摘　要：20世紀(jì)90年代后期以來，中國財(cái)政規(guī)模的增長趨勢比較顯著，借鑒現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)對財(cái)政規(guī)模變動(dòng)的理論解釋，結(jié)合中國的歷史和文化背景，本文嘗試提供一種可能的視角，闡釋中國財(cái)政規(guī)模決定中的異質(zhì)性因素，以深化對此問題的認(rèn)識，并對實(shí)踐中的公共財(cái)政建設(shè)提供些許思路。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政規(guī)模；決定；異質(zhì)性因素

　　一　問題的提出

　　1978年以來，中國市場取向的改革取得了舉世矚目的成就。隨著市場化改革的進(jìn)一步深入，政府財(cái)政活動(dòng)的規(guī)模自70年代末以來呈現(xiàn)一定的收縮之勢。財(cái)政支出占GDP的比重從1978年30.96%的水平一路下跌，到1995年降至11.67%，從1996年開始才逐年有所上升。然而1998年實(shí)施積極財(cái)政政策以來，財(cái)政支出與稅收收入迅猛增加，連年突破歷史最高水平。從財(cái)政收入占GDP的比重和財(cái)政支出占GDP的兩個(gè)指標(biāo)來看：1996年到2001年，財(cái)政收入占GDP的比重分別是10.9%、11.6%、12.6%、13.9%、15.0%和17.1%，呈現(xiàn)顯著的逐年遞增趨勢。從總規(guī)�？矗�2001年財(cái)政收入16386.04億元，為1990年的5.6倍；同年財(cái)政支出規(guī)模達(dá)18902.58億元，比1990年增長了5倍多。財(cái)政收支的相對規(guī)模和絕對規(guī)模擴(kuò)張迅速，既有適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢、滿足公共需要增長的一面，同時(shí)在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長放慢的前提下，這樣超常規(guī)的增長也不能完全視為合乎情理。深而言之，在構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，政府和市場之間是否有一個(gè)清晰的邊界？支出膨脹導(dǎo)致的財(cái)政赤字累積，會不會加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)？產(chǎn)生上述種種疑慮和擔(dān)憂不能被簡單地認(rèn)為純屬杞人憂天。

　　歷史地看，財(cái)政規(guī)模（尤其是相對規(guī)模）增長在各個(gè)國家是一個(gè)共同的趨勢。在1870年前后，當(dāng)今主要工業(yè)化國家財(cái)政支出占GDP的平均水平為10%左右，到上世紀(jì)30年代中期升至20%左右，而在90年代中期則升至40%以上（柯武剛、史漫飛，2000），一些北歐國家甚至達(dá)到60%以上。政府規(guī)模膨脹的內(nèi)在誘因是什么？經(jīng)濟(jì)學(xué)家從不同的角度出發(fā)提供的解釋是否適于解釋中國？在我國除卻暫時(shí)的、局部性的因素，如稅制改革對稅收收入的影響、短期經(jīng)濟(jì)形勢要求財(cái)政支出相機(jī)抉擇等，決定財(cái)政規(guī)模變動(dòng)的長期的深層次因素是什么？

　　二　財(cái)政規(guī)模變動(dòng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

　　對于財(cái)政支出發(fā)展趨勢的研究，以19世紀(jì)德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納（AdolfWagner）的研究最為著名。其研究成果被概括為“瓦格納法則”，即隨著人均收入的提高，財(cái)政支出的相對規(guī)模也隨之提高。在他看來，導(dǎo)致支出增長的因素分為政治因素和法律因素。政治因素指的是隨著工業(yè)化的進(jìn)行，市場關(guān)系更加復(fù)雜化，引起了對商業(yè)法律和契約的需要，要求提供法律和治安等設(shè)施。經(jīng)濟(jì)因素指的是由于工業(yè)化、城市化會產(chǎn)生大量外部性問題，需要政府進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)。皮考克（Peacock）和懷斯曼（Wiseman）則將導(dǎo)致公共支出增長的因素分為內(nèi)部和外部因素。在正常條件下，政府支出的上升與GDP增長線性相關(guān)，這是內(nèi)部因素作用的結(jié)果。而在戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害等突發(fā)事件出現(xiàn)時(shí)，公共支出會驟然增加，即存在“替代效應(yīng)”（公共支出替代私人支出），并且危機(jī)過后公共支出很難恢復(fù)到原來的水平，造成公共支出對私人支出的永久性替代。其中后者是導(dǎo)致支出規(guī)模擴(kuò)張的最主要因素。馬斯格雷夫（Musgrave）和羅斯托（W.W.Rostow）則從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的角度來解釋：早期階段，公共部門為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必不可少的社會基礎(chǔ)設(shè)施，政府投資在社會總投資中比重較高；到了中期階段，政府投資只是私人投資的補(bǔ)充。而一旦進(jìn)入成熟階段，公共支出將大規(guī)模增長。

　　公共選擇理論的解釋主要有：（1）繆勒、默雷爾（P.Murrel）和奧爾森等人的研究揭示利益集團(tuán)的存在和行動(dòng)造成政府開支的不斷增長。一個(gè)國家的利益集團(tuán)越多，政府支出規(guī)模就越大。（2）普維亞尼（AmilcarePuviani）的財(cái)政幻覺假說，納稅人對財(cái)政收支真實(shí)規(guī)模的認(rèn)識是模糊的，存在課稅中的幻覺和公共支出的幻覺。分門別類的稅種、預(yù)算內(nèi)容和程序的復(fù)雜都使納稅人不可能完全掌握真實(shí)的情況。（3）為了獲得最大化的政治支持率，官員傾向于擴(kuò)大政府開支。布坎南和唐斯等人運(yùn)用市場方法對政治市場進(jìn)行分析得出，只要增加政府開支獲得的邊際選票收益大于增加政府稅收所帶來的邊際選票損失，政府的預(yù)算規(guī)模就會擴(kuò)大，直到邊際收益和邊際損失相等時(shí)為止。

　　上述理論對中國財(cái)政規(guī)模的變動(dòng)有一定的解釋力，比如伴隨著市場化進(jìn)程，對政府產(chǎn)生了協(xié)調(diào)市場關(guān)系、規(guī)范市場秩序的需求；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起飛前和起飛階段，需要政府大規(guī)模投資于基礎(chǔ)設(shè)施。但由于歷史、政治、文化方面的顯著差異，上述理論之于中國的適應(yīng)性和解釋力并不是完全的，有必要探尋其他可能的解釋。

　　三　中國財(cái)政規(guī)模變動(dòng)中的異質(zhì)性因素

　　我們從回溯歷史出發(fā)，因?yàn)椤敖裉旌兔魈斓倪x擇是由過去決定的”，“歷史是至關(guān)重要的”（諾斯，1994）。傳統(tǒng)習(xí)俗、行為準(zhǔn)則、主觀偏好以及習(xí)慣性行為雖然不能提供準(zhǔn)確的數(shù)量指標(biāo)用以考察對財(cái)政規(guī)模的實(shí)際影響，但它們對財(cái)政規(guī)模的決定施加著看不見的但卻十分有力的影響。

　�。ㄒ唬┱�治因素

　　1.中央集權(quán)制度。封建社會在中國延亙長達(dá)兩千多年，自秦一統(tǒng)天下肇始，“書同文，車同軌”，經(jīng)漢唐至明清，中央集權(quán)制歷經(jīng)建立鞏固、膨脹衰微的風(fēng)風(fēng)雨雨，對后世影響深遠(yuǎn)。在歷代統(tǒng)治者眼里，“國”亦是“家”，“家”亦是“國”，二者之間不能完全涇渭分明。自然而然，財(cái)政稅收就由封建君王憑借自身需要或增或減，只要代表天意，符合仁義道德就可通行無阻。因此，財(cái)政支出安排的專制性特征在一定程度上表現(xiàn)出來。

　　2.官員“為民做主”的主觀偏好和行為準(zhǔn)則。封建科舉制下“學(xué)而優(yōu)則仕”的官員既是行政首長，又是司法長官，權(quán)柄在握，使命感強(qiáng)。他們有強(qiáng)烈的“為民做主”意識，作為地方父母官，肩負(fù)著保一方平安、造福百姓的重任，乃至于淡化、忽視了“民”自身的自覺性和自主性。歷朝歷代治水修路、興修水利之舉，多會得到當(dāng)代和后世的贊譽(yù)。所以偏好和潛意識使得官員愿意興辦公共事業(yè)。如諾斯所言，“個(gè)人的主觀偏好在決定選擇時(shí)確實(shí)起著很大作用”，“為民做主”的主觀偏好和行為準(zhǔn)則作為非正規(guī)約束影響選擇的結(jié)果。

　�。ǘ�）法律因素

　　1.財(cái)產(chǎn)權(quán)制度長期付之闕如。政府稅收的取得雖然以國家政治權(quán)力為后盾，但由于它直接導(dǎo)致納稅人利益的減少，因此必須經(jīng)由嚴(yán)格的法制程序批準(zhǔn)才能施行，在西方須經(jīng)議會審議通過。早在亞里士多德時(shí)就有這樣的認(rèn)識：“要求法治的人是在要求上帝和神明而不是別人來進(jìn)行統(tǒng)治；而要求人治的人則是在引狼入室；因?yàn)槿说募で榫拖褚矮F，強(qiáng)烈的激情甚至?xí)�使人中英杰也誤入歧途。而在法律中，你有理智沒有激情”（柯武剛、史漫飛，2000）。從1215年《大憲章》確立自由、平等思想，到1689年“光榮革命”對君主權(quán)力的限制，法律思想和憲法思想被廣泛用以引導(dǎo)政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活。私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，即便是百姓的破屋陋宅，也是“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)”，對私有財(cái)產(chǎn)的認(rèn)可和保護(hù)由此可見一斑。“對財(cái)產(chǎn)權(quán)的界定與保障越明晰有效，財(cái)富的強(qiáng)行再分配的難度就越大”（劉軍寧，1998）。面對國家權(quán)力，只有獨(dú)立的司法系統(tǒng)和法律規(guī)定才能保證納稅人利益不受侵犯，其作用不可或缺。因此稅種的開征、稅率的調(diào)整都是十分審慎的事。

　　古代中國有的是公法而不是私法。傳統(tǒng)上，家族中的權(quán)威、“尊卑長幼”、道德倫常經(jīng)常替代司法而成為行事的標(biāo)準(zhǔn)（如孟子所謂的“父子有親，君臣有義，夫婦有別，長幼有序，朋友有信”），可以說“行為的可預(yù)見性是靠享有權(quán)威的人物來保障的”（柯武剛、史漫飛，2000）。司法（尤其是民商法）制度長期付之闕如，人治大于法治是傳統(tǒng)文化之特色。而涉及財(cái)政稅收政策，封建政府對百姓或取或予，完全不必受法典律令的約束，只要是所謂“上順乎天意，下合乎民心”就能自上而下暢行無阻。表現(xiàn)在財(cái)政制度安排上，就是收支的隨意性、非規(guī)范性。當(dāng)財(cái)力充裕時(shí)，尚可遵循一定的規(guī)范，但如遇財(cái)政吃緊，在正稅以外，各種“靈活”而名目繁多的稅收附加形式幾可信手拈來。韋伯在其著作中稱：“就地租而言，官方宣稱的稅收與實(shí)際的稅收，二者間的比率是1∶4”。而“到了16世紀(jì)晚期，許多非正式的稅收形式在許多地區(qū)實(shí)際上已經(jīng)制度化了”（黃仁宇，2001）。今天政府收入中稅費(fèi)并存、費(fèi)大于稅的格局形成原因雖然是多方面的，但能夠發(fā)展到超出“正稅”而喧賓奪主的規(guī)模，恐怕不是簡單的以改革代價(jià)等說辭能完全解釋的，其淵源不可謂不深。

　　2.納稅人權(quán)利的模糊和淡化。我國傳統(tǒng)稅收理論強(qiáng)調(diào)稅收“三性”（即強(qiáng)制性、無償性和固定性），突出特點(diǎn)是以國家政治權(quán)力為后盾，按照法律規(guī)定強(qiáng)制地、無償?shù)貐⑴c國民收入的分配。由此，履行納稅義務(wù)被著重強(qiáng)調(diào)，權(quán)利卻有些被淡化。然而在法律層面，義務(wù)從來都是與權(quán)利相伴而生的，并且權(quán)利處于主導(dǎo)地位而義務(wù)導(dǎo)源于權(quán)利。作為稅收法律關(guān)系主體，納稅人首先享有法律賦予的權(quán)利，其次承擔(dān)相應(yīng)的納稅義務(wù)。另一方面，納稅人履行義務(wù)是享有權(quán)利的前提和先決條件。只有履行義務(wù)，才能享有權(quán)利，享有權(quán)利必然要求履行義務(wù)。因此，權(quán)利和義務(wù)既相互依存又相互對立。

　　納稅人權(quán)利首先是享有政府提供的公共物品和服務(wù)。提供公共產(chǎn)品和服務(wù)對政府而言是應(yīng)盡義務(wù)。政府取得稅收的理由是彌補(bǔ)市場失靈和市場缺陷，滿足公共需要。政府收入規(guī)模的大小也取決于需要提供的公共物品和服務(wù)的數(shù)量。其次，納稅人作為公民有權(quán)監(jiān)督稅款的使用，包括使用方向、方式和對效益的評估等。也就是說，政府開支的全部過程應(yīng)置于全體納稅人（人民代表大會）的監(jiān)督之下。但由于信息、技術(shù)等因素的制約，人民代表對財(cái)政預(yù)算報(bào)告的審議目前還只停留在形式層面。

　　此外，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府被假定能夠掌握足夠的信息、知識，可以做出科學(xué)的決策，只有政府是全知全能的，信息的復(fù)雜性和不完全性被忽視。政府幾乎包攬一切，從生產(chǎn)、銷售到分配的全過程，政府集中占有社會資源，向社會集中提供各種形式的物品。因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府“無所不能”的假定也是影響財(cái)政規(guī)模變動(dòng)的因素之一。

　　上述諸因素今天仍以各種潛藏的、變異的形式不同程度地存在。這些傳統(tǒng)、觀念和行為準(zhǔn)則作為正規(guī)的、非正規(guī)的制度安排對現(xiàn)實(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)生活不無影響，況且與正式制度安排相比，非正式制度的生命力更強(qiáng)、變遷更為緩慢。作為某種潛規(guī)則，它們像暗流一樣活動(dòng)在內(nèi)部、在深層，甚或連當(dāng)事者自己也毫無察覺地受其導(dǎo)引而行事。只有從理性上深入認(rèn)識這些問題，才能確保財(cái)政規(guī)模的增長更趨合理化、科學(xué)化，并對公共財(cái)政框架的建設(shè)提供有益的思路。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]劉尚希。公共支出范圍：分析與界定[J].經(jīng)濟(jì)研究，2002（6）。

　　[2]陳共。財(cái)政學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.

　　[3]方福前。公共選擇理論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.

　　[4]劉軍寧等編。自由與社群[M].生活讀書新知三聯(lián)書店，1998.

　　[5][美]諾斯。制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效[M].上海：三聯(lián)書店出版社，1994.

　　[6][德]柯武剛、史漫飛。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會秩序與公共政策[M].商務(wù)印書館，2000.

　　[7][美]黃仁宇。十六世紀(jì)明代中國之財(cái)政與稅收[M].生活讀書新知三聯(lián)書店，2001.

　　[8][美]蒙哥馬利·范瓦特。公共管理的價(jià)值根源[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2002（4）。