摘　要：公共經(jīng)濟(jì)與民間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍的科學(xué)界定無論對(duì)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、政治體制理論研究和改革實(shí)踐都具有重要意義。中國目前既不能按照所謂“小政府”論辦事，也不能不顧經(jīng)濟(jì)承受能力按照某種事實(shí)上的“大政府”論辦事，而應(yīng)當(dāng)既考慮需要又兼顧可能，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的分工規(guī)律，將公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍界定于八個(gè)方面，而且每一方面都要既明確質(zhì)的規(guī)定性，把握好量的界限。

　　關(guān)鍵詞：公共經(jīng)濟(jì)；民間經(jīng)濟(jì)；范圍

　　公共經(jīng)濟(jì)與民間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍的科學(xué)界定，在直接意義上就是對(duì)政府職能作用的界定，決定著整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源在政府配置與市場(chǎng)配置之間的劃分，進(jìn)而決定整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)資源的配置效率，因而被西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界稱為整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心內(nèi)容之一。從公共經(jīng)濟(jì)體制研究角度來看，公共經(jīng)濟(jì)與民間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍的科學(xué)界定則是整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)體制研究的邏輯起點(diǎn)，在構(gòu)建中國新型公共經(jīng)濟(jì)體制的系統(tǒng)工程中處于基礎(chǔ)性地位。對(duì)于這個(gè)問題，雖經(jīng)多年的討論，人們既取得了許多共識(shí)，但仍存有不少歧見，尚需通過理論探討和實(shí)踐探索統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。由于公共經(jīng)濟(jì)與民間經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)這一矛盾統(tǒng)一體中既相互依存、相互促進(jìn)又相互制約、相互對(duì)立的兩個(gè)方面，對(duì)其活動(dòng)范圍，只要明確界定了其中任何一方，那么，另一方也就相應(yīng)地被界定了。此文以公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍的界定為主線來討論這個(gè)問題。

　　一、界定公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍可供借鑒的主要標(biāo)準(zhǔn)

　　（一）現(xiàn)代西方國家界定公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍的主要標(biāo)準(zhǔn)

　　西方國家對(duì)公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（或者說政府職能）范圍的劃分標(biāo)準(zhǔn)，在自由資本主義時(shí)代和壟斷資本主義、特別是國家壟斷資本主義時(shí)代有著很大差異，即使在國家壟斷資本主義時(shí)代的不同階段也有所變化。處于自由資本主義時(shí)代的斯密，把國家職能限制在私有經(jīng)濟(jì)“守夜人”的狹小范圍內(nèi)。但即使在那時(shí)，英法等國也在郵政、煙草、鐵路等部門相繼建立了國有經(jīng)濟(jì)。其后，19世紀(jì)末20世紀(jì)初向壟斷資本主義過渡時(shí)期，德、英、法等國相繼制定了養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)一類最低標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障措施，以1890年美國《謝爾曼法》為代表的反壟斷措施先后出臺(tái)，一戰(zhàn)時(shí)期有的國家（如德國）對(duì)國民經(jīng)濟(jì)實(shí)行了較嚴(yán)格的政府管制，同時(shí)國營經(jīng)濟(jì)范圍有所擴(kuò)大。再后，以20世紀(jì)30年代世界性經(jīng)濟(jì)大危機(jī)時(shí)期美國羅斯福新政為典型實(shí)踐和“凱恩斯革命”為理論轉(zhuǎn)折，國家壟斷取代一般壟斷，國家職能得到空前擴(kuò)展，公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍逐步擴(kuò)大到提供公共物品（大到維護(hù)國家主權(quán)和法律秩序，小到路燈、航標(biāo)和住戶門牌）、克服經(jīng)濟(jì)壟斷與自然壟斷、解決經(jīng)濟(jì)外部性（包括保護(hù)生態(tài)環(huán)境）、調(diào)節(jié)收入分配、通過需求管理實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)與充分就業(yè)、拓展國際市場(chǎng)和保持國際收支平衡等十分廣泛的領(lǐng)域；與此同時(shí)，國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模多次大幅度擴(kuò)展，其領(lǐng)域擴(kuò)大到能源、航空、基礎(chǔ)原材料乃至船舶、汽車制造等民間經(jīng)濟(jì)部門，其銷售額和投資額在國有化程度最高的法國曾占全國總數(shù)的29.4%和51.9%（1981）[1]，此后西方主要國家通過私有化較大幅度地收縮了國有經(jīng)濟(jì)范圍。通觀現(xiàn)代西方國家的理論與實(shí)踐，他們界定公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍的主要標(biāo)準(zhǔn)可以概括為五個(gè)：

　　其一、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，克服市場(chǎng)失靈。依此標(biāo)準(zhǔn)，把屬于資源配置類的公共物品供給（包括促進(jìn)科技教育發(fā)展）、克服經(jīng)濟(jì)外部性（包括環(huán)境保護(hù)）、通過需求管理抑制經(jīng)濟(jì)波幅和增加就業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展等事務(wù)納入公共經(jīng)濟(jì)范圍。

　　其二、維護(hù)市場(chǎng)秩序，保證市場(chǎng)活力。依此標(biāo)準(zhǔn)，把保護(hù)廣義產(chǎn)權(quán)、制定和執(zhí)行公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、克服經(jīng)濟(jì)壟斷和自然壟斷、防止商業(yè)欺詐、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等事務(wù)納入公共經(jīng)濟(jì)范圍。

　　其三、拓展國際市場(chǎng)，平衡國際收支。依此標(biāo)準(zhǔn)，積極開展推進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化的外經(jīng)、外交活動(dòng)，運(yùn)用關(guān)稅和非關(guān)稅措施保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、增強(qiáng)本國產(chǎn)品在國際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

　　其四、保障公民權(quán)利，維護(hù)社會(huì)尊嚴(yán)。依此標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行家庭最低收入保障、住房補(bǔ)貼等濟(jì)貧政策，建立養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育、醫(yī)療等社會(huì)保障制度，以及免費(fèi)義務(wù)教育制度和旨在使不同地區(qū)公共服務(wù)水平均等化的轉(zhuǎn)移支付制度等。

　　其五、緩解社會(huì)矛盾，維持制度存續(xù)。依此標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行累進(jìn)所得稅、負(fù)所得稅、遺產(chǎn)稅、財(cái)產(chǎn)稅和支出方面的收入調(diào)節(jié)政策，建立勞資關(guān)系調(diào)節(jié)制度和工人參與管理制度，也包括實(shí)行反經(jīng)濟(jì)周期的財(cái)政金融政策等。

　　上述標(biāo)準(zhǔn)在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中體現(xiàn)為公共物品國家觀、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定國家觀、社會(huì)權(quán)利國家觀、市場(chǎng)重構(gòu)國家觀等關(guān)于國家作用理論依次遞進(jìn)的發(fā)展過程，而且時(shí)至今日在國家作用問題上西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界仍存在自由主義與擴(kuò)張主義兩種理論傾向的激烈爭(zhēng)論。[2]在實(shí)踐上，西方國家對(duì)于上述標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用程度是有較大差別的，例如歐洲、特別是北歐國家在早期福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響下對(duì)旨在保障公民社會(huì)權(quán)利的國家干預(yù)程度就遠(yuǎn)高于美國。而美國的公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍（或政府職能），按照其著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森的概括則包括四個(gè)方面，即：建立一個(gè)公正而有效率的法律體制；運(yùn)用最優(yōu)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策來穩(wěn)定產(chǎn)量、失業(yè)，以及通貨膨脹；調(diào)節(jié)工業(yè)以克服市場(chǎng)失靈；把收入再分配到最應(yīng)當(dāng)?shù)娜耸种小�將其歸結(jié)為一點(diǎn)，即“A·林肯的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)：政府合法的目標(biāo)是，‘為人民做他們所需要的事，而這些事靠個(gè)人的努力是完全做不到的或無法做得那樣好的。’”[3]（P1174，1197）其量化標(biāo)準(zhǔn)則是，公共經(jīng)濟(jì)的邊際效率與私人經(jīng)濟(jì)的邊際效率相等。[4]（P312）

　�。ǘ�）東亞新興工業(yè)國發(fā)展實(shí)踐中形成的公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍

　　二戰(zhàn)后隨著舊殖民主義的解體，在冷戰(zhàn)背景下，東亞地區(qū)迅速成長(zhǎng)起來一批新興工業(yè)國家，特別是韓國、新加坡和中國臺(tái)灣、香港地區(qū)以其較為持續(xù)迅速的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就被稱為“亞洲四小龍”，其成就被稱為“東亞奇跡”。根據(jù)國內(nèi)外不少學(xué)者的研究，“東亞奇跡”的產(chǎn)生與這些國家和地區(qū)實(shí)行政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制密切相關(guān)。盡管20世紀(jì)90年代以來日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)走低、“四小龍”1997年后不同程度地受到起源于泰國的金融風(fēng)暴的沖擊，有些人對(duì)東亞經(jīng)濟(jì)模式的有效性產(chǎn)生了歧議，但是，東亞諸國畢竟在戰(zhàn)后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)通過政府干預(yù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)合實(shí)現(xiàn)了國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，成功地取得了“后發(fā)性利益”，并且從80年代初就根據(jù)新形勢(shì)的要求對(duì)政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了及時(shí)調(diào)整和改革，從而在經(jīng)受金融風(fēng)暴短暫沖擊之后便較快地恢復(fù)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，它們的經(jīng)驗(yàn)對(duì)處于工業(yè)化過程和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國而言更具有很高的研究借鑒價(jià)值。坦迪克·姆坎達(dá)威爾在比較了發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)歷程后指出：“很明顯，東南亞經(jīng)濟(jì)的國家干預(yù)作用非常重要，然而對(duì)于一個(gè)成功的干預(yù)，本質(zhì)上在于自我調(diào)節(jié)方式如何，在于特定國家的市場(chǎng)功效的特定的結(jié)合�！盵4]（P390）

　　1.二戰(zhàn)后至20世紀(jì)70年代實(shí)行政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)條件下的公共經(jīng)濟(jì)范圍。二戰(zhàn)后東亞國家（包括日本）經(jīng)濟(jì)較長(zhǎng)時(shí)期持續(xù)快速增長(zhǎng)的原因，除了美國出于冷戰(zhàn)的需要對(duì)這些國家在資金、技術(shù)、出口等多方面給與特殊支持以外，最重要的是這些國家大多實(shí)行了政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下，公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍是比較寬的（香港除外）。其主要表現(xiàn)：一是這些國家和地區(qū)在許多領(lǐng)域發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)，使其在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮帶動(dòng)作用；二是政府實(shí)行相對(duì)集權(quán)的宏觀經(jīng)濟(jì)管理（日本和韓國還實(shí)行了中長(zhǎng)期計(jì)劃調(diào)節(jié)），保證人力、物力、財(cái)力向進(jìn)口替代部門和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、大企業(yè)相對(duì)集中；三是對(duì)進(jìn)口替代部門實(shí)行保護(hù)主義政策。但是，這些國家在實(shí)行的政府干預(yù)也有許多失誤和副作用，政府過度保護(hù)助長(zhǎng)了企業(yè)盲目擴(kuò)大規(guī)模、忽視自主技術(shù)開發(fā)，引致官商勾結(jié)、銀行超貸，損害了市場(chǎng)功能的正常發(fā)揮；對(duì)金融和“泡沫經(jīng)濟(jì)”監(jiān)管不力等。

　　2.20世紀(jì)80年代起經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以后的公共經(jīng)濟(jì)范圍。鑒于形勢(shì)的變化，東南亞國家從80年代初開始進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理體制改革。其主要措施：一是通過國營企業(yè)民營化，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，削弱大型私人企業(yè)的壟斷地位，扶植私人中小企業(yè)發(fā)展，以促進(jìn)企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)；二是通過對(duì)國外直接投資的開放程度，以活躍國內(nèi)資本市場(chǎng)和企業(yè)創(chuàng)建活動(dòng)；三是逐步推進(jìn)貿(mào)易自由化和金融自由化。到目前為止，這些國家和地區(qū)已基本做到：凡是市場(chǎng)能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，就讓市場(chǎng)自行運(yùn)轉(zhuǎn)；只有市場(chǎng)不能或不易發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府才出面承擔(dān)調(diào)節(jié)職能。在這種體制下，公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍包括：（1）建立健全旨在維護(hù)正常市場(chǎng)秩序的法律制度體系，積極培育公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系；（2）提供屬于資源配置領(lǐng)域的公共物品，如郵電通信、自來水、電力、煤氣、交通運(yùn)輸、港口、機(jī)場(chǎng)、橋梁、灌溉工程等基礎(chǔ)設(shè)施，功能完備的信息情報(bào)系統(tǒng)，教育培訓(xùn)和高投入、高風(fēng)險(xiǎn)的科技研發(fā)，以及環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療保��；（3）運(yùn)用財(cái)政金融政策和法律手段對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行實(shí)施宏觀調(diào)控，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)；（4）及時(shí)糾正政府自身的失誤干預(yù)。這種情況表明，東亞經(jīng)濟(jì)成功國家的體制再不是原來一般認(rèn)為的那種純政府主導(dǎo)型的了，目前已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰杂善髽I(yè)制度為基礎(chǔ)、政府有效宏觀管理下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。1995年，美國傳統(tǒng)基金會(huì)對(duì)142個(gè)國家和地區(qū)的10項(xiàng)政策要素進(jìn)行評(píng)估后發(fā)表的一份關(guān)于經(jīng)濟(jì)自由度的研究報(bào)告認(rèn)為，中國香港、新加坡、中國臺(tái)灣、韓國、泰國、馬來西亞的經(jīng)濟(jì)自由度分別居世界的第1、2、8、22、22、27位。[6]曾長(zhǎng)期在亞洲任職、現(xiàn)為波士頓第一公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家的吉姆·羅維爾，在分析東亞經(jīng)濟(jì)成功的因素時(shí)所強(qiáng)調(diào)的是以下三點(diǎn)：首先是實(shí)行了開放政策，特別是在貿(mào)易、投資和技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面；其次是不提供過度的保護(hù)，為競(jìng)爭(zhēng)和改革敞開大門；第三是當(dāng)局發(fā)揮的作用小（通常人們用以衡量政府規(guī)模的財(cái)政支出占GDP的比重通常不到20%，而西方國家一般占30%～50%）。[5]

　　二、國內(nèi)關(guān)于界定公共經(jīng)濟(jì)范圍各種觀點(diǎn)的分析

　　國內(nèi)對(duì)公共經(jīng)濟(jì)范圍界定標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)也是多種多樣的。這里重點(diǎn)分析幾種有代表性的觀點(diǎn)。

　　（一）與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共經(jīng)濟(jì)范圍觀

　　翻開改革開放前中國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論著作和教科書，到處可見關(guān)于公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（那時(shí)稱為國家職能或經(jīng)濟(jì)計(jì)劃對(duì)象）范圍的觀點(diǎn)無一例外都是以整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)再生產(chǎn)無所不包為其特征的：社會(huì)政治領(lǐng)域的公共事務(wù)自然要列入，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、飲食服務(wù)、交通郵電等各行各業(yè)無論國有還是集體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也統(tǒng)統(tǒng)被列入公共經(jīng)濟(jì)范圍。在實(shí)踐上，則表現(xiàn)為各級(jí)人代會(huì)審議批準(zhǔn)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃指標(biāo)無所不包，財(cái)政預(yù)算支出同樣也是無所不包（經(jīng)濟(jì)性支出中不僅包括對(duì)各行各業(yè)的基本建設(shè)、更新改造支出，而且包括補(bǔ)充企業(yè)流動(dòng)資金支出；科技文化衛(wèi)生等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)更是全部官辦國營財(cái)政包攬供給；相應(yīng)地，財(cái)政收入不僅包括稅收、規(guī)費(fèi)、罰沒，而且包括國有企業(yè)基本折舊和全部上繳的利潤(rùn)）。

　　確立這種公共經(jīng)濟(jì)范圍觀，并不是完全沒有理論依據(jù)的。其理論依據(jù)就是馬克思、恩格斯關(guān)于未來社會(huì)主義社會(huì)的設(shè)想，特別是馬克思、恩格斯的兩段話。恩格斯與此有關(guān)的話是：一旦進(jìn)入社會(huì)主義社會(huì)，“社會(huì)的無政府狀態(tài)就讓位于按照全社會(huì)和每個(gè)成員的需要對(duì)生產(chǎn)進(jìn)行的社會(huì)的有計(jì)劃的調(diào)節(jié)”，“國家真正作為整個(gè)社會(huì)的代表所采取的第一個(gè)行動(dòng)，即以社會(huì)的名義占有生產(chǎn)資料，……那時(shí)，對(duì)人的統(tǒng)治將由對(duì)物的管理和生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替�！盵6]（P437～438）馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》一書批判拉薩爾關(guān)于社會(huì)主義社會(huì)中勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)?shù)玫健安徽鄄豢邸钡摹皠趧?dòng)所得”的觀點(diǎn)時(shí)指出，社會(huì)總產(chǎn)品在進(jìn)行個(gè)人分配之前，必須先作6項(xiàng)扣除：一是用來補(bǔ)償消費(fèi)掉的生產(chǎn)資料的部分；二是用來擴(kuò)大再生產(chǎn)的追加部分；三是用來應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險(xiǎn)基金；四是和生產(chǎn)沒有直接關(guān)系的一般管理費(fèi)用；五是用來滿足共同需要部分，如學(xué)校、保健設(shè)施等；六是為喪失勞動(dòng)能力的人等等設(shè)立的基金。[6]（P9～10）薩繆爾森在他的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中也曾指出：“在理想的共產(chǎn)主義的模式中，每個(gè)人都按照他的或她的需要領(lǐng)取其所得，這表明所有的物品都是通過集體加以分配的�！盵3]（P1196）所以，如果確實(shí)具備了馬克思、恩格斯所設(shè)想的社會(huì)主義社會(huì)應(yīng)有的生產(chǎn)力條件以及相應(yīng)的公共管理能力，將全社會(huì)所有事務(wù)都納入公共選擇的宏觀計(jì)劃管理以及財(cái)政統(tǒng)支軌道即公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍，也許同樣能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)資源配置的帕累托最優(yōu)效率。

　　然而，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所規(guī)定的公共經(jīng)濟(jì)范圍，即使按照馬克思、恩格斯的理論來衡量，也有依據(jù)不足的一面。其一，馬克思、恩格斯所說的社會(huì)主義是在資本主義高度發(fā)達(dá)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，而不是在經(jīng)濟(jì)落后的國度產(chǎn)生的。這兩種情況下的社會(huì)主義在生產(chǎn)力水平、社會(huì)管理能力以及社會(huì)成員的文化素質(zhì)、道德觀念等各方面都存在著極大的差別。不顧這種差別，照搬馬克思、恩格斯針對(duì)特定條件所設(shè)想的管理方式，自然不會(huì)產(chǎn)生預(yù)期的效果。其二，馬克思只是講社會(huì)主義社會(huì)在對(duì)有勞動(dòng)能力的社會(huì)成員進(jìn)行個(gè)人消費(fèi)品分配之前，必須先作3項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性（包括維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)）扣除，再作3項(xiàng)社會(huì)性扣除，而并沒有明確這6項(xiàng)扣除是全部由社會(huì)管理中心集中執(zhí)行，還是根據(jù)扣除性質(zhì)的不同由生產(chǎn)單位和社會(huì)管理中心分別執(zhí)行。因此，馬克思關(guān)于社會(huì)主義社會(huì)總產(chǎn)品分配的6項(xiàng)扣除理論是不能成為傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制的充分理論依據(jù)的�？梢姡�如果說實(shí)踐證明傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支體制及其對(duì)公共經(jīng)濟(jì)范圍界定的效率不佳，那么，其錯(cuò)誤根源不在于馬克思、恩格斯的理論，而在于實(shí)踐中的社會(huì)主義者本身未能正確地運(yùn)用他們的理論。盡管隨著中國經(jīng)濟(jì)體制的持續(xù)改革和經(jīng)濟(jì)理論的不斷發(fā)展，公然維護(hù)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制以及與其相適應(yīng)的公共經(jīng)濟(jì)范圍界定標(biāo)準(zhǔn)的人幾乎沒有了。但是，由于意識(shí)形態(tài)具有相對(duì)獨(dú)立性和滯后性，一些人自覺或不自覺地還在以變相的形式和詞語竭力維護(hù)著已經(jīng)過時(shí)的公共經(jīng)濟(jì)范圍界定標(biāo)準(zhǔn)以及政府職能。政府職能轉(zhuǎn)變滯后，許多地方政府仍然習(xí)慣于事無巨細(xì)地管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，甚至仍然熱衷于用搞運(yùn)動(dòng)的方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)或解決社會(huì)問題，以及實(shí)際部門和理論界的不少人仍然反對(duì)將生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣�共�?cái)政，都說明與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共經(jīng)濟(jì)范圍觀在中國遠(yuǎn)沒有煙消云散。

　�。ǘ�）所謂“小政府、大社會(huì)”的公共經(jīng)濟(jì)范圍觀

　　自從鄧小平南巡談話發(fā)表和十四大將中國經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)明確為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來，中國理論界和實(shí)際部門的很多人都在不斷轉(zhuǎn)變著公共經(jīng)濟(jì)范圍觀（或曰政府職能觀），由此產(chǎn)生了多種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論相聯(lián)系的理論觀點(diǎn)。其中有一種具有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府最好是無為而治，完全退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，其極端者甚至主張實(shí)行完全私有化；在財(cái)政學(xué)領(lǐng)域則主張實(shí)行“吃飯型財(cái)政”。有人將這種觀點(diǎn)概括為“小政府、大社會(huì)”。這種觀點(diǎn)在1989年“六·四”事件結(jié)束之前幾年內(nèi)曾一度甚囂塵上，其后，隨著政治氣候的改變開始逐步降溫，但并沒有消失。這里，本人無意將此種觀點(diǎn)斥之為理論上的“資產(chǎn)階級(jí)自由化”，而僅當(dāng)作一種理論觀點(diǎn)來分析。

　　這種公共經(jīng)濟(jì)范圍觀在歷史上確曾存在過，那就是200多年前亞當(dāng)·斯密在其《國富論》中闡述的古典自由主義經(jīng)濟(jì)觀。但是，由于歷史的推移、客觀經(jīng)濟(jì)條件的變化，就連當(dāng)代所有的資產(chǎn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家也不承認(rèn)這種觀點(diǎn)具有現(xiàn)實(shí)合理性了。當(dāng)今資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家沒有一個(gè)只讓“看不見的手”完全主宰國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而是一無例外地實(shí)行私人部門與公共部門、私有經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國家干預(yù)相結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)體制。正如薩繆爾森所言：純而又純的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，“現(xiàn)在，它成了一個(gè)已經(jīng)滅絕的物種”，“可以肯定地說，完全自由的放任主義，不僅會(huì)導(dǎo)致個(gè)人之間的不平等發(fā)展到完全不必要的程度，而且會(huì)帶來不可避免的宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定”。[7]或許持這種觀點(diǎn)的人會(huì)說，“小政府、大社會(huì)”的公共經(jīng)濟(jì)范圍存在于資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低的時(shí)期，而中國目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同樣也比較低， 因此，把公共經(jīng)濟(jì)范圍界定在“小政府、大社會(huì)”的水平上是適宜的。應(yīng)當(dāng)指出，這種辯解理由也是不充分的。這是因?yàn)椋�斯密時(shí)代的英國雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比之現(xiàn)代發(fā)達(dá)國家確實(shí)相差懸殊，但在當(dāng)時(shí)的世界上英國卻是以經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)而著稱的。而中國目前雖然從領(lǐng)土、人口、經(jīng)濟(jì)總量、個(gè)別尖端技術(shù)等方面來說屬于世界上不可忽視的大國，但在總體經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力、國防實(shí)力和人均收入水平等方面在全世界近200個(gè)國家和地區(qū)中卻是相對(duì)后進(jìn)的，因而面臨著西方發(fā)達(dá)國家和新興工業(yè)國家激烈競(jìng)爭(zhēng)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平示范效應(yīng)的巨大壓力。在這種國際背景下，單靠市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見的手”自發(fā)調(diào)節(jié)，重復(fù)資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“自然歷史過程”，國家的經(jīng)濟(jì)安全和政治安全將會(huì)受到極大的威脅和挑戰(zhàn)。通過研究工業(yè)化比較晚的歐洲國家（如德國）和日本、韓國、新加坡等東亞國家的經(jīng)驗(yàn)可以看出，在不違反市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)機(jī)理的前提下，國家適當(dāng)運(yùn)用公共資金和政策手段促進(jìn)資本形成、人力資本開發(fā)、技術(shù)進(jìn)步、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和收入分配公平，彌補(bǔ)落后階段特有的市場(chǎng)缺陷，對(duì)于后進(jìn)國家趕超先進(jìn)國家、獲取“后發(fā)利益”是必不可少的。完全根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平把后進(jìn)國家的公共經(jīng)濟(jì)范圍限制在“小政府、大社會(huì)”的低層次上，是機(jī)械唯物論在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究和國家政策上的表現(xiàn)，從根本上否認(rèn)或限制了國家的能動(dòng)作用，因而是不可取的。就連西方一些清醒的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都曾指出，不發(fā)達(dá)國家如果不努力強(qiáng)化政府職能，有效地發(fā)揮政府作用，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)代化就沒有希望。[8]

　　（三）強(qiáng)調(diào)中國特殊需要的“大政府”公共經(jīng)濟(jì)范圍觀

　　在確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的前提下，中國國內(nèi)關(guān)于公共經(jīng)濟(jì)范圍的另一種典型觀點(diǎn)，就是強(qiáng)調(diào)趕超發(fā)達(dá)國家、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)主義制度、處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期特殊需要的“大政府”觀。持這種觀點(diǎn)的人，不僅存在于實(shí)際部門，而且理論界也不少。例如，羅燕明在《中國制度變遷和政府職能轉(zhuǎn)變的軌跡研究》一文中，分別從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般要求、發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛的需要、國有經(jīng)濟(jì)的國家所有權(quán)職能、國家作為利益組織所要求的職能四個(gè)層次，列舉了當(dāng)今中國政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的20項(xiàng)職能[9]；馬國賢、黃董良、沈關(guān)祥在《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府經(jīng)濟(jì)研究》一文中，則從政治、社會(huì)、文化教育、經(jīng)濟(jì)管理四個(gè)方面列舉了當(dāng)今中國政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的28項(xiàng)具體職能[10]；陳秀山也從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、屬于發(fā)展中國家和處于體制轉(zhuǎn)型時(shí)期三個(gè)方面，提出中國轉(zhuǎn)型期內(nèi)政府應(yīng)具有17項(xiàng)功能，并且認(rèn)為“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的特殊身份與地位，決定了它承擔(dān)著比一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下廣泛得多的功能�！盵11]（P159）這些觀點(diǎn)盡管具體表述不同、所具體列舉的政府職能內(nèi)容也有一定差別，但因其共同特征都是強(qiáng)調(diào)當(dāng)今中國政府應(yīng)承擔(dān)比西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家更多的職能，從而都可以列入“大政府”的公共經(jīng)濟(jì)范圍觀范疇。

　　應(yīng)當(dāng)肯定，如果單從質(zhì)的規(guī)定性角度說，由于當(dāng)今中國不僅要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，而且確實(shí)因?yàn)樘幱诮?jīng)濟(jì)起飛階段和體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，特別是面臨著來自各方面激烈競(jìng)爭(zhēng)的壓力和霸權(quán)主義國家的威脅，政府承擔(dān)的具體職能種類應(yīng)當(dāng)多于已經(jīng)步入發(fā)達(dá)軌道的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家。但是，問題在于，第一，界定一個(gè)處于特定時(shí)期國家的公共經(jīng)濟(jì)范圍，是否可以只講需要而不講可能；第二，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，是否必須將交通、能源、機(jī)械、電子、石油化工、汽車制造和國有企業(yè)技術(shù)改造、文教設(shè)施等事項(xiàng)全部納入必須由國家直接投資的范圍[11]（P160）；第三，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)培植財(cái)源，是否必須由政府財(cái)政向直接生產(chǎn)領(lǐng)域才能實(shí)現(xiàn)。[11]（P161）對(duì)于這三個(gè)問題，將在下面展開筆者的觀點(diǎn)。

　　三、對(duì)界定現(xiàn)階段中國公共經(jīng)濟(jì)范圍的看法

　　正像英國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系完成者約翰·斯圖亞特·穆勒所說，政府職能（即本文所稱公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍）是可分的，將其分為“必要的職能”和“選擇的職能”兩個(gè)部分。中國學(xué)者賈康則將統(tǒng)一的政府職能分為古今中外共有的“共性范圍”和“由于歷史傳統(tǒng)、國情、發(fā)展階段、體制模式等條件賦予的”“個(gè)性的范圍”兩部分。[12]（P87～90）確實(shí)，一個(gè)國家在一定時(shí)期的公共經(jīng)濟(jì)范圍，既有客觀決定、不可任意改變的一面（或部分），又有依據(jù)公民大眾意愿（或曰“偏好”）和國家管理者的認(rèn)識(shí)能夠加以選擇的一面（或部分）。只承認(rèn)前者而否認(rèn)后者的存在，是機(jī)械唯物主義的表現(xiàn)；只承認(rèn)后者而否認(rèn)前者，則滑入唯心主義的泥坑。那末，按照辯證唯物主義方法和客觀經(jīng)濟(jì)分析，具體到現(xiàn)階段的中國，界定公共經(jīng)濟(jì)范圍應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

　�。ㄒ唬┍仨毴�面考慮中國國情的需要

　　中國國情中既包括與西方國家相一致的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，也同其它發(fā)展中國家一樣面臨著趕超現(xiàn)代化任務(wù)，還像許多國家一樣正在進(jìn)行著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌。因此，界定現(xiàn)階段中國的公共經(jīng)濟(jì)范圍，不僅要滿足一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下共性要求，還要滿足有效地發(fā)揮國家在實(shí)現(xiàn)趕超現(xiàn)代化和體制轉(zhuǎn)軌過程中特殊作用的需要。有鑒于此，顯然既不能同意只考慮與西方國家現(xiàn)有公共經(jīng)濟(jì)范圍接軌的“最低綱領(lǐng)派”主張，更不能茍同實(shí)際上是回到斯密時(shí)代“夜警國家”的“政府無為而治論”。

　�。ǘ�）必須同時(shí)考慮中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的承受能力

　　如前所述，中國已有不少學(xué)者提出過兼顧市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般、趕超現(xiàn)代化和滿足體制轉(zhuǎn)軌三方面需要的“大政府”公共經(jīng)濟(jì)范圍觀；有的學(xué)者甚至認(rèn)為，各級(jí)財(cái)政應(yīng)繼續(xù)向競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營領(lǐng)域投資，以促進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和財(cái)源建設(shè)。此類觀點(diǎn)只強(qiáng)調(diào)現(xiàn)階段中國加快發(fā)展、應(yīng)對(duì)國際競(jìng)爭(zhēng)和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的需要一面，而沒有同時(shí)考慮處于社會(huì)主義初級(jí)階段的民間經(jīng)濟(jì)對(duì)如此寬泛的國家職能是否具備相應(yīng)的承載能力，即沒有注意到美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家W·A·劉易斯50多年前所闡述的不發(fā)達(dá)國家存在的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)悖論”。[13]

　　首先，從理論上說，必須使國民經(jīng)濟(jì)有機(jī)體中公共經(jīng)濟(jì)與民間經(jīng)濟(jì)這兩個(gè)相互制約又相互促進(jìn)的組成部分之間處于均衡狀態(tài)之中。為此，就要正確把握兩者規(guī)模上的適當(dāng)比例，既要防止政府服務(wù)不足，更要避免因政府過度占用資源而對(duì)由市場(chǎng)配置資源的民間經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，從而降低國民經(jīng)濟(jì)的整體效率。早在20世紀(jì)初葉德國財(cái)政學(xué)就將保持國家需求與私人需求之間的適當(dāng)比例當(dāng)作其最高原則。此后，皮古將這一原則發(fā)展成為公共部門與私人部門之間邊際收益均等原理。[14]

　　其次，從中國現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)效益水平來看，也難以承受規(guī)模巨大的公共經(jīng)濟(jì)。眾所周知，盡管經(jīng)過建國50余年、特別是改革開放20余年的較快發(fā)展，與建國前、乃至與改革開放前相比，中國的社會(huì)生產(chǎn)力得到了前所未有的巨大提高，但是，現(xiàn)階段國民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平整體上仍至少落后于西方發(fā)達(dá)國家20年以上，從而決定了整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)的剩余價(jià)值率比較低，農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)緩慢，多數(shù)企業(yè)處于微利或虧損狀態(tài)，全國人均GDP2000年剛剛達(dá)到800美元。這種狀況從根本上制約了國家汲取能力，全國預(yù)算內(nèi)外資金加在一起占GDP的比重還不到20%，而且無論農(nóng)民還是非農(nóng)企業(yè)已經(jīng)普遍感到稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，國家正在采取多種措施為農(nóng)民和企業(yè)減負(fù)。在這樣的背景下，中國的公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍何以能夠既囊括一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下所應(yīng)有的內(nèi)容又滿足趕超現(xiàn)代化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌甚至積極投資于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、直接發(fā)展財(cái)源的需要呢？在力不能及之時(shí)，不分重點(diǎn)地全面兼顧，其結(jié)果只能是顧此失彼、欲速不達(dá)。由此可見，不顧及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的承載能力且不加分析地鋪列兼顧各種需要的公共經(jīng)濟(jì)范圍（或國家職能），并沒有給人們提供有效解決問題的良方�？茖W(xué)的態(tài)度應(yīng)當(dāng)是，兼顧各種需要和現(xiàn)實(shí)可能，區(qū)分輕重緩急，對(duì)用以滿足各種不同需要的公共經(jīng)濟(jì)從質(zhì)和量的方面加以適當(dāng)取舍，由此具體確定出切實(shí)可行、邊界清晰的公共經(jīng)濟(jì)范圍。

　�。ㄈ�）必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的分工規(guī)律

　　搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公共財(cái)政，并非像有些人所誤解的那樣——徹底摒棄國家的經(jīng)濟(jì)職能、實(shí)行“吃飯財(cái)政”；相反，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，國家的經(jīng)濟(jì)職能是相當(dāng)強(qiáng)大、范圍空前的，經(jīng)濟(jì)性支出在政府財(cái)政總支出中占有相當(dāng)?shù)谋戎兀�政府不重視�?jīng)濟(jì)發(fā)展、不關(guān)注財(cái)源建設(shè)等于自我拆臺(tái)、自挖墻角。但是，中外歷史實(shí)踐證明，在生產(chǎn)私人物品的民間經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場(chǎng)是資源配置效率最高的調(diào)節(jié)機(jī)制，家庭、個(gè)人和企業(yè)則是市場(chǎng)活動(dòng)的主體；政府的責(zé)任是為家庭、個(gè)人和企業(yè)正常進(jìn)行消費(fèi)、買賣、投資、生產(chǎn)、經(jīng)營等市場(chǎng)活動(dòng)提供規(guī)范、保護(hù)、宏觀調(diào)節(jié)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等外部條件。只有在政府與市場(chǎng)、政府與市場(chǎng)活動(dòng)主體形成這種合理社會(huì)分工的制度安排下，整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)才有可能實(shí)現(xiàn)最佳效率運(yùn)轉(zhuǎn)。政府如果違反這種社會(huì)分工規(guī)律，不去專注于充分履行本身職責(zé)（這些事務(wù)是民間經(jīng)濟(jì)主體所不能為或不愿為、非政府莫屬的），而熱衷于直接涉足民間經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，就像運(yùn)動(dòng)場(chǎng)上裁判員不去執(zhí)行裁判職能卻沖入球場(chǎng)搶球、踢球一樣，勢(shì)必造成全局大亂，哪里還有效率可言？[15]所以，既然中國已經(jīng)確定搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，那么，在界定公共經(jīng)濟(jì)范圍時(shí)就必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的分工規(guī)律，而不能按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的傳統(tǒng)觀念去看待國家經(jīng)濟(jì)職能和財(cái)源建設(shè)問題。

　�。ㄋ模┍仨毻瑫r(shí)界定公共經(jīng)濟(jì)范圍質(zhì)和量的規(guī)定性

　　科學(xué)地界定中國現(xiàn)階段公共經(jīng)濟(jì)范圍，必須同時(shí)考慮基于內(nèi)外環(huán)境的特殊國情對(duì)國家職能的各種需要和社會(huì)生產(chǎn)力水平?jīng)Q定的經(jīng)濟(jì)承載能力，必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國家與市場(chǎng)的分工規(guī)律。那么，如何把幾項(xiàng)原則結(jié)合起來具體確定中國現(xiàn)階段的公共經(jīng)濟(jì)范圍呢？這里需要解決的主要矛盾在于，如何把基于內(nèi)外環(huán)境對(duì)發(fā)揮國家職能的廣泛特殊需要與較低的社會(huì)經(jīng)濟(jì)承載能力恰當(dāng)?shù)亟Y(jié)合起來；只有有效地實(shí)現(xiàn)了這種結(jié)合，由此所界定的公共經(jīng)濟(jì)范圍才是切實(shí)可行的。然而，真正的難點(diǎn)也正在于此。其出路只能是同時(shí)具體地界定公共經(jīng)濟(jì)范圍質(zhì)和量規(guī)定性。郭小東在他的《論我國公共財(cái)政的邊界》一文中，將公共部門與私人部門之間的邊界視為一個(gè)由目標(biāo)、職能、產(chǎn)品和規(guī)模等因素構(gòu)成的體系，其中規(guī)模邊界最具綜合性，并引用“薩繆爾森模型”認(rèn)定決定兩部門之間規(guī)模邊界的關(guān)鍵因素是效率。這種觀點(diǎn)有一定道理，但總規(guī)模最佳并不等于其結(jié)構(gòu)及每一種公共物品具體規(guī)模合理，從而使既定規(guī)模的公共經(jīng)濟(jì)發(fā)揮應(yīng)有的效率。所以，公共經(jīng)濟(jì)總規(guī)模的界定不能代替從質(zhì)和量?jī)蓚�(gè)方面具體界定公共經(jīng)濟(jì)范圍的工作。[16]

　　對(duì)于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共經(jīng)濟(jì)范圍，美國當(dāng)代著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家R·A·馬斯格雷夫在他1959年出版的《財(cái)政學(xué)原理：公共經(jīng)濟(jì)研究》一書中以克服市場(chǎng)失靈、彌補(bǔ)市場(chǎng)失效為尺度將其概括為三大方面，即：配置資源以提供公共物品；調(diào)節(jié)收入分配以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平；穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)以利其增長(zhǎng)。這一概括迅速被西方理論界所公認(rèn)，40年后傳入中國也為多數(shù)學(xué)者所接受。我們完全可以按照這三大領(lǐng)域的基本框架，根據(jù)中國國情所決定的特殊需要與可能，從質(zhì)和量?jī)蓚�(gè)方面具體界定中國現(xiàn)階段的公共經(jīng)濟(jì)范圍。

　�。ㄎ澹┲袊�現(xiàn)階段公共經(jīng)濟(jì)范圍的具體界定

　　盡管本文所稱公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍與通常所說的國家職能在內(nèi)容上是完全一致的，但是，由于這里是從經(jīng)濟(jì)角度來研究問題，從而將國家為社會(huì)成員所做的一切都稱作公共物品。因此，對(duì)公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容的敘述順序及概念稱謂都需要與在國家職能研究題目下有所不同。這絕非為了從形式上標(biāo)新立異、故弄玄虛，而是本文學(xué)科性質(zhì)規(guī)定的特殊視角所要求的。同時(shí)，考慮到中國目前及今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)為公共物品生產(chǎn)提供成本的預(yù)算內(nèi)外財(cái)政支出在GDP總額中所占比重很低（2000年約20%），不足西方發(fā)達(dá)國家的一半（1995年OECD國家平均為42.6%，其中英、美兩國分別為54%和42%，1996年法、德兩國均為57%）和西方典型福利國家瑞典的1/3（1996年為71%）[17]，且受制于整個(gè)社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的低水平難于提高，所以，公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍必須與此相適應(yīng)而被局限在較低的水平上。為了在能力受限的條件下實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)整體效率最大化，對(duì)公共經(jīng)濟(jì)范圍的界定必須統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)，優(yōu)先考慮直接成本較小而間接效益最大的公共經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，而對(duì)那些混合物品只能保證提供最必需的部分，其他則需通過市場(chǎng)提供或由既非政府又非企業(yè)的社會(huì)組織承擔(dān)。據(jù)此，筆者認(rèn)為，中國現(xiàn)階段的公共經(jīng)濟(jì)范圍從公共物品種類角度應(yīng)包括以下八個(gè)方面：

　　1.維護(hù)國家主權(quán)，確保國家安全。主要包括國防、外交、國家安全等政治安全性公共事務(wù)和貨幣發(fā)行、金融監(jiān)控、國際收支平衡、海關(guān)及關(guān)稅、戰(zhàn)略資源控制等經(jīng)濟(jì)安全性公共事務(wù)。國家主權(quán)與安全是民族國家和全國人民的最高公共利益所在，必須放在一個(gè)國家公共物品的第一序列，優(yōu)先保證其必要水平的供給。這里說“必要水平”，是因?yàn)橹袊�不搞霸�?quán)主義，而是致力于爭(zhēng)取和平發(fā)展的國際環(huán)境，因此這類公共物品的供給水平應(yīng)當(dāng)以此為尺度。

　　2.建立法律基礎(chǔ)，動(dòng)態(tài)優(yōu)化制度（體制）。要建立一整套與社會(huì)主義民主法治原則相適應(yīng)的、完備的法律制度（包括憲法、民法、商法、組織法、刑法、行政法、訴訟法等），充分體現(xiàn)民主與法治原則的政治制度，維護(hù)公有制主導(dǎo)地位并具有最佳激勵(lì)功能的產(chǎn)權(quán)制度，以維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)為宗旨的市場(chǎng)制度（包括有效克服壟斷、打擊商業(yè)欺詐、維護(hù)統(tǒng)一與開放的國內(nèi)市場(chǎng)），有效兼顧公平與效率的財(cái)政（包括稅費(fèi)收入） 制度，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型需要和經(jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng)的社會(huì)保障制度等。

　　首先，在完善法制方面，既要有科學(xué)、周密的立法，又要有公正有效的司法；既能有效地保證廣大人民享受廣泛的自由和民主權(quán)利，又能有效地懲治違法犯罪、確保社會(huì)安定和政治穩(wěn)定。只有建立起這樣一套法律制度，才能使整個(gè)經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)依法有序運(yùn)行，從而給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮創(chuàng)造良好的社會(huì)政治環(huán)境。按照這樣的要求衡量，中國的法制建設(shè)顯然還有十分繁重的任務(wù)，無論從立法還是司法方面來說都是如此。

　　其次，要結(jié)合中國國情、借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，深入進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)制度（體制）的創(chuàng)新。中外眾多學(xué)者經(jīng)過認(rèn)真研究認(rèn)為，制度（體制）是決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和質(zhì)量的主要因素之一，而且是投入產(chǎn)出率最高的內(nèi)生變量。同時(shí)，在眾多的社會(huì)活動(dòng)主體之中，唯有國家是制度（體制）的責(zé)無旁貸的供給者。盡管許多制度的初始安排是在自覺或不自覺的條件下歷史地形成的，但是，人類社會(huì)進(jìn)入社會(huì)主義形態(tài)以后，無論政治條件還是科學(xué)條件都給人們克服現(xiàn)行制度中的弊端，在科學(xué)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)制度（體制）的系統(tǒng)創(chuàng)新提供了前所未有的良好環(huán)境。特別是，在經(jīng)過了幾十年艱苦探索和改革開放以來向國外的比較學(xué)習(xí)，中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)都處于體制轉(zhuǎn)型期，社會(huì)對(duì)制度（體制）創(chuàng)新的期求非常強(qiáng)烈，并且社會(huì)公眾對(duì)制度（體制）變遷的承受能力已經(jīng)大為提高。但新制度的供給卻明顯不足。例如，對(duì)于如何合理確定公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍、使之與民間經(jīng)濟(jì)保持最佳結(jié)合、充分發(fā)揮國家與市場(chǎng)各自在資源配置方面的優(yōu)勢(shì)，如何在堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下按照黨政分開的原則進(jìn)一步改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，如何強(qiáng)化行政責(zé)任制和提高決策民主化、科學(xué)化水平，如何強(qiáng)化對(duì)人大代表、黨政干部這些“人民公仆”公共行為的有效監(jiān)督，以及如何在橫向和縱向上科學(xué)地配置公共經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的責(zé)權(quán)等等一系列重大問題，切實(shí)防止“政府失敗”，都還面臨著繁重的改革創(chuàng)新任務(wù)。如果真想加快中國振興的步伐，國家決策層對(duì)此就應(yīng)當(dāng)有更為強(qiáng)烈的責(zé)任感和緊迫感。

　　3.制定實(shí)施正確的政策，保證經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、人口協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。正確地制定和有效地執(zhí)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)社會(huì)發(fā)展政策，是國家應(yīng)當(dāng)提供的最重要的公共物品，或者說是國家的最重要職能之一。因?yàn)�，政策和策略是國家的生命，決定國家的安危和民族的興衰。這里所說的政策，既包括經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)發(fā)展方面的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)、措施和規(guī)劃，也包括短期的對(duì)策。正確的經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)政策必須建立在科學(xué)可行的基礎(chǔ)上，要具有預(yù)見性、連續(xù)性、相對(duì)穩(wěn)定性和有效應(yīng)變性的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)保證經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)（包括人口）、生態(tài)環(huán)境之間相互協(xié)調(diào)，使整個(gè)社會(huì)獲得可持續(xù)發(fā)展。一般而言，長(zhǎng)期性政策往往要體現(xiàn)到法律、制度（體制）和下述具體的公共物品生產(chǎn)方面，但它又具有獨(dú)立的意義。如果在制定政策上被動(dòng)、粗疏、草率，即使在處理具體事務(wù)上再認(rèn)真、仔細(xì)、不辭辛苦，也是本末倒置、事倍功半。

　　4.適時(shí)進(jìn)行宏觀調(diào)控，保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。主要是根據(jù)社會(huì)供求總量對(duì)比關(guān)系的具體狀況，著眼于實(shí)現(xiàn)通貨穩(wěn)定、充分就業(yè)，相應(yīng)采取擴(kuò)張性、緊縮性或中性的財(cái)政金融政策措施，平抑經(jīng)濟(jì)波幅，力爭(zhēng)保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相對(duì)穩(wěn)定。

　　按照中國多年來形成的概念，國家通過制定中長(zhǎng)期政策，以計(jì)劃信息、財(cái)稅杠桿、政策性金融等為手段，從總體上對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，并且采取各種調(diào)節(jié)手段，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提高整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力和增長(zhǎng)后勁，也是國家以積極姿態(tài)進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要任務(wù)之一。其機(jī)理在于，順應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)方向，加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從失衡到均衡、由失序到有序和整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)力提高的進(jìn)程。

　　5.建設(shè)重要的基礎(chǔ)設(shè)施，提供基本的社會(huì)服務(wù)。防洪、灌溉、道路、橋梁、機(jī)場(chǎng)、港口、江河疏浚、城市供排水、街道鋪筑、消防系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施，受益面廣，投資巨大，其中私人和企業(yè)所不愿為、不能為者，必須由國家出資或資助舉辦。同時(shí)，街道綠化、門牌、路牌、路燈、公園、垃圾清理和文化教育（特別是義務(wù)教育）、公共保健（疫病防治）、基礎(chǔ)科研等公共服務(wù)，都具有不同程度的效益外溢性，因而需要國家出資、資助或組織舉辦。這其中有許多項(xiàng)目屬于混合物品，凡是有可能的都應(yīng)當(dāng)盡量采取市場(chǎng)途徑提供，或采取民辦公助的方式舉辦，不宜統(tǒng)統(tǒng)由國家包下來。此外，供電、供熱、供氣、郵政、電信等具有規(guī)模成本遞減的自然壟斷性質(zhì)，國家也需要采取價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量等方面規(guī)制措施，來保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

　　6.調(diào)節(jié)收入分配，保護(hù)弱勢(shì)階層。隨著中國近20余年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加之城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在和農(nóng)村人口的較快增長(zhǎng)，整個(gè)社會(huì)的基尼系數(shù)不斷提高，據(jù)中國國家統(tǒng)計(jì)局2000年第3季度對(duì)全國15萬戶城鎮(zhèn)居民進(jìn)行的抽象調(diào)查結(jié)果，按1999年8月份戶人均收入計(jì)算的基尼系數(shù)達(dá)到0.354；另一說，1994～1999年最高收入者與最低收入者的收入差距以每年3.1%速度擴(kuò)大，財(cái)富以每年1.83%的速度向少數(shù)富人集中，目前中國的基尼系數(shù)已達(dá)0.458，超過了國際公認(rèn)的警戒線（0.4），進(jìn)入了分配不公平區(qū)間。山老邊區(qū)尚有近千萬人未能脫貧，城市又有上千萬人下崗失業(yè)。尤其是加入WTO以后，面臨更為激烈的國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度將會(huì)進(jìn)一步加大，失業(yè)下崗人數(shù)還會(huì)增加。無論是出于社會(huì)主義制度本質(zhì)要求還是維持社會(huì)穩(wěn)定的需要，國家都必須適當(dāng)強(qiáng)化調(diào)節(jié)收入分配的功能，通過稅收和轉(zhuǎn)移支付措施，建立健全一整套與現(xiàn)階段生產(chǎn)力水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，努力保證由于各種原因而在競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)的人群擁有基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，防止財(cái)產(chǎn)和收入分配差距的過度懸殊。但也要同時(shí)注意避免對(duì)由市場(chǎng)配置資源形成的分配差距平抑過度，超越生產(chǎn)力水平將社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)提得過高，以防產(chǎn)生壓抑經(jīng)濟(jì)動(dòng)力、降低產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力和造成“養(yǎng)懶漢體制”等損害整體經(jīng)濟(jì)效率的嚴(yán)重負(fù)效應(yīng)。

　　7.維護(hù)公有制主體地位，增強(qiáng)其生存競(jìng)爭(zhēng)能力。公有制是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)政治制度賴以存在的根基，是廣大人民在經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)各方面平等享受廣泛民主權(quán)利的主要依據(jù)。因此，對(duì)于社會(huì)主義社會(huì)而言，維持以國有制為主導(dǎo)的公有制占主體地位，不僅是中國憲法的規(guī)定，它本身就是體現(xiàn)公民共同利益的一項(xiàng)重要的公共物品。所以，把維護(hù)公有制的主體地位納入社會(huì)主義國家的公共經(jīng)濟(jì)范圍，應(yīng)當(dāng)說是理所當(dāng)然的。維護(hù)公有制主體地位的題中應(yīng)有之義，就是按照帕累托效率原則管理好公有經(jīng)濟(jì)�，F(xiàn)在擺在國家面前的任務(wù)主要是完成國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下通行的辦法對(duì)公共性企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)實(shí)行分類管理，在競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)中廣泛建立現(xiàn)代企業(yè)制度，切實(shí)增強(qiáng)國有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，提高其運(yùn)行效率。

　　8.堅(jiān)持健康的輿論導(dǎo)向，增強(qiáng)社會(huì)的心理凝聚力。西方新馬克思主義學(xué)者米利本德和坎貝爾等人認(rèn)為，當(dāng)代資本主義國家在維護(hù)資本統(tǒng)治方面的三大基本職能之一，就是旨在維護(hù)現(xiàn)存社會(huì)秩序的思想文化職能。資產(chǎn)階級(jí)國家通過各種途徑不斷向公眾灌輸這樣一種意識(shí)形態(tài)：“對(duì)資本有利的就是對(duì)大家有利的，任何其他生產(chǎn)方式都不及資本主義生產(chǎn)方式好�！盵18]實(shí)際上，任何社會(huì)無不如此。社會(huì)主義中國同樣需要充分發(fā)揮國家的思想文化職能，加強(qiáng)公共文化設(shè)施和公共傳媒的建設(shè)，用以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論為指導(dǎo)的先進(jìn)思想文化占領(lǐng)意識(shí)形態(tài)陣地，有力地維護(hù)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)政治制度；同時(shí)，要加強(qiáng)發(fā)展性理論研究工作，把總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與科學(xué)地借鑒國外思想理論精華結(jié)合起來，把先進(jìn)科學(xué)的思想內(nèi)容與豐富多彩的表現(xiàn)形式結(jié)合起來，不斷增強(qiáng)理論的指導(dǎo)性和宣傳的社會(huì)效果，以促進(jìn)社會(huì)一致的聚合力。

　　將中國公共經(jīng)濟(jì)范圍概括為上述八個(gè)方面，是否沒有考慮國家趕超現(xiàn)代化和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的特殊需要呢？非也。因?yàn)檫@些特殊需要，盡可以通過其中每一項(xiàng)內(nèi)容的具體運(yùn)用來實(shí)現(xiàn)，而不必單獨(dú)列舉。在每個(gè)時(shí)期公共經(jīng)濟(jì)范圍的具體選擇順序上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各項(xiàng)公共物品的整體效益大小而不是直接效益多寡來決定。在公共資源供給能力較低的情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮把法律性、制度性、政策性公共物品提供好，其他公共物品也要根據(jù)公益性高低和輕重緩急循序漸進(jìn)地加以安排，對(duì)不屬于保障公民最基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)范圍的混合性物品則暫時(shí)留給民間部門（包括非企業(yè)的民辦社會(huì)中介組織——第三部門）按照市場(chǎng)原則去生產(chǎn)。

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