摘 要：公共財政必須以法治國家為基礎(chǔ),才有可能真正得以實現(xiàn)。推進公共財政的法治化,是實現(xiàn)法治財政的基本途徑,法治財政應(yīng)是公共化的財政、民主化的財政、非盈利化的財政、運行機制規(guī)范化的財政。公共財政要實行規(guī)范管理,接受社會監(jiān)督,必須納入法治軌道。法治國家對公共財政的訴求,必須通過相應(yīng)的財政法律制度完善予以落實,才能真正實現(xiàn)公共財政收支活動的每個環(huán)節(jié)都在法律框架內(nèi)進行。公共財政體制應(yīng)以完備的財政法律制度體系為基礎(chǔ),以財政行為運作規(guī)范、程序正當為要求,以有效的財政法律監(jiān)督為保障。

　　關(guān)鍵詞：公共財政;法治財政;財政法制;財政法治

　　如果說1994年的稅制改革是中國稅收法治建設(shè)的新起點,那么1998年確立建立公共財政的框架目標,則是推進中國財政法治的轉(zhuǎn)折點和里程碑。公共財政已成為我國構(gòu)建和諧社會進程中的財政轉(zhuǎn)型的目標定位(高培勇,2008)。公共財政實質(zhì)是市場經(jīng)濟財政,而市場經(jīng)濟又是法治經(jīng)濟,法治性應(yīng)是公共財政首要的和最基本的特征,構(gòu)建公共財政是對財政關(guān)系的科學(xué)化、規(guī)范化,必將推進財政的民主化和法治化建設(shè),也必將對我國財政法律體系的變革乃至財政法理念的更新產(chǎn)生深遠的影響。

　　一、公共財政與法治財政的內(nèi)在邏輯

　　財政是為政府提供公共物品以及組織公共生產(chǎn)提供財力,保證滿足社會公共需要。財政之所以有必要存在是因為有一類可以滿足公共需求,但卻無法通過市場機制自發(fā)供給的公共產(chǎn)品必須由政府這個公共主體予以提供,因為政府提供公共產(chǎn)品是采取非市場方式的,不具有營利性,且對所有的主體一視同仁,平等地提供服務(wù)、平等地收取費用,再加之民主代議制度下必須符合建立在個人利益基礎(chǔ)上的公共利益,接受選民的監(jiān)督,因此這種財政活動具有明顯的公共性,故而稱之為公共財政(叢中笑,2009),即國家(或政府)為市場提供公共服務(wù)的分配活動或經(jīng)濟行為,它是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的一種財政模式或類型(鄧子基,2001)。

　　“公共財政”這種以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的國家財政體制,給中國帶來的不僅是理論的沖擊,更是實踐層面上的改革。公共財政要求必須從根本上規(guī)范國家與政府、財政與市場間的關(guān)系,在政府職能及其實現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)換過程中,完成市場經(jīng)濟所要求的公共財政的基本職能,使財政法制化、規(guī)范化、民主化、科學(xué)化,更加準確地反映稅收國家財政性質(zhì)的要求,充分體現(xiàn)財政本質(zhì)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善,必將帶來財政職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)換,表現(xiàn)在政府財政退出“越位”,彌補“缺位”,財政應(yīng)理性地退出私人商品生產(chǎn)領(lǐng)域,而轉(zhuǎn)向為公眾提供公共商品和公共服務(wù)。由此,公共財政作為一個滿足公共需要,從而更好地服務(wù)于市場經(jīng)濟的財政類型,必然要求民主基礎(chǔ)和法治保障(叢中笑,2004)。

　　歷史經(jīng)驗證明,只有通過民主代議制的形式,才能保證公共需要得以真正地顯現(xiàn)和滿足;只有通過法治的形式,將財政立法權(quán)保留在人民所選代表組成的議會中,才能保證政府財政的活動范圍的確不超過“市場失靈”和“市場需要”的限度,也才能監(jiān)督政府依法財政,體現(xiàn)財政的“公共性”。資本主義市場經(jīng)濟國家已經(jīng)通過幾百年的實踐充分證明法治化的公共財政對于監(jiān)督政府切實履行職責,更好地服務(wù)于市場需要是具有很好的保障作用的,對資本主義經(jīng)濟的發(fā)展同樣起到了極大的促進作用。社會主義制度是以公有制為主導(dǎo)的廣大勞動人民當家作主的制度,經(jīng)濟制度的本質(zhì)決定了社會公共需要能夠充分顯示它的本來面貌,并通過各種渠道予以保證(陳共,1999)。社會主義的中國既然已經(jīng)確立了市場經(jīng)濟的改革發(fā)展取向,就應(yīng)不僅從社會主義公有制的角度認識法治建設(shè)的優(yōu)越性,也應(yīng)該站在經(jīng)濟發(fā)展需要的高度,認識到法治化的公共財政的確是市場化的經(jīng)濟生活自身發(fā)展的必然要求。在當前我國特定的國情下,必須首先加強公共財政的法治化,這是實現(xiàn)法治的基本途徑,因為具有法律權(quán)威的公共財政能直接規(guī)范、約束和控制政府的具體活動。法治國家的財政必須具有以下四項特征:

　　(1)公共化的財政。我國財政改革與發(fā)展的方向在于公共化,經(jīng)濟的市場化必然帶來財政的公共化(高培勇,2004)。公共財政解決公共問題,實現(xiàn)公共目的,滿足社會公共需要。國家解決公共問題,對社會公共事務(wù)進行管理,需要以公共政策為手段。而公共政策的制定和執(zhí)行,又以公共資源為基礎(chǔ)和后盾。公共財政既是公共政策的重要組成部分,又是執(zhí)行公共政策的保障手段(王軍,2004)。

　　公共財政著眼于滿足社會公共需要,相對于帶有事無巨細、包攬一切特征的“生產(chǎn)建設(shè)財政”的職能范圍而言,公共財政的職能范圍是以滿足社會公共需要為口徑界定的。凡不屬于或不能納入社會公共需要領(lǐng)域的事項,財政就不去介入。凡屬于或可以納入社會公共需要領(lǐng)域的事項,財政就必須涉足。這就要求政府的財政行為要以公共利益為出發(fā)點,而最能體現(xiàn)公共利益的地方就是市場失效的領(lǐng)域,因此,政府財政行為應(yīng)以市場失效為邊界,以是否滿足社會公共利益需要為判斷標尺。從這個原則出發(fā),我國現(xiàn)行財政體制和財政政策存在明顯的公共財政“缺位”和“錯位”現(xiàn)象,即在明顯市場失效領(lǐng)域,公共財政沒有完全到位,而在非市場失效領(lǐng)域,公共財政卻涉入過深。公共財政的分配目的是滿足社會公共需要,最優(yōu)滿足社會公共需要構(gòu)成公共財政的出發(fā)點和歸宿。社會公共需要決定著公共財政的存在,決定著公共財政的活動范圍和活動效果。

　　(2)民主化的財政。從經(jīng)濟的角度看,民主制的核心就是財政民主制。建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的民主政治,其主要內(nèi)容也是財政民主制。因為民主制從來就不是一個純粹的政治問題,它是針對政府行為,特別是政府配置資源的行為而發(fā)展起來的。一些學(xué)者直到現(xiàn)在仍把民主政治只看作是一個政治范疇,這是不全面、不準確的。公共財政是與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財政制度。現(xiàn)代市場經(jīng)濟需要民主制度,因為市場經(jīng)濟的靈魂是平等競爭,反對權(quán)力市場化。市場競爭越是激烈,就越是要求建立民主制度。財政民主制是政府按照民眾的意愿,通過民主的程序,運用民主的方式來理公共之財?shù)闹贫取?

　　建立財政民主制,對當代中國實現(xiàn)法制現(xiàn)代化是極為重要的,也應(yīng)是我國下一步財政體制改革的一個重要方面。在財政民主制下,政府稅收取之于民,其公共支出也理應(yīng)用之于民,以體現(xiàn)最廣大民眾的意愿。政府的財政行為由不受監(jiān)控或由上級監(jiān)控轉(zhuǎn)化為“納稅人監(jiān)控”。納稅人監(jiān)控必須借助于某種形式,這在西方國家就是議會。議會理應(yīng)代表納稅人的利益,反映納稅人的呼聲。納稅人通過議會對要不要征稅,征什么稅、征多少稅,如何安排財政支出,支出效果如何等問題應(yīng)直接作出原則性決定并對政府的具體實施行為進行監(jiān)控,也有權(quán)對政府的財政部門或主管官員進行獎懲。應(yīng)當指出,資本主義國家的議會從根本上講是不能真正代表人民的,也是不可能真正反映人民意志的,但其完備的公共財政體制的形式,卻是可以借鑒的(李煒光,2001)。

　　(3)非營利化的財政。公共財政不是也不能是取得相應(yīng)的報償或盈利,而只能是以追求公共利益為己任。其職責只能是通過滿足社會公共需要的活動,為市場的有序運轉(zhuǎn)提供必要的制度保證和物質(zhì)基礎(chǔ)。即便有時提供公共物品或服務(wù)的活動也附帶產(chǎn)生一定的、數(shù)額不等的利潤,但其基本的出發(fā)點或歸宿仍然是滿足社會的公共需要,而不是盈利。

　　公共財政應(yīng)立足于非市場贏利性包括二個層次:第一層次是指公共財政活動范圍應(yīng)立足于非市場競爭領(lǐng)域,不介入一般競爭性領(lǐng)域,不應(yīng)“與民爭利”;第二層次是指公共財政活動不僅僅立足于非市場競爭領(lǐng)域,更應(yīng)立足于非贏利。政府向社會成員征收收入只應(yīng)以彌補公共物品的生產(chǎn)成本為限,公共財政活動中應(yīng)做到“以支定收”(高培勇,2000),即根據(jù)社會成員對社會公共需要的需求確定公共物品的生產(chǎn)規(guī)模及相應(yīng)的公共支出規(guī)模,公共支出的規(guī)模確定公共收入的規(guī)模,而不能以政府能夠征得的收入多少來安排支出,表現(xiàn)在財政收支模式上,就是財政收入的取得,要建立在為滿足社會公共需要而籌措資金的基礎(chǔ)上,財政支出的安排,要始終著眼于全局、立足于宏觀,以彌補市場失效、滿足社會公共需要為目的。

　　(4)運行機制規(guī)范化的財政。公共財政的運行機制規(guī)范化是與市場經(jīng)濟的法治性要求相匹配的。公共財政運行機制規(guī)范化就是整個公共財政活動都置于法治化軌道上, 公共利益和公共需要最充分、最穩(wěn)定的表現(xiàn)形式是法律,政府的稅收行為要以法律為準繩,政府的公共支出行為不應(yīng)超出法律授權(quán)的范圍,在法律法規(guī)約束下進行,做到“有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴,違法必究”,實現(xiàn)依法理財。當然,這里的“法”是指通過民主的方式將社會成員對公共財政活動的集體意愿上升為法律,從而使社會成員的意志得以真實決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府公共財政活動,確保政府公共財政活動符合社會成員的根本利益。

　　既然國家為了提供公共物品滿足社會公共需要的職責而被社會成員委以強制性的公共權(quán)力,那么有效防范掌握了公共權(quán)力的公共部門及其官員濫用權(quán)力損害社會成員利益就成了社會公眾最關(guān)注的問題,其惟一的途徑就在于政府行為法治化,而政府公共財政活動法治化是關(guān)鍵(張馨,2001)。因此,構(gòu)建公共財政框架,就不僅僅是從“公共性”方面入手縮減財政支出供給范圍,而且更為重要的是要從政府自身行為規(guī)范化入手,推進政府公共財政活動的法治化。

　　二、完善公共財政與建設(shè)法治國家的互動

　　法治國家原則首先要求財政行為必須有法律依據(jù)。公共財政的完善事關(guān)一國基本政治制度、經(jīng)濟制度,其實現(xiàn)程度關(guān)系著一國基本的民主化、法治化進程。市場經(jīng)濟是一種法治經(jīng)濟,從這個意義上說,公共財政既然是與其相適應(yīng)的一種財政類型,自然也是法治財政。在依法治國方略的基本框架下,公共財政建設(shè)理所當然從屬于黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治國的重要組成部分,應(yīng)該納入依法治國的軌道。故而從法治的視野來考察,公共財政也可以理解為與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府為民眾提供有效公共產(chǎn)品的法治財政。公共財政必須以法治國家為基礎(chǔ),才有可能真正得以實現(xiàn)。毋庸置疑,公共財政對民主政治的訴求,必須通過相應(yīng)的制度予以落實(熊偉,2004)。從人類歷史的經(jīng)驗看,制度的最佳選擇只能是法律,而法治國家正是其發(fā)展的最高境界。

　　按照公共財政理論的觀點,財政權(quán)力并沒有獨立于市場的價值,它來源于市場,也必須服務(wù)于市場。為了正確處理市場與財政的關(guān)系,除了民主決定財政事宜之外,還必須以強有力的方式劃定財政活動的邊界。在邊界以內(nèi)的事宜,是財政必須履行的義務(wù),既不能推托,也不能懈怠。超出邊界的事宜,財政則不能擅自越位。無論是失職還是越權(quán),都必須承擔相應(yīng)的責任。如果財政權(quán)力不受邊界的限制,不管授權(quán)的形式如何依法規(guī)范,不管權(quán)力的載體道德如何高尚,不受制約的權(quán)力最終都會走向其反面,成為公共財政的反對力量。由此可知,公共財政必須以法治國家為基礎(chǔ),才有可能真正得以實現(xiàn)。

　　如何建設(shè)法治國家是一個大的話題,也是一項十分艱巨的比較全面和復(fù)雜的浩大工程。從改革公共財政制度來推進法治國家建設(shè)是一個突破口。通過納稅人、國家及政府之間的張力來達到權(quán)利與權(quán)力的制衡,使國家(政府)小心謹慎地運用手中的各種權(quán)力包括財政權(quán)為公眾提供必要的公共物品,是建立有限政府、建立法治國家的有效途徑之一,公共財政改革也是政治經(jīng)濟改革的一部分。我國的公共需要也開始與私人需要相分離,逐步取代了原有的國家需要,而形成市場經(jīng)濟條件下的國家需要,最終將形成以滿足公共需要為活動目的公共財政體制(杜放 等,2001)。�� 規(guī)范政府職能的標準,當然是滿足社會公共需要或糾正市場失靈。按照滿足社會公共需要這個標準,應(yīng)對現(xiàn)存的政府財政職能事項逐一鑒別、篩選,以達到兩個互為關(guān)聯(lián)的目的:一是消除“越位”——政府管了不該管的、不屬于社會公共需要領(lǐng)域的事;二是消除“缺位”——政府該管的、本屬于社會公共需要領(lǐng)域的事沒有管好。財政支出的實質(zhì),說到底,是政府活動的成本。能否界定好財政的職能范圍,關(guān)鍵要看政府的職能究竟能否規(guī)范化。因為政府的存在和運作來源于納稅人納稅提供的物質(zhì)基礎(chǔ),沒有了納稅人的納稅,政府便失去了生存和活動的物資基礎(chǔ),是納稅人“養(yǎng)活了政府”。民主也要求對政府的財政支出進行限制,即納稅人有權(quán)對其所交納的稅收的使用,即對政府的財政行為進行監(jiān)控,使之使用得當。納稅人是國家和社會的主人,他們有權(quán)依據(jù)憲法制定財政方面的規(guī)則和制度,每個公民都具有平等的、自主的意志和理性行為,都享有權(quán)利并負有義務(wù)。財政法中的稅法是國家合法“侵犯”和“剝奪”納稅人財產(chǎn)權(quán)的法律,財政支出法涉及到政府是否在為納稅人和公民提供公共服務(wù)的重大問題,在憲政制度下,財政收支的這一重大問題必須要由納稅人自己作決定。在我國,要實現(xiàn)法治化的公共財政,應(yīng)堅持財政法定原則,尊重和保護納稅人權(quán)利,中國建設(shè)法治國家的切入點就在于公共財政制度的構(gòu)建上。

　　三、公共財政框架的構(gòu)建與中國財政法律制度的完善

　　公共財政的基礎(chǔ)是完備的財政法律制度,從主要著眼于以“放權(quán)讓利”為主調(diào)的改革,到走上制度創(chuàng)新之路、旨在建立新型財稅體制及其運行機制的1994年的財稅改革;從主要覆蓋體制內(nèi)政府收支和以稅制為代表的財政收入一翼,到體制內(nèi)外政府收支并舉、財政收支兩翼聯(lián)動;從以規(guī)范政府收支行為及其機制為主旨的“稅費改革”以及財政支出管理制度的改革,到作為一個整體的財稅改革與發(fā)展目標的確立;從構(gòu)建公共財政基本框架,到進一步完善公共財政體制和公共財政體系:可以看出,中國的財稅體制改革事實上存在著一條一以貫之的主線。這條主線就是由“非公共性”的財稅運行格局及其體制機制不斷向“公共性”的財稅運行格局及其體制機制靠攏和逼近。中國的財稅體制改革,事實上也有著一個一以貫之的基本取向,即構(gòu)建并實行既與完善的社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng),又與財政的本質(zhì)屬性相貫通的公共財政制度體系(高培勇,2008)。建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的公共財政體系為我國財政制度法治化提供了一個變革創(chuàng)新的契機。我國財政制度法治建設(shè)應(yīng)遵循有限財政、有效財政、有序財政、有為財政、有責財政五項原則,樹立公共性、公開性、公平性、公益性和法治性五大理念(叢中笑,2006)。公共財政實質(zhì)是市場經(jīng)濟財政,而市場經(jīng)濟又是法治經(jīng)濟。因此,公共財政收支活動的每個環(huán)節(jié)都應(yīng)在法律框架內(nèi)進行,法治財政是公共財政體制最基本的原則,即公共財政體制應(yīng)以完備的財政法律制度體系為基礎(chǔ),以財政行為運作規(guī)范、程序正當為要求,以有效的財政法律監(jiān)督為保障。而我國的財政法治建設(shè)在這些方面顯得十分脆弱,財政行政權(quán)力的“越位”與“缺位”、相關(guān)財政法律制度的缺失、法律監(jiān)督的虛化等,都極大地削弱了財政民主原則、財政法定原則、財政健全原則、財政平等原則等財政法的基本原則的實效,進而嚴重影響了財政法律乃至整個法律體系的有效運行,甚至成為財政危機潛滋暗長的法律因素。財政危機潛滋暗長的法律原因最為顯見的至少應(yīng)當包括:《預(yù)算法》形同虛設(shè),國債法尚付闕如,稅法剛性不足,憲法與憲政的缺失——參見張守文(2005)。完善公共財政體制要堅持推進法治財政。

　　(一)建立完備的財政法律制度,構(gòu)建法治財政的實體法律規(guī)范體系

　　公共財政要保證其公共性、民主性、非營利性和運行機制規(guī)范性,就需要一整套的規(guī)則和制度來約束,并貫穿于整個公共財政運行過程以及各個環(huán)節(jié)。公共財政法律體系是公共財政運行的法律制度框架,它是由多門類、多層次、內(nèi)容和諧一致、相輔相成的法律構(gòu)成的有機整體或統(tǒng)一體。公共財政法律制度的框架是由公共財政的收支管理體系所決定的,因而公共財政的法律制度主要是圍繞滿足公共需要制定相應(yīng)的財政法律法規(guī)。建立我國公共財政法律體系要以憲法為核心,在《財政基本法》統(tǒng)帥下,以《公共預(yù)算法》、《公共支出法》、《公共收入法》、《財政管理體制法》、《財政轉(zhuǎn)移支付法》、《稅收基本法》、《政府采購法》、《國債法》、《國有資產(chǎn)法》和《財政監(jiān)督法》為骨干,以地方性法規(guī)、行政規(guī)章以及其他法律淵源為補充,形成相互協(xié)調(diào)一致、完整統(tǒng)一的財政法律體系。

　　國家已經(jīng)制定頒布了預(yù)算法、會計法、審計法和相關(guān)實施條例、暫行辦法,以及各種稅法、會計準則等多層次的法律法規(guī)條例。同時,還有一批相關(guān)法律正在加緊修訂、起草或進行立法研究。特別是行政許可法頒布實施以來,財政執(zhí)法活動朝著有章可循、規(guī)范化、法制化的方向邁進了一大步。與此相適應(yīng),地方的財政立法工作和規(guī)章建立有必要進一步加強,以使其適應(yīng)全國和地方的多層次財政法律法規(guī)體系的逐步建立并完善。同時,應(yīng)圍繞建設(shè)公共財政的目標,將公共預(yù)算編制執(zhí)行和調(diào)整、公共收入征管、財政資金分配、財政監(jiān)督、過錯責任追究以及財政審批等納入立法范圍,逐步建立起與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政法規(guī)制度體系。規(guī)范地方政府間的財政分配關(guān)系,明確各級政府的財政支出責任,事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一,完善財政轉(zhuǎn)移支付制度,基本形成公共財政收支體系。要規(guī)范和完善依法財政的權(quán)限和程序,杜絕違反程序隨意制發(fā)規(guī)范性文件的行為,保證財政立法質(zhì)量。還要建立和完善財政法規(guī)修改、廢止和清理制度,對本部門制定的規(guī)范性文件進行定期清理,及時進行修改或廢止,避免違反上位法、脫離實際以及相互沖突。

　　(二)健全財政收支的法定程序,構(gòu)建法治財政運行的程序法律規(guī)范體系

　　要建立合法、科學(xué)、規(guī)范的財政收支程序,依法規(guī)范運作財政決策和預(yù)算管理等行為,科學(xué)合理配置財政機構(gòu)職能,職權(quán)法定、程序正當、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一是建設(shè)法治政府和依法行政的基本要求,也是建設(shè)法治財政的基本要求。作為全面系統(tǒng)的財政計劃,預(yù)算必須體現(xiàn)社會公眾的意向,規(guī)范經(jīng)立法機構(gòu)的審議、修訂、批準通過,被賦予法律效力和至高無上的權(quán)威,成為規(guī)范政府行為以及收支安排的合法依據(jù)。預(yù)算生效以后,即具有法律效力。預(yù)算以及決算都以政府文件的形式詳細地向社會公布,讓社會公眾來監(jiān)督和約束政府的行為是否合法,從而保證公共目的的真正實現(xiàn)。為了增強國家預(yù)算的法律效力,結(jié)合我國的具體情況,修訂《預(yù)算法》應(yīng)當規(guī)定預(yù)算調(diào)整的實體標準和法定程序,并嚴格其他預(yù)算變 動的形式和審批。具體來說,一是要明確預(yù)算調(diào)整在預(yù)算執(zhí)行中的特殊性,預(yù)算調(diào)整絕不應(yīng)該成為預(yù)算執(zhí)行過程中的普遍現(xiàn)象;二是要嚴格預(yù)算調(diào)整的審批程序;三是取消縣級以下政府追加預(yù)算的權(quán)力;四是規(guī)范預(yù)算變更的審批標準和程序(熊偉,2001)。在預(yù)算執(zhí)行過程中,政府如有不按預(yù)算的收支行為,即為非法行為。

　　為此,對運行過程還必須通過程序法來實現(xiàn)程序化(徐孟洲,2004)。公共收入依據(jù)法律規(guī)則取得,并對如何取得給予程序化的法律規(guī)定;公共支出中的購買性支出(除人員經(jīng)費外)遵循政府采購法,轉(zhuǎn)移性支出遵循社會保障法及相關(guān)法律,公共投資遵循公共投資法,等等。總之,整個過程及各個環(huán)節(jié)都應(yīng)有細致的法律規(guī)定,不能留下“自由空間”。

　　(三)完善依法治稅理財?shù)慕M織架構(gòu),構(gòu)建法治財政的組織保障體系

　　法治國家的組織架構(gòu)包括立法、執(zhí)法、行政、監(jiān)督等機構(gòu),我國總的來說是健全的,問題在于相互制衡不夠,機構(gòu)職能銜接不緊。特別是行政執(zhí)行機構(gòu)彼此配合不主動、不密切,再加上政府機構(gòu)仍帶有計劃經(jīng)濟既高度集中又部門分割的痕跡,不少部門工作環(huán)節(jié)存在著有法不依或違法不究的現(xiàn)象。這種狀況使公共財政的職能不能充分發(fā)揮,甚至使公共財政由政府財政變成部門財政而被肢解,造成政府財政不完整,使一部分財政資金的收支脫離法律法規(guī)的約束,不能真正用到公共服務(wù)領(lǐng)域。這就亟須深化改革,進一步完善組織架構(gòu),以形成法治財政的組織保障體系。進一步明確中央和地方的事權(quán),健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制,這是各級政府履行職能、提高行政能力的重要保障,也是建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的前提和基礎(chǔ)。要根據(jù)受益范圍等原則,合理劃分各級政府支出責任;按照事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則,調(diào)整和規(guī)范中央與地方收入劃分辦法。在適當增加中央財政集中度,增強中央政府宏觀調(diào)控能力的同時,賦予地方適當?shù)呢敊?quán),調(diào)動地方的積極性,增強地方各級政府提供公共服務(wù)的責任和能力。完善轉(zhuǎn)移支付制度,加大對貧困地區(qū)的扶持力度。完善一般性轉(zhuǎn)移支付辦法,增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,調(diào)整優(yōu)化專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),進一步增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)以及糧食主產(chǎn)區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)、生態(tài)保護任務(wù)較重地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度,著力推進貧困地區(qū)的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要逐步擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍,新增的教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村。中央強調(diào)西部大開發(fā)的部署,從財政角度看,其中一個非常重大的支持手段就是規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付。它的功能是把富裕地區(qū)的財力、稅收收入通過經(jīng)濟手段集中到中央政府手里,然后再有規(guī)劃、有重點地去支持欠發(fā)達地區(qū),有利于實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性(賈康,2000)。

　　當前應(yīng)突出抓好如下四個方面的改革:一是科學(xué)界定財政部門職能和權(quán)限,從根本上解決財政“越位”和“缺位”問題;二是深化財政管理體制改革,逐步完善轉(zhuǎn)移支付制度,逐步理順地方政府間財政分配關(guān)系;三是全面推進以部門預(yù)算編制、國庫集中收付制度、政府采購制度和收支兩條線改革為主要內(nèi)容的財政預(yù)算制度改革,實現(xiàn)財政管理制度創(chuàng)新;四是深化財政內(nèi)部機構(gòu)改革,按照精簡、高效、權(quán)力制衡的原則,合理設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)并理順其間的關(guān)系,科學(xué)配置職責權(quán)限,整合人力資源,提高工作效率。

　　(四)推進政府行政體制改革和職能轉(zhuǎn)變,構(gòu)建法治財政的體制保障體系

　　健全公共財政體制,調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),把更多財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域,加大財政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等方面的投入。這不僅提出了完善公共財政的重點,也明確了基本公共服務(wù)的范圍。從我國的國情看,公共財政要承擔的基本任務(wù)是保障政權(quán)運轉(zhuǎn)、支持經(jīng)濟建設(shè)、調(diào)節(jié)收入分配、提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。從構(gòu)建社會主義和諧社會的要求看,完善公共財政制度要在支持經(jīng)濟發(fā)展和保證政權(quán)建設(shè)的前提下,把重點放在促進基本公共服務(wù)均等化上,轉(zhuǎn)變政府職能,優(yōu)化政府投資領(lǐng)域和結(jié)構(gòu)。公共財政必須履行政府公共服務(wù)職能。但由于有些政府部門把職能分工變成了職能分割,并形成了部門分割的利益驅(qū)動機制,造成部分政府財政資金包括資產(chǎn)和資源由部門甚至領(lǐng)導(dǎo)人個人壟斷,使用方向和范圍不受預(yù)算約束。按照公共財政和法治財政的要求,財政只能是政府財政,財政資金的收付都必須一個口進出,實行財政國庫集中收付。建立完善的公共財政體制,要求進一步推進政府行政體制改革和職能轉(zhuǎn)變,增強公共財政的公共性和完整性。

　　(五)強化對財政權(quán)的監(jiān)督,構(gòu)建法治財政的全面監(jiān)督體系

　　各級政府及其財政部門要依法自覺接受人大、政協(xié)和社會監(jiān)督,并積極開展各類專門監(jiān)督,不斷完善監(jiān)督體系。一是自覺接受人大和政協(xié)監(jiān)督。依法向同級人大報送預(yù)算編制、執(zhí)行以及決算的相關(guān)資料,認真落實人大及其常委會的決定和要求,依法接受人大及其常委會的監(jiān)督和質(zhì)詢。自覺接受政協(xié)的民主監(jiān)督,虛心聽取和接受政協(xié)的意見和建議。認真辦理人大代表和政協(xié)委員提出的議案、建議、提案。二是強化監(jiān)察、審計、財政等專門監(jiān)督。完善專門監(jiān)督體系和運行機制,建立事前審核、事中監(jiān)控與事后檢查相結(jié)合,日常監(jiān)督與專項檢查相結(jié)合的監(jiān)督檢查機制,使專門監(jiān)督工作制度化、經(jīng)常化、規(guī)范化。三是廣泛接受社會監(jiān)督。不斷擴大政務(wù)公開的范圍和內(nèi)容,增強政府理財工作的社會透明度,方便社會監(jiān)督。建立健全受理申訴、控告、檢舉和辦理制度,形成對政府理財?shù)纳鐣�監(jiān)督氛圍。四是實施理財過錯責任追究,建立健全懲戒機制。要按照“誰決策、誰負責”的原則,建立健全過錯責任追究制度,實現(xiàn)理財行為的權(quán)責統(tǒng)一。各級政府及其財政部門要結(jié)合實施崗位責任制、財政執(zhí)法責任制,建立理財過錯責任追究制度,明確過錯責任追究范圍、追究程序、追究方式等。政府各部門及其工作人員在財政財務(wù)管理工作中,因主觀故意或過失而違反財政法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的,都要實施過錯責任追究。部門違反規(guī)定形成過錯行為的,要追究其主要領(lǐng)導(dǎo)人的責任。承辦人在工作中獨自造成過錯行為的,應(yīng)當追究承辦人的責任,主管領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督不力的,要同時追究主管領(lǐng)導(dǎo)的連帶責任。堅持有錯必糾、處罰到位、懲教結(jié)合,不斷強化依法理財?shù)呢熑我庾R。

　　四、結(jié)語

　　公共財政不是一個孤立的體系,而是經(jīng)濟、政治和法律的綜合載體。目前我國的財政法律法規(guī)體系與建設(shè)法治國家、建立社會主義市場經(jīng)濟體制、構(gòu)建公共財政框架以及實現(xiàn)依法理財、依法治財?shù)囊�求相�?還有很大的差距,存在著許多不足和需要研究解決的問題,亟待進一步健全。這就要求以構(gòu)建公共財政框架為出發(fā)點, 以建設(shè)法治國家為契機,以實現(xiàn)公共財政與法治財政之間的良性互動為路徑,唯有如此,我國新一輪財稅改革才能取得預(yù)期的成效。

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