一、路徑依賴和路徑轉(zhuǎn)換——一個(gè)理論分析框架

　　諾斯的制度變遷模型認(rèn)為，制度變遷的誘致因素在于主體期望的最大“潛在利潤(rùn)”。當(dāng)制度變遷的誘因存在時(shí)，即制度創(chuàng)新的潛在利潤(rùn)的貼現(xiàn)值大于獲取這種利潤(rùn)的成本時(shí)，經(jīng)濟(jì)主體就會(huì)出現(xiàn)制度創(chuàng)新的沖動(dòng)。

　　經(jīng)濟(jì)制度的變遷過程，是人類力圖降低交易費(fèi)用和選擇更有效率的經(jīng)濟(jì)組織的過程。制度變遷過程并不是人們理性選擇的過程，即制度變遷過程存在路徑依賴，容易將制度鎖定在低效、甚至無(wú)效的制度狀態(tài)，阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。所謂路徑依賴，是指在制度變遷中，存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制，這種機(jī)制使制度變遷一旦走上某條路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。正如新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯指出：“一旦一條發(fā)展路線沿著一條具體進(jìn)程進(jìn)行時(shí)，系統(tǒng)的外部性組織的學(xué)習(xí)過程以及歷史上關(guān)于這些問題所派生的主觀主義就會(huì)增強(qiáng)這一進(jìn)程。制度變遷的路徑依賴意味著原有制度的重要性，人們對(duì)過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。原有制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)，也可能沿襲原來(lái)的錯(cuò)誤路徑發(fā)展，從而被鎖定在低效的狀態(tài)，陷入惡性循環(huán)而不能自拔。

　　新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)框架分析制度變遷，存在一些難以克服的困難。由于不同的主體對(duì)影響制度變遷的成本收益的評(píng)價(jià)不同，從簡(jiǎn)單的成本――收益分析難以解釋不同的人面對(duì)同一經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化在理性決策條件下不同的行為選擇；個(gè)人主義的成本一收益的價(jià)值觀不能解釋人類行為的一切方面；某項(xiàng)制度創(chuàng)新的成本和收益難以完全列舉、計(jì)算和比較。為克服成本一收益分析框架的缺陷，諾斯引入了意識(shí)形態(tài)。的確，任何制度都不是絕對(duì)完善的，意識(shí)形態(tài)能使決策過程簡(jiǎn)單明了，能夠減少交易費(fèi)用；對(duì)制度公正與否的評(píng)價(jià)是意識(shí)形態(tài)的重要內(nèi)容；一種制度能否誕生、誕生之后能否在低成本狀態(tài)下運(yùn)行，與人們對(duì)該種制度的理解高度相關(guān)；資源的非市場(chǎng)配置是資源配置的重要組成部分，其中包括通過政治和司法程序進(jìn)行的資源配置，在政治和司法程序中，意識(shí)形態(tài)是不可忽視的重要力量，在有國(guó)家干預(yù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，意識(shí)形態(tài)是影響資源配置的重要因素。通過引入意識(shí)形態(tài)，諾斯的制度變遷理論的解釋力得到了一定程度的增強(qiáng)。

　　引入意識(shí)形態(tài)后，問題并沒有得到圓滿解決，這反而使制度變遷的機(jī)制變得更加混亂。的確，由于個(gè)人的主觀偏好不同，對(duì)制度帶來(lái)的收益或效用的評(píng)價(jià)必然大相徑庭，同樣，對(duì)制度變遷成本的估計(jì)也千差萬(wàn)別，從而成本一收益分析也就難以說(shuō)明制度變遷的內(nèi)在根源。把意識(shí)形態(tài)加入制度變遷的分析中可能使其難以與成本一收益分析框架相兼容，從而可能導(dǎo)致諾斯的制度變遷理論缺乏貫穿一致的分析框架，導(dǎo)致體系混亂。

　　從根本上解決諾斯的制度變遷理論的缺陷，需要結(jié)合馬克思的制度變遷理論進(jìn)行說(shuō)明。在探討馬克思的制度變遷理論時(shí)，人們引用得最多的是馬克思在《（政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判）序言》中的這段話：“人們?cè)谧约荷�活的社�?huì)生產(chǎn)中發(fā)生一定的、必然的、不以他們的意志為轉(zhuǎn)移的關(guān)系，即同他們的物質(zhì)生產(chǎn)力的一定發(fā)展階段相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑也或快或慢地發(fā)生變革�！�

　　辯證唯物主義和歷史唯物主義觀點(diǎn)始終貫穿在馬克思的理論體系之中，馬克思在通過對(duì)生產(chǎn)力——生產(chǎn)關(guān)系——上層建筑的作用機(jī)制揭示社會(huì)發(fā)展機(jī)制，闡述了根本制度變遷的內(nèi)在邏輯，同時(shí)，也沒有忽視制度的量變。在生產(chǎn)關(guān)系還能從總體上適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的條件下，上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系可以在生產(chǎn)力的要求下進(jìn)行適度調(diào)整，以適應(yīng)和促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。在階級(jí)社會(huì)中，其作用途徑是代表生產(chǎn)力發(fā)展方向的階級(jí)或階層的斗爭(zhēng)迫使統(tǒng)治階級(jí)對(duì)生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑進(jìn)行局部的調(diào)整。

　　借鑒馬克思和諾斯的制度變遷理論，我們可以對(duì)制度變遷做出如下解釋。盡管制度變遷中的成本和效用是基于個(gè)人的評(píng)價(jià)的，但具有相同經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位和共同利益的社會(huì)集團(tuán)，有大體相近的制度變遷成本收益評(píng)價(jià)。利益相同或相近的集團(tuán)和階層的各個(gè)成員還通過社會(huì)學(xué)上的“權(quán)威效應(yīng)”、心理學(xué)上的“從眾心理”以及相同或相近意識(shí)形態(tài)的相互影響，形成相近的成本和收益結(jié)構(gòu)。反之，經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位不同、經(jīng)濟(jì)利益各異乃至相互對(duì)立的社會(huì)集團(tuán)，其成本、效用評(píng)價(jià)就會(huì)不同，甚至可以大相徑庭。盡管不同社會(huì)集團(tuán)有著不同的制度收益和成本，一定時(shí)期總會(huì)形成一定的制度均衡（一定的制度暫時(shí)為各利益集團(tuán)和社會(huì)群體所認(rèn)可和接受）。之所以如此，是因?yàn)椴煌�利益集團(tuán)的力量對(duì)比不同，強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)主宰制度變遷的方向，弱勢(shì)利益集團(tuán)被迫暫時(shí)服從。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，利益集團(tuán)的力量對(duì)比也將發(fā)生變化，原來(lái)處于弱勢(shì)地位的利益集團(tuán)上升為強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)，從而可以控制制度變遷方向。制度變遷就這樣在強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的推動(dòng)下，向前演進(jìn)。也可能有這樣的情形，有的制度變遷可能對(duì)不同集團(tuán)都有好處（程度可以大不一樣），這樣的變遷可以達(dá)到雙方或多方共贏，進(jìn)行起來(lái)也就順利得多。事實(shí)上，制度變遷還有在一定程度上超越強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的情況。制度變遷過程常常伴隨利益集團(tuán)之間的摩擦、激烈沖突或妥協(xié)。當(dāng)原來(lái)利益集團(tuán)主導(dǎo)的制度導(dǎo)致社會(huì)系統(tǒng)崩潰、瓦解的危機(jī)，或者面臨強(qiáng)大的外部挑戰(zhàn)時(shí)，利益集團(tuán)之間有時(shí)會(huì)達(dá)成妥協(xié)，這就是制度在和平環(huán)境下的演變。如果此時(shí)利益集團(tuán)之間不能達(dá)成妥協(xié)，制度變遷將不得不在激烈的斗爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)激變，向前演進(jìn)。從長(zhǎng)期和總體上看，能最終主宰制度演進(jìn)方向的是代表先進(jìn)生產(chǎn)力的社會(huì)集團(tuán)，盡管其在某一時(shí)期可能處于弱勢(shì)地位，但隨著舊制度與生產(chǎn)力的沖突日益劇化，弱勢(shì)集團(tuán)對(duì)舊制度反抗的力量逐漸凝聚與壯大，并贏得越來(lái)越多的同情者，他們終歸會(huì)通過對(duì)現(xiàn)存制度施加有力影響。乃至將其推翻。促使制度向有利于生產(chǎn)力發(fā)展的方向變遷，形成新的制度結(jié)構(gòu)。

　　由此可見，由制度變遷中偶然制度選擇產(chǎn)生的報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制所導(dǎo)致的制度變遷中的路徑依賴，實(shí)際上是由居主導(dǎo)地位的利益集團(tuán)所決定的，因此，在和平環(huán)境中，要打破制度變遷中的路徑依賴關(guān)鍵要處理好各利益集團(tuán)之間的關(guān)系，建立一種利益協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)好相關(guān)各方的利益。這樣才能使制度沿著良性的路徑演變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　二、我國(guó)財(cái)政制度演變中的路徑依賴及解釋

　　我國(guó)財(cái)政制度從新中國(guó)成立建立的計(jì)劃財(cái)政制度到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政框架的初步確立已經(jīng)經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的財(cái)政制度變遷的時(shí)期，盡管財(cái)政制度的演變基本與經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌相適應(yīng)，但由于財(cái)政制度的轉(zhuǎn)軌受到制度變遷“路徑依賴”的影響明顯滯后于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展尤其是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政制度是在新中國(guó)成立之后服從重工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，按照前蘇聯(lián)的模式逐步建立起來(lái)的高度集中的、政企不分的財(cái)政稅收制度，具有典型的二元財(cái)政制度特點(diǎn)。

　　新中國(guó)成立后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和特定的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境迫使我們選擇重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化道路，工業(yè)優(yōu)先發(fā)展決定了必須同時(shí)實(shí)行城市優(yōu)先的發(fā)展道路。為了集中有限的資源重點(diǎn)發(fā)展重工業(yè)，我們安排集中配置資源的財(cái)政、金融、物資、外貿(mào)體制，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方式，集中有限的資源實(shí)際上是從農(nóng)業(yè)吸取盡可能多的資本。這種經(jīng)濟(jì)體制重要組成部分之一的財(cái)政制度安排的核心實(shí)際上就是“農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)，農(nóng)村哺育城市”。與這一核心相聯(lián)系的財(cái)政制度體系包括稅收、財(cái)政支出、公共產(chǎn)品供給等制度等，作為這些制度的載體的各種組織機(jī)構(gòu)也相應(yīng)建立起來(lái)。不可否認(rèn)，這種制度在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期是貫徹國(guó)家的意志，也代表了人民的心愿。但一定的制度服務(wù)和代表一定的利益結(jié)構(gòu)，由于制度和組織的相對(duì)穩(wěn)定性，這些制度的受益群體會(huì)逐步演變成利益集團(tuán)，為了維護(hù)其既得利益，這些制度可能變得僵化，不能主動(dòng)適應(yīng)已經(jīng)變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

　　與計(jì)劃財(cái)政制度相適應(yīng)的城鄉(xiāng)二元化的財(cái)政制度明顯折射出實(shí)力和利益嚴(yán)重不對(duì)稱的兩大群體。之所以說(shuō)實(shí)力不對(duì)稱理由在于，服務(wù)于工業(yè)化的城市群體由于與大工業(yè)相聯(lián)系，自然具有較高的組織性，不僅有工會(huì)等組織，而且由于其直接貫徹國(guó)家工業(yè)化意圖，也得到國(guó)家的大力支持，從而使其適應(yīng)機(jī)器大生產(chǎn)的內(nèi)在組織性得到進(jìn)一步的強(qiáng)化。而農(nóng)民由于與傳統(tǒng)分散生產(chǎn)方式相聯(lián)系自然聯(lián)系松散，難以形成緊密的團(tuán)體。至于利益上的嚴(yán)重不對(duì)稱就更加明顯，從就業(yè)、生活、福利待遇等各方面進(jìn)行比較都是眾所周知的。從財(cái)政制度上看，相當(dāng)長(zhǎng)一短時(shí)期內(nèi)，城鄉(xiāng)居民實(shí)行兩套完全不同的稅收制度，農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)明顯重于城市居民的稅收負(fù)擔(dān)，這也是不爭(zhēng)的事實(shí)。從財(cái)政支出上看，無(wú)論財(cái)政從城市和農(nóng)村的財(cái)政支出比重與人口比重對(duì)比，還是城鄉(xiāng)居民享受到的公共產(chǎn)品的多寡都可以毫無(wú)爭(zhēng)議地得出城市明顯優(yōu)于農(nóng)村的結(jié)論。

　　這套典型的二元財(cái)政制度經(jīng)歷了從1950年到現(xiàn)在的一系列演變，逐步向一元化的公共財(cái)政制度接近。1950年2月全國(guó)財(cái)政會(huì)議后建立了嚴(yán)格實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制，1953年開始建立了中央、省、縣三級(jí)預(yù)算制度，1954年進(jìn)一步實(shí)行預(yù)算收入分成辦法，將國(guó)家預(yù)算收入分為固定收入、固定分成收人和調(diào)劑收入三類，到1979年，我國(guó)財(cái)政制度除1958年“體制下放”時(shí)期實(shí)行過行政分權(quán)體制外，基本上保持了高度集中的財(cái)政體制。從1979－1993年，中國(guó)財(cái)政體制經(jīng)歷了“分灶吃飯”和“財(cái)政大包干”的“財(cái)政體制”。1994年開始適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，逐步開始建立公共財(cái)政框架，黨的十六大后更加快了公共財(cái)政制度的建設(shè)步伐。

　　盡管經(jīng)歷了幾次計(jì)劃財(cái)政制度內(nèi)部的財(cái)政體制變革和建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政制度的努力，但城鄉(xiāng)二元化的財(cái)政制度仍然明顯存在，至少建立城鄉(xiāng)公平的公共財(cái)政制度進(jìn)展緩慢，而且具有財(cái)政制度變遷中的“路徑依賴”的趨勢(shì)。從現(xiàn)狀看來(lái)，取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等相關(guān)城鄉(xiāng)公平的稅收制度上雖然已經(jīng)初見成效，但由于各級(jí)財(cái)政之間事權(quán)界定不清，轉(zhuǎn)移支付制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有規(guī)范化，農(nóng)村公共服務(wù)又由于缺乏財(cái)力保障面臨“被遺忘”的危機(jī)。雖然義務(wù)教育制度也有較大改變，但相對(duì)于城鄉(xiāng)居民由于起點(diǎn)和發(fā)展空間不同導(dǎo)致的收入水平及支付能力差距來(lái)說(shuō)又任重而道遠(yuǎn)。農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)受地方財(cái)力制約現(xiàn)在看來(lái)仍然任重道遠(yuǎn)。不過總體上看來(lái)，值得慶幸的是政府已經(jīng)在向城鄉(xiāng)公平的財(cái)政制度方向上努力了。

　　明確努力方向和達(dá)到目標(biāo)之間的差距還受到多種因素制約，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和利益集團(tuán)間利益協(xié)調(diào)是兩個(gè)重要方面。但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來(lái)看，與世界上其它國(guó)家比較，我國(guó)的人均收入水平上居民收入差距，尤其是城鄉(xiāng)居民收入差距和在公共產(chǎn)品消費(fèi)上的不平等嚴(yán)重偏大，這說(shuō)明利益集團(tuán)因素至關(guān)重要。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下服從優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的財(cái)政制度安排在經(jīng)濟(jì)體制逐步過渡到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，原來(lái)財(cái)政制度賦予城市居民的眾多優(yōu)惠待遇的繼續(xù)保留形成了一種“制度租金”。在原經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和財(cái)政制度下，國(guó)家是通過給予城市居民廣泛的福利待遇換取城市工人的低工資和企業(yè)的高盈利并繼續(xù)投資于新建企業(yè)以迅速發(fā)展工業(yè)，這其中有相當(dāng)大一部分利潤(rùn)是通過國(guó)家低價(jià)收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)移過來(lái)的。隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，投資主體多元化，城市工人的工資決定機(jī)制逐步過渡到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的工資決定機(jī)制，但其享受的財(cái)政制度賦予的待遇并沒有減少。通過國(guó)家投資占總投資的比重、工資上漲幅度、財(cái)政福利支出的城鄉(xiāng)比重的變化可以初步估計(jì)出這種制度租金的大小。

　　傾斜財(cái)政制度導(dǎo)致的“制度租金”的維持可以通過利益集團(tuán)理論得到一定解釋。在公共選擇機(jī)制不完善條件下，財(cái)政制度安排所產(chǎn)生的利益分配決定權(quán)在政府，政府的行為受到選民選票的約束，不同的選民群體的相對(duì)人數(shù)決定了其對(duì)政府政策的影響力度。盡管政府在一定程度上有相對(duì)的獨(dú)立性，但總體上要受選票制約。一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，相對(duì)高度組織的城市群體來(lái)說(shuō)，農(nóng)民的組織程度要低得多，而且相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期在各級(jí)人民代表名額的分配上農(nóng)民處于弱勢(shì)，顯然，農(nóng)民的利益得到真實(shí)反映不夠，農(nóng)民對(duì)政府政策的影響力度弱也是眾所周知的。不僅通過正式選舉途徑，城市居民還可利用接觸媒體的便利通過埋怨、抗議等方式表達(dá)自己的意愿，影響政府政策和行為，而農(nóng)民則難以有這些機(jī)會(huì)。由于農(nóng)民人數(shù)多、居住分散、組織程度低，加上大量有文化的精壯勞動(dòng)力外出，組織資源嚴(yán)重流失，難以形成真正的利益集團(tuán)。相對(duì)而言，城市居民卻可以利用居住集中、組織性強(qiáng)、有工會(huì)等組織依托等優(yōu)勢(shì)形成了比較緊密的利益集團(tuán)，并借助利益集團(tuán)追求和維護(hù)自己的利益，這種利益很大程度上通過包括財(cái)政制度的制度安排來(lái)得到實(shí)現(xiàn)和維護(hù)。由此可見，財(cái)政制度的變遷遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，城鄉(xiāng)二元財(cái)政制度遲遲難以消除的原因在于城鄉(xiāng)居民的組織程度決定的利益集團(tuán)。

　　不可否認(rèn)，由于選民和政府的信息不對(duì)稱，在制度安排上也具有一定的自由度，可以通過政府主導(dǎo)制度供給的方式促使不合理的制度向合理的方向轉(zhuǎn)變。但缺乏選民強(qiáng)有力的壓力，政府制度安排的自由度只是為制度變遷方向提供了一種可能，究竟選擇強(qiáng)化還是弱化或者改變?cè)瓉?lái)的制度變遷路徑還難以確定。由于原來(lái)不合理的財(cái)政制度安排整體上降低了財(cái)政制度的邊際收益，由于制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入水平提高，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別二元差距擴(kuò)大，不利于消費(fèi)需求擴(kuò)大和供給結(jié)構(gòu)改善，阻礙了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，影響了經(jīng)濟(jì)效益的提高，出于對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧發(fā)展的考慮也會(huì)主動(dòng)弱化城鄉(xiāng)二元財(cái)政制度，改變?cè)瓉?lái)財(cái)政制度變遷的路徑，但這種改變的強(qiáng)度和進(jìn)度上將由于缺乏選民強(qiáng)大壓力而大大減弱。

　　三、打破路徑依賴，實(shí)現(xiàn)財(cái)政制度變遷路徑轉(zhuǎn)換

　　制度變遷中路徑依賴內(nèi)在缺陷決定了打破制度演進(jìn)中的路徑依賴的重要性，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的改變，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和和諧社會(huì)發(fā)展目標(biāo)更加強(qiáng)化了財(cái)政制度變遷路徑轉(zhuǎn)換的迫切性，其機(jī)制具體體現(xiàn)在以下幾方面：

　　第一，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的改變?yōu)樨?cái)政制度變遷路徑轉(zhuǎn)換提供了外在壓力和動(dòng)力。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)計(jì)劃財(cái)政制度已經(jīng)失去了存在的必要條件，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政制度成為大勢(shì)所趨。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革方向不僅使我們自己從實(shí)踐中作出的理性選擇，而且在國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往中市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)身份也直接影響著國(guó)際交往的廣度和自由度。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的推移、工業(yè)化城市化的推進(jìn)、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中比重的變化，我國(guó)開始具備工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)、城市“反哺”農(nóng)村的條件，消除財(cái)政制度上對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的歧視勢(shì)不可擋。宏觀總供求關(guān)系的改變，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要瓶頸，迫使我們改變財(cái)政制度中不利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展的方面。和諧發(fā)展理念的深入人心迫切要求消除財(cái)政制度安排中的“非國(guó)民待遇”內(nèi)容，迅速轉(zhuǎn)換計(jì)劃財(cái)政制度的演變路徑。總之，作為一種外部條件和壓力為轉(zhuǎn)換財(cái)政制度變遷路徑提供了寬廣的可能空間。

　　第二，轉(zhuǎn)變制度變遷方式，突出國(guó)家在制度供給中的地位和作用。雖然我國(guó)整體的制度變遷是政府主導(dǎo)的漸進(jìn)性制度變遷，但相當(dāng)多的制度變遷是在第一行動(dòng)集團(tuán)推動(dòng)并取得一定成效的基礎(chǔ)上政府追認(rèn)的制度供給方式，很多制度是在既定的制度變遷路徑上的邊際調(diào)整，這種制度變遷盡管能夠保持制度的連續(xù)性，充分利用原有制度資源，但由于根本制度變遷滯后，容易出現(xiàn)邊際制度供給的收益遞減的情況。由于制度變遷中新的轉(zhuǎn)軌制度背景和利益集團(tuán)阻礙整體制度變遷。由于政府在制度供給中具有相對(duì)獨(dú)立性，為了避免制度變遷被鎖定在原來(lái)的路徑上，政府可以而且必須系統(tǒng)檢討制度變遷的形勢(shì)，統(tǒng)籌安排制度供給，突破根本制度供給滯后對(duì)整體制度變遷的制約作用。具體在財(cái)政制度變遷上就是，政府必須從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大局出發(fā)，檢討現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兼容程度，重點(diǎn)從公平合理的角度出發(fā)建立城鄉(xiāng)公平的稅收、財(cái)政支出、公共品供給等制度。在安排相關(guān)制度時(shí)肯定會(huì)存在原來(lái)制度與新制度相互掣肘的情況，政府在總體上兼顧制度的完整性和連續(xù)性的條件下，可以采取制度變遷的“倒逼機(jī)制”，即從建立城鄉(xiāng)公平的財(cái)政制度的目標(biāo)出發(fā)，清理與該目標(biāo)不相符的制度并盡快給予調(diào)整、轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，也可以加快邊際制度供給步伐，盡快弱化原有財(cái)政制度的制度租金，最后達(dá)到漸進(jìn)向城鄉(xiāng)公平的財(cái)政制度過渡的目的。

　　第三，采取綜合措施減少財(cái)政制度變遷中的阻力。財(cái)政制度變遷中的阻力主要來(lái)自于計(jì)劃財(cái)政制度和轉(zhuǎn)軌時(shí)期財(cái)政制度中的既得利益集團(tuán)，分化、贖買既得利益集團(tuán)、模糊利益集團(tuán)邊界等可以減少財(cái)政制度變遷的阻力和制度變遷的風(fēng)險(xiǎn)。分化就是在原來(lái)的既得利益集團(tuán)中通過制度供給的方式制造差別，并且漸進(jìn)地?cái)U(kuò)大這種差別，通過降低他們利益的共同性程度，最后達(dá)到削弱原利益集團(tuán)的目的。比如，通過區(qū)分城市國(guó)有企業(yè)職工、集體企業(yè)職工、某一時(shí)間點(diǎn)前后退休的職工等方式，規(guī)定不同的制度租金等。贖買即是通過付給既得利益集團(tuán)成員一定補(bǔ)償后取消其制度租金，實(shí)行統(tǒng)一、無(wú)差別財(cái)政制度的方式。比如，給某一群體一定金額的補(bǔ)償（一次性退休金）后即取消所有制度優(yōu)惠的方式。模糊利益集團(tuán)邊界即是通過放寬制度進(jìn)入壁壘，讓新的群體進(jìn)入原制度租金圈子，同時(shí)減少制度租金的方式。如，放寬城市進(jìn)入條件，同時(shí)減少城市居民享受的制度優(yōu)惠待遇的方式。

　　第四，培育新的利益集團(tuán)，將組織松散的農(nóng)民組織成利益集團(tuán)，增強(qiáng)其與城市強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)對(duì)話的能力和對(duì)政府的影響力，爭(zhēng)取公平的財(cái)政制度。首先，我們必須清楚，任何一個(gè)社會(huì)利益的差別性是客觀存在的，從而建立在利益差別基礎(chǔ)上的利益群體甚至利益集團(tuán)也是必然存在的，主觀上壓制某些利益群體，阻礙利益集團(tuán)的形成只會(huì)制造更大的社會(huì)不公平，當(dāng)這種公平由于缺乏利益集團(tuán)對(duì)話而擴(kuò)大后反而會(huì)釀成更大的社會(huì)動(dòng)亂。培育新的利益集團(tuán)主要是從農(nóng)民中尋找一些支撐點(diǎn)，培養(yǎng)部分利益集團(tuán)，比如，對(duì)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民加以組織，使其形成組織嚴(yán)密的利益集團(tuán)，對(duì)農(nóng)村的專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織通過專業(yè)或行業(yè)協(xié)會(huì)的方式組成利益集團(tuán)等，這樣既可避免將人數(shù)上具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民組成一個(gè)利益集團(tuán)帶來(lái)的利益集團(tuán)間新的失衡，也可以降低組織大利益集團(tuán)的組織成本。在利益集團(tuán)多元化的條件下，盡管制度安排要平衡的關(guān)系較多，但能夠帶來(lái)更大的社會(huì)公平，從長(zhǎng)期看有利于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

　　最后，充分利用內(nèi)外部條件，加快財(cái)政制度轉(zhuǎn)軌步伐。建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的整體趨勢(shì)和加入WTO都從外部強(qiáng)制我們建立公平的財(cái)政制度，而且這種強(qiáng)制還有嚴(yán)格的時(shí)間表的限制，我們更應(yīng)該利用這種外部條件從輿論上、政策上加快財(cái)政制度轉(zhuǎn)軌步伐。財(cái)政法律是財(cái)政制度的重要組成部分，改革開放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政立法雖然取得了顯著的成績(jī)，但與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍有不相適應(yīng)的方面。諸如財(cái)政法律體系不健全、不完善，一些規(guī)范基本財(cái)政活動(dòng)的財(cái)政法律，如財(cái)政基本法、稅收基本法、財(cái)政監(jiān)督法等還_未制定或頒布。現(xiàn)存一些財(cái)政法規(guī)層次較低，影響其執(zhí)行效力，立法質(zhì)量亟待提高等。這與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和對(duì)外開放嚴(yán)重不適應(yīng)，借助于完善我國(guó)財(cái)政法律制度的機(jī)會(huì)，在廣泛調(diào)查研究和征求多方意見的基礎(chǔ)上通過國(guó)家強(qiáng)制制度供給的方式建立城鄉(xiāng)公平的、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革開放相適應(yīng)的財(cái)政制度，既適應(yīng)了形勢(shì)的要求，也可以在一定程度上減少制度轉(zhuǎn)換成本。