資源型城市（包括資源型地區(qū)）作為以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采和初加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類型，是國(guó)家基礎(chǔ)能源和重要原材料的供應(yīng)地。長(zhǎng)期以來，為國(guó)家緊急社會(huì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。但是發(fā)展中也積累了不少矛盾和問題，嚴(yán)重制約了自身的可持續(xù)發(fā)展。資源枯竭型城市已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問題。本文旨在通過對(duì)資源型城市可持續(xù)發(fā)展中面臨的主要矛盾和問題進(jìn)行分析，然后探討從國(guó)家財(cái)政政策的角度解決這些地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策和建議。

　　一、資源型城市可持續(xù)發(fā)展面臨的主要問題

　　資源型城市作為一種特殊的城市類型，經(jīng)過多年的發(fā)展，出現(xiàn)和積累了一系列問題和矛盾，直接影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和城市的可持續(xù)發(fā)展。

　�。ㄒ唬┊a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度單一的問題

　　資源型城市的建立一般都是某一地區(qū)先擁有了某種（或多種）自然資源，再有設(shè)立在該地區(qū)的資源型企業(yè)，這些企業(yè)迅速集中了大量的作業(yè)人員，然后再有設(shè)在該地區(qū)的城市和政府。因?yàn)檫@些資源型城市擁有豐富的自然資源，獲取所需要的資金收入，當(dāng)?shù)卣�府往往缺乏發(fā)展其他經(jīng)濟(jì)門類的動(dòng)力。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度集中于改種自然資源的開發(fā)上，“靠山吃山”，長(zhǎng)此以往造成了資源型城市高度單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)收入高度依賴于資源型產(chǎn)業(yè)上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前大多數(shù)資源型城市的資源開采及其加工業(yè)產(chǎn)值占其工業(yè)總產(chǎn)值的比重都在30%以上，相當(dāng)多城市超過50%，如大同市煤炭采選業(yè)和原料工業(yè)曾占全市工業(yè)總產(chǎn)值的80%.這種單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，造成資源開采一業(yè)獨(dú)大，產(chǎn)業(yè)鏈條很短。而自然資源本身的不可再生性決定了其最終會(huì)被耗盡，一旦“坐吃山空”，這些城市的發(fā)展就會(huì)受到嚴(yán)重影響。

　　（二）生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的問題

　　解放前我國(guó)國(guó)力贏弱，建國(guó)后國(guó)家為了盡快發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，長(zhǎng)期以來一直堅(jiān)持以“先生產(chǎn)后生活”、“先開發(fā)后治理”為工業(yè)生產(chǎn)的指導(dǎo)思想。在資源開采中更是采取“有水快流、涸澤而漁”的做法，思想上堅(jiān)持“先生產(chǎn)后治理、重開發(fā)輕環(huán)�！�。對(duì)資源型城市的資源開采沒有經(jīng)過科學(xué)論證，缺乏仔細(xì)的統(tǒng)籌考慮和規(guī)劃安排。造成大部分資源型城市普遍存在過量的濫采濫伐現(xiàn)象，沒有經(jīng)過規(guī)劃、掠奪性、粗放型的濫采濫伐已經(jīng)給當(dāng)?shù)貛�來�?yán)重的環(huán)境生態(tài)問題�，F(xiàn)在資源型城市較為普遍地存在著環(huán)境生態(tài)問題：空氣質(zhì)量惡劣，大氣污染嚴(yán)重；地表植被遭到嚴(yán)重破壞，地面沉降，采煤區(qū)出現(xiàn)了大量的采煤淪陷區(qū)，地面坍塌，引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害；地下水資源遭到嚴(yán)重破壞，水質(zhì)污染，水位下降。河流干涸，農(nóng)業(yè)灌溉、人畜飲水出現(xiàn)困難。

　　全國(guó)焦炭生產(chǎn)基地山西省介休市，2004年－2005年平均每月只有2天Ⅱ級(jí)天氣，幾年來沒有出現(xiàn)一天I級(jí)天氣，空氣中S02、N02、TSP（顆粒物）、PN10（可吸入物）嚴(yán)重超標(biāo)，空氣中懸浮硫、一氧化碳、笨等微粒含量最大時(shí)超過國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的10多倍，城市周邊的植被、農(nóng)作物和水源也遭到嚴(yán)重污染。一些地方的煤矸石山已發(fā)生多起坍塌和自燃事故，造成人員傷亡。因采礦活動(dòng)誘發(fā)的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地質(zhì)災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，每年造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過100億元。2001年全國(guó)共造成地質(zhì)災(zāi)害600余次，死亡。788人。東北三省原國(guó)有重點(diǎn)煤礦采煤沉陷區(qū)總面積990平方公里，受影響居民超過90萬(wàn)人，嚴(yán)重威脅人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。由于長(zhǎng)期過量采伐林、木，伊春的紅松林被砍伐98%，小興安嶺等地生態(tài)功能急劇下降，蓄水固土抗風(fēng)沙能力明顯減弱。大慶由于開采石油造成森林覆蓋率大幅下降，草原退化、鹽堿化和沙化的面積已占總面積的84%.由于地下水資源嚴(yán)重超采，一些資源型城市出現(xiàn)大范圍地下漏斗。

　�。ㄈ�）城市失業(yè)問題嚴(yán)重的問題

　　資源型城市從事資源開采的高度單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，首先導(dǎo)致其用工需求的絕大部分只能是男性的礦工，城市中女性的就業(yè)比例就受到很大的局限。女性普遍工作難找，就業(yè)的性別比例失調(diào)。同時(shí)，如前所述，自然資源都有一個(gè)被開發(fā)殆盡的時(shí)候，產(chǎn)業(yè)單一的資源型城市一旦賴以開發(fā)的自然資源瀕臨枯竭，被開發(fā)殆盡，就會(huì)出現(xiàn)勞動(dòng)力嚴(yán)重的需求萎縮，大量剩余勞動(dòng)力找不到合適的工作。

　　我國(guó)早期發(fā)現(xiàn)并已經(jīng)開采的資源由于長(zhǎng)期的掠奪性開采，很多資源的剩余量已經(jīng)有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2003年底，盤錦市遼河油田的原油開采已動(dòng)用探明原油儲(chǔ)量的77.1%，天然氣則已動(dòng)用了82.6%；大慶市占全國(guó)石油年總產(chǎn)量50%之多的大慶油田，剩余可采儲(chǔ)量只剩下30%，預(yù)計(jì)到2020年年產(chǎn)量只能維持在2000萬(wàn)噸左右，開采成本也將大大提高；鶴崗、雞西、雙鴨山、七臺(tái)河已面臨煤炭資源枯竭或大量關(guān)井的局面；我國(guó)最大的森林工業(yè)基地伊春，16個(gè)林業(yè)局中已有12個(gè)無(wú)木可采，可采的成熟林只剩下1.7%，可采木材不足500萬(wàn)立方米；吉林省多數(shù)煤礦是上世紀(jì)五、六十年代開發(fā)建設(shè)的，開采時(shí)間長(zhǎng)，煤炭產(chǎn)量這些年來一直呈下降趨勢(shì)。從1990年最高年產(chǎn)1556萬(wàn)噸，到目前年產(chǎn)不足800萬(wàn)噸，職工人均年產(chǎn)煤炭?jī)H為60噸。撫順、本溪、阜新、玉門等城市由于長(zhǎng)期超強(qiáng)度開采，生存發(fā)展已經(jīng)受到后備資源不足、資源枯竭的嚴(yán)重威脅。

　　資源型城市失業(yè)率近年來一直居高不下，撫順市2005年的統(tǒng)計(jì)失業(yè)率為31.12%.這些城市失業(yè)問題的嚴(yán)重不僅僅體現(xiàn)在女性的失業(yè)上，而在于資源枯竭導(dǎo)致的零就業(yè)家庭急劇增加，如2005年本溪市的零就業(yè)家庭就達(dá)到該市失業(yè)家庭的37.04%.失業(yè)人員多，在崗礦工的收入也普遍較低，全國(guó)政協(xié)組織的“四礦問題”專題調(diào)查表明，礦工收入處于各行業(yè)之末，年人均收入僅為最高收入的1／9.資源型城市貧困人口多，呈現(xiàn)出貧困聚集和代際傳遞等特點(diǎn)，造成較為嚴(yán)重的社會(huì)問題。

　　（四）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出的問題

　　資源型城市基本上都位于我國(guó)的東北和中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍更為滯后。和全國(guó)其他地區(qū)的情況相似，同樣存在著比較突出的二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)居民的收入差距也較大。據(jù)國(guó)務(wù)院西部辦的統(tǒng)計(jì)，2006年我國(guó)西部地區(qū)農(nóng)民人均純收入僅為2449元，是全國(guó)城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入的l／5.資源型城市中，資源工業(yè)是其經(jīng)濟(jì)支柱，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對(duì)得不到重視和發(fā)展，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題同樣不可輕視。大慶市2000年城市和農(nóng)村人均收入分別為9090元和1093元，城鄉(xiāng)居民的收入差距高達(dá)8倍以上。2006年，該市各行業(yè)平均工資的統(tǒng)計(jì)中顯示：平均工資最高的行業(yè)是采礦業(yè)，達(dá)到35871元/人，最低的是農(nóng)林牧漁業(yè)，為6474元/人，最高工資與最低工資的比例為5.5：1，也反映出大慶市城鄉(xiāng)明顯的收入差距。因此資源型城市的可持續(xù)發(fā)展必須同時(shí)解決二元結(jié)構(gòu)突出的問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。

　　（五）人才相對(duì)匱乏的問題

　　資源型城市人才的總體情況比較匱乏，這主要是由于資源型城市自身的發(fā)展特點(diǎn)決定的。單一的資源開采形成的資源型城市，需要大量從事資源開采等比較簡(jiǎn)單體力勞動(dòng)的礦工。這些礦工大多數(shù)是從農(nóng)村招收過來的青壯勞力，他們中絕大多數(shù)文化程度不高，只能從事簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)，就業(yè)面受到很大局限。雖然在資源型城市也有科技人員、管理人員和技術(shù)人員，但相對(duì)人數(shù)要少得多，且由于科技的進(jìn)步及社會(huì)的發(fā)展，與綜合性城市相比較，這些管理和科技人員普遍存在知識(shí)老化和結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象。

　　同時(shí)，單一的資源開采的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同樣造成人才當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)面狹窄，少有用武之地，當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)的人才又紛紛外流，外面的人才引進(jìn)來就更加困難，形成嚴(yán)峻的惡性循環(huán)怪圈。再加上資源型城市不利的區(qū)位條件、交通的落后、信息的閉塞、工作條件的嚴(yán)酷、待遇的低下、生活條件的艱苦及自然環(huán)境的嚴(yán)重污染等，使當(dāng)?shù)氐娜瞬判蝿?shì)更加雪上加霜。如山西大同礦務(wù)局1997至2001年間共調(diào)出各類人才638人，而調(diào)入幾乎為零。本溪市近幾年來，每年送出大專以上大學(xué)生6000人以上，回到本溪工作的不到10%，大量的畢業(yè)生留到外地工作。此外，資源型城市自身的教育經(jīng)費(fèi)緊張，師資力量不足，教育基礎(chǔ)薄弱，加上不少居民生活困難，無(wú)力負(fù)擔(dān)高額的教育費(fèi)用，輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重。資源型城市單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)引致單一的人才結(jié)構(gòu)，單一的人才結(jié)構(gòu)更進(jìn)一步強(qiáng)化了單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，如此往復(fù)惡性循環(huán)，構(gòu)成了這些地區(qū)發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的人力資源瓶頸，直接制約了資源型城市的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

　　二、支持資源型城市可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政政策

　　解決資源型城市在發(fā)展中存在的諸多矛盾和問題，總體方向就是實(shí)現(xiàn)資源型城市轉(zhuǎn)型，培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)資源型城市的長(zhǎng)期可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。在此過程中需要中央政府強(qiáng)有力的政策支持，成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在計(jì)劃、財(cái)政、金融等各個(gè)領(lǐng)域加大對(duì)資源型城市的扶持力度。就財(cái)政支持而言，我國(guó)目前的財(cái)政政策在支持資源型城市轉(zhuǎn)型中還存在不少缺陷和不足。主要表現(xiàn)為：中央財(cái)政支出中用于解決因資源開采形成的歷史遺留問題份額不足，而地方財(cái)政又捉襟見肘，寅吃卯糧，對(duì)解決遺留問題有心無(wú)力�，F(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏補(bǔ)償資源型城市歷史欠賬的穩(wěn)定渠道保證，造成資源型城市長(zhǎng)期缺乏合理補(bǔ)償。

　　現(xiàn)有資源稅費(fèi)制度也存在一些問題，資源開采上繳的稅費(fèi)地方分成較少，國(guó)家與地方的利益關(guān)系未能理順。此外，國(guó)家現(xiàn)有的財(cái)稅法律法規(guī)和政策對(duì)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的要求還不健全。針對(duì)資源型城市出現(xiàn)的問題，借鑒國(guó)外已經(jīng)比較成功的做法，筆者從財(cái)政政策的選擇上就資源型城市的可持續(xù)發(fā)展提出一些建議和意見。短期內(nèi)國(guó)家迫切需要解決的是資源型城市面臨的既存的主要問題，加大對(duì)資源型城市的轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)整資源稅費(fèi)、增值稅等相關(guān)收入政策。同時(shí)從長(zhǎng)效機(jī)制上，財(cái)政政策上應(yīng)專門針對(duì)資源型城市設(shè)立相應(yīng)的預(yù)算穩(wěn)定基金，以期比較好的解決資源型城市的可持續(xù)發(fā)展問題。

　　（一）財(cái)政支出方面——進(jìn)一步加大財(cái)政對(duì)資源型城市的轉(zhuǎn)移支付力度

　　由于國(guó)家多年以來一直對(duì)資源型城市實(shí)行原材料低價(jià)政策以支持國(guó)家重工業(yè)的發(fā)展，形成工業(yè)制成品和資源初級(jí)產(chǎn)品之間的剪刀差，使資源型城市很少能有自身的積累。資源型城市尤其是資源枯竭型城市，地方經(jīng)濟(jì)普遍不發(fā)達(dá)，財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)。如阜新市2004年本級(jí)財(cái)政只有5億多元人民幣，同年財(cái)政支出總額12億多元人民幣，收支缺口達(dá)7億元，占當(dāng)年支出總額的接近60%.面對(duì)資源枯竭給資源型城市帶來的巨大沖擊和影響，僅僅依靠地方政府的財(cái)力，顯然難以妥善解決好各種問題。因此，需要中央財(cái)政給予適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付。這實(shí)際上是國(guó)家對(duì)這些城市過去所作巨大貢獻(xiàn)的一種合理補(bǔ)償，符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率和公平原則。

　　1.通過財(cái)政專項(xiàng)撥款、財(cái)政參股、財(cái)政貼息方式扶持資源枯竭型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)資源型城市的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的選擇可從以下幾個(gè)角度考慮：一是延續(xù)現(xiàn)有資源產(chǎn)業(yè)壽命；二是增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力；三是能有效解決失業(yè)和貧困等迫在眉睫的問題。考慮到資源型城市在參與國(guó)債項(xiàng)目遴選時(shí)，往往不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而難以入圍，可在國(guó)債和中央預(yù)算內(nèi)資金中專門安排一部分支出，用于支持資源型城市發(fā)展。國(guó)家政策性銀行和其他金融機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)各自的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，積極為資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供金融服務(wù)。國(guó)家在進(jìn)行生產(chǎn)力布局時(shí)也應(yīng)適當(dāng)向資源型城市傾斜。

　　2.加大扶持資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度。國(guó)家應(yīng)該提高對(duì)采煤沉陷區(qū)的資金補(bǔ)助比例，增加對(duì)資源枯竭地區(qū)和城市下崗職工安置的專項(xiàng)資金補(bǔ)助，妥善解決中央煤炭企業(yè)下放前的歷史遺留拖欠工資和安全生產(chǎn)欠賬。

　　加大對(duì)資源型城市社會(huì)保障的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度。擴(kuò)大就業(yè)、消除貧困、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)，國(guó)家應(yīng)保證對(duì)下崗職工基本生活保障支出的補(bǔ)助和對(duì)城市居民最低生活保障的補(bǔ)助支出。同時(shí)積極幫助下崗失業(yè)人員轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，由政府提供轉(zhuǎn)崗免費(fèi)教育和培訓(xùn)，促進(jìn)下崗失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，解決資源型企業(yè)歷史遺留問題，保障資源枯竭企業(yè)平穩(wěn)退出和社會(huì)安定。

　　3.以政府信用為基礎(chǔ)籌集資金，建立財(cái)政投融資體系，切實(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)。解決資源型城市社會(huì)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先天不足的問題，促進(jìn)其可持續(xù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須通力協(xié)作，加大道路、通訊、環(huán)境、科、教、文、衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的建設(shè)，以吸引外來投資、促進(jìn)接續(xù)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)進(jìn)入和建立。加大對(duì)資源型城市的支農(nóng)支出，幫助當(dāng)?shù)亻_展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，支持發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品加工為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)對(duì)接，縮小城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。

　　4.加大對(duì)資源型城市人才培養(yǎng)和引進(jìn)的財(cái)政支持。資源型城市人才數(shù)量少、層次低，特別是掌握發(fā)展區(qū)域主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)和高水平管理才能的關(guān)鍵人才嚴(yán)重缺乏。鑒于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政現(xiàn)狀，可由政府免費(fèi)提供再就業(yè)培訓(xùn)，充分挖掘現(xiàn)有人才潛力；對(duì)于急需的人才，資源型城市在短期內(nèi)難以培養(yǎng)出來，則要通過吸引現(xiàn)成的人才，可由省級(jí)政府專門設(shè)立扶持資源型城市的人才引進(jìn)專項(xiàng)資金。資源型城市要在提高人才待遇的同時(shí)，改善人才成長(zhǎng)的環(huán)境，使人才的價(jià)值得到體現(xiàn)，讓人才積極主動(dòng)地為資源型城市的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

　　（二）財(cái)政收入方面——進(jìn)一步調(diào)整相關(guān)資源稅費(fèi)的收入政策

　　調(diào)整相關(guān)資源稅費(fèi)的政策，主要遵循效率和公平原則，一方面切實(shí)減輕資源型城市的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，增加當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)實(shí)力和可持續(xù)發(fā)展能力，同時(shí)也要統(tǒng)籌考慮不同資源型城市各自的資源條件和負(fù)擔(dān)水平，合理調(diào)節(jié)級(jí)差收入。

　　1.改革專門針對(duì)資源征收的資源稅費(fèi)。中國(guó)目前專門針對(duì)資源征收的資源稅費(fèi)主要由礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款和資源稅等部分組成�？梢詮囊韵聨讉�(gè)方面著手調(diào)整：

　　一是實(shí)行礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率的彈性化。現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率是比例費(fèi)率，從始至終不變，而資源開采企業(yè)的經(jīng)營(yíng)具有周期性特點(diǎn)，不同時(shí)期的投入產(chǎn)出比是不一樣的。在穩(wěn)產(chǎn)期，繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并不困難，但是到了衰退期，隨著開采難度的增加�；夭陕式档停�資源補(bǔ)償費(fèi)增加，使原本就深陷困境的企業(yè)雪上加霜。因此，應(yīng)該針對(duì)企業(yè)發(fā)展的不同階段確定不同的費(fèi)率，以體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)，保證礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的及時(shí)足額入庫(kù)。

　　二是提高礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的地方留成比例。我國(guó)目前礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行中央與省、直轄市五五分成、中央與自治區(qū)四六分成的辦法。隨著我國(guó)很多資源大省都已進(jìn)入資源衰退期，這些資源大省的經(jīng)濟(jì)實(shí)力普遍也不強(qiáng)，在支持資源型城市的可持續(xù)發(fā)展中負(fù)總責(zé)，分擔(dān)相當(dāng)部分的支出任務(wù)，財(cái)政支出的壓力很大。因此，國(guó)家可以考慮在分成比例上適當(dāng)上調(diào)省級(jí)政府的留成比例，緩解各省目前的財(cái)政壓力，切實(shí)保證資源型城市轉(zhuǎn)型的財(cái)力需要。

　　三是資源稅的調(diào)整和改革。資源稅的調(diào)整包括：調(diào)整資源稅的征稅范圍，把森林資源納入資源稅的調(diào)整范圍。如前所述，森林資源的亂砍濫伐已經(jīng)在許多森林城市造成非常嚴(yán)重的后果，因此對(duì)森林開采征收資源稅，有利于保護(hù)環(huán)境；改革資源稅的稅率形式。目前資源稅所采用的是定額稅率，其缺點(diǎn)在于資源企業(yè)的資源稅負(fù)擔(dān)與企業(yè)的獲利能力脫節(jié)，穩(wěn)定增產(chǎn)期的企業(yè)獲利能力強(qiáng)，資源稅負(fù)水平相對(duì)就低，而對(duì)于已經(jīng)處于瀕臨資源枯竭的企業(yè)，開采條件困難，獲利能力差，資源稅負(fù)相對(duì)就要高很多，更加不利于資源型城市的轉(zhuǎn)型。

　　建議可以借鑒我國(guó)土地增值稅的稅率設(shè)計(jì)思路，將資源稅改為累進(jìn)稅率，按照利潤(rùn)水平的高低設(shè)計(jì)不同的累進(jìn)稅率，并設(shè)立免征額規(guī)定，如可以規(guī)定利潤(rùn)率不到20%的免于征收資源稅；同時(shí)調(diào)整資源稅的稅收優(yōu)惠政策�，F(xiàn)行的資源稅只在資源的開采生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，其稅收優(yōu)惠政策也只能對(duì)資源開采企業(yè)發(fā)揮作用，改革可以考慮對(duì)資源回采率和選礦率達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的資源開采企業(yè)給予一定資源稅稅收減免，以激勵(lì)資源開采企業(yè)自覺保護(hù)資源，提高資源開采效率，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

　　2.積極創(chuàng)造條件，盡快完成增值稅類型的轉(zhuǎn)變。我國(guó)現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅，實(shí)行對(duì)外購(gòu)固定資產(chǎn)所負(fù)擔(dān)的增值稅只能列入成本而不能抵扣的政策，造成資本有機(jī)構(gòu)成越高的企業(yè)，其增值稅的稅收負(fù)擔(dān)就越重。資源型城市由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)高度集中于資源開采，所購(gòu)大型生產(chǎn)設(shè)備一般價(jià)值都很高，增值稅的數(shù)額自然也相當(dāng)可觀�，F(xiàn)行增值稅不允許這些進(jìn)項(xiàng)稅額的抵扣直接增加了資源型企業(yè)的成本，相對(duì)于其他資本有機(jī)構(gòu)成不高的企業(yè)，資源型企業(yè)的稅負(fù)更加沉重，這顯然與支持資源型城市可持續(xù)發(fā)展背道而馳。雖然國(guó)家在東北地區(qū)的相關(guān)行業(yè)進(jìn)行了消費(fèi)型增值稅試點(diǎn)，但到現(xiàn)在還沒有在全國(guó)其他地區(qū)全面推開。建議加快增值稅全面轉(zhuǎn)為消費(fèi)型的改革，目前至少先保證在其他資源型城市盡快開展試點(diǎn)工作。同時(shí)可以借鑒國(guó)家在所得稅上支持資源綜合利用的產(chǎn)品的相關(guān)政策，對(duì)關(guān)鍵性、節(jié)能效益顯著且因價(jià)格等因素制約其推廣應(yīng)用的重大節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品，在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)行增值稅的“即征即退”政策。

　　（三）預(yù)算體制方面——設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定基金實(shí)現(xiàn)資源型城市的財(cái)政援助長(zhǎng)效機(jī)制

　　資源型城市自身的發(fā)展特點(diǎn)決定了資源型城市必須考慮經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和諧發(fā)展。因?yàn)橘Y源開采都有走向衰退的時(shí)候，同時(shí)資源產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格也會(huì)受到資源儲(chǔ)量、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)等諸多因素影響而不斷變化，這些都會(huì)直接影響資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。從財(cái)政政策的長(zhǎng)效機(jī)制上，針對(duì)資源型城市的特點(diǎn)，借鑒國(guó)外的做法，設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定基金不失為一種可行的辦法。

　　1.國(guó)外的主要做法。國(guó)外不少國(guó)家或地區(qū)結(jié)合資源型城市的特點(diǎn)，在資源型城市設(shè)立了預(yù)算長(zhǎng)期穩(wěn)定基金，在基金的設(shè)置上大致上分為兩大類型：（1）穩(wěn)定基金，目的是保持政府預(yù)算的長(zhǎng)期穩(wěn)定，如委內(nèi)瑞拉、哥倫比亞、科威特、尼日利亞、挪威、智利和俄羅斯等設(shè)立了類似基金；（2）儲(chǔ)蓄型后代基金，目的是保障子孫后代在將來資源枯竭以后“有飯吃”，如加拿大的艾伯塔省，美國(guó)的阿拉斯加，以及科威特、阿曼、巴布亞新幾內(nèi)亞等設(shè)立了類似基金。穩(wěn)定基金和后代基金的目的都是為應(yīng)對(duì)資源的不可再生性和資源產(chǎn)品價(jià)格變化，保持所在國(guó)家或地區(qū)資源型城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)在很多情況下，這兩類基金發(fā)揮的作用實(shí)際上又是混合、有交叉的。例如在基里巴斯，從1956年起設(shè)立收入平衡基金，作為一項(xiàng)后代信托基金，目的是為將來其磷酸鹽礦床枯竭之后使用，同時(shí)也用于短期的政府預(yù)算穩(wěn)定“。

　　2.對(duì)我國(guó)資源型城市設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定基金的建議。在資源型城市設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定基金，實(shí)現(xiàn)資源型城市的財(cái)政援助長(zhǎng)效機(jī)制，在國(guó)外已經(jīng)施行了幾十年。實(shí)踐證明，對(duì)緩解資源型城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)波動(dòng)具有較好的效果�？偨Y(jié)國(guó)外相關(guān)國(guó)家和地區(qū)設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定基金的基本做法，將資源穩(wěn)定增產(chǎn)期或者資源產(chǎn)品價(jià)格上升時(shí)期形成的“超額”收入（即盈余收入）以基金形式存儲(chǔ)起來，不用于傳統(tǒng)支出項(xiàng)目如補(bǔ)貼和社會(huì)福利，在資源枯竭或者資源產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格下跌的情況下用于彌補(bǔ)政府預(yù)算收入不足。

　　具體做法上，可以考慮在中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政設(shè)立資源型城市補(bǔ)償專項(xiàng)基金。該基金主要用于本地區(qū)發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼、人員培訓(xùn)、環(huán)境治理等。資金來源渠道主要有：一是由國(guó)家和地方共同出資，作為啟動(dòng)資金；二是從處于穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)期的資源型產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)中提取一定比例；三是建立礦山環(huán)保與土地復(fù)墾保證金制度。落實(shí)“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)破壞、誰(shuí)修復(fù)”的政策。通過加大增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)期的資源型城市的資源稅力度以及從重要資源產(chǎn)品（包括石油、天然氣、煤炭等）漲價(jià)收入中提取必要份額等作為基金來源，主要用于資源枯竭城市轉(zhuǎn)型所需的建設(shè)，包括解決普遍存在的地面沉陷、固體廢棄物堆放、水資源破壞等特殊生態(tài)治理問題，以及轉(zhuǎn)型過程中的職工生活保障、必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。同時(shí)，對(duì)于增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)期的資源型城市，應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，設(shè)立地方預(yù)算穩(wěn)定基金。從本地資源性收入中提取必要的部分作為地方財(cái)政穩(wěn)定基金的來源，在資源枯竭時(shí)用于彌補(bǔ)地方財(cái)政收人不足，以及用于地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。