一、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的理論分析

　　政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是政府預(yù)算管理體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。政府預(yù)算管理體制是處理一國(guó)財(cái)政體系中各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系的基本制度，其核心是各級(jí)政府預(yù)算收支范圍及管理職權(quán)的劃分和相互間的制衡關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府大都實(shí)行分級(jí)管理制度，相應(yīng)地，政府預(yù)算管理實(shí)行分級(jí)預(yù)算管理體制。在分級(jí)預(yù)算管理體制下，政府間預(yù)算支出范圍的劃分依據(jù)的是公共產(chǎn)品的層次性和配置效率，預(yù)算收入范圍的劃分依據(jù)的是各稅種的特點(diǎn)、稅收的收入功能和調(diào)節(jié)功能。由于預(yù)算收支范圍的劃分所遵循的標(biāo)準(zhǔn)不完全一致，以及各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡導(dǎo)致各級(jí)預(yù)算主體收支不對(duì)稱，出現(xiàn)財(cái)政收支縱向不均衡，并且同級(jí)預(yù)算主體在收支不對(duì)稱程度上存在差異，出現(xiàn)財(cái)政收支橫向不均衡。因此，在既定的預(yù)算收支范圍劃分的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的最終統(tǒng)一，建立調(diào)節(jié)預(yù)算主體收支水平的制度，即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是必要的。

　　政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度就是在各級(jí)政府間或同級(jí)政府間，通過財(cái)政資金的無償撥付來均衡各預(yù)算主體收支不對(duì)稱的預(yù)算調(diào)節(jié)制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是追求公共服務(wù)均等化。

　　公共服務(wù)均等化是指一國(guó)的社會(huì)成員應(yīng)享受水平大致相等的由財(cái)政資金提供的公共服務(wù)和福利。社會(huì)成員之間，由于個(gè)人的自身?xiàng)l件和所在地區(qū)不同，經(jīng)濟(jì)的富裕程度存在差別，但是作為平等的社會(huì)成員，無論他的職業(yè)如何，所在地區(qū)如何，由財(cái)政支出為其提供的公共服務(wù)和福利都應(yīng)當(dāng)大致相同。由于財(cái)政收支無論是縱向不均衡還是橫向不均衡，都會(huì)影響相應(yīng)級(jí)次的政府對(duì)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的合理供給，從而造成社會(huì)成員之間在獲得公共產(chǎn)品或公共服務(wù)上的差異性，這就背離了社會(huì)公平原則。因此，通過政府間轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政資金的分配進(jìn)行調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支縱向均衡和橫向均衡，保證各級(jí)政府具有大體均等的提供相同的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的財(cái)政能力。從各國(guó)的實(shí)踐看，任何一個(gè)國(guó)家內(nèi)部各地區(qū)總存在自然條件、資源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，為促進(jìn)落后地區(qū)的資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府通常制定和實(shí)施區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略，并廣泛采用財(cái)政政策等綜合措施，縮小地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距，其中運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，可以增強(qiáng)落后地區(qū)政府的財(cái)政能力，加大對(duì)資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共項(xiàng)目建設(shè)的力度，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系。因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施對(duì)落后地區(qū)具有極為重要的意義。各國(guó)政府通常都以那些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，財(cái)政能力較為低下的地區(qū)作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要對(duì)象。

　　政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有三種模式：一是單一縱向轉(zhuǎn)移，即中央政府對(duì)地方政府，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)力轉(zhuǎn)移；二是單一橫向轉(zhuǎn)移，即同級(jí)政府之間的財(cái)力轉(zhuǎn)移，一般是財(cái)力富裕地區(qū)將其富余財(cái)力的一部分直接轉(zhuǎn)移給財(cái)力不足地區(qū)；三是縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合。在大多數(shù)情況下，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要是上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的資助和補(bǔ)貼，以及同級(jí)財(cái)政的資金轉(zhuǎn)移，但也包括下級(jí)財(cái)政向上級(jí)財(cái)政的支持性轉(zhuǎn)移支付。在縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的混合模式下，縱向轉(zhuǎn)移支付就是中央政府對(duì)地方政府的財(cái)力轉(zhuǎn)移，它有利于實(shí)現(xiàn)中央政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)，橫向轉(zhuǎn)移支付就是富裕地區(qū)對(duì)落后地區(qū)的財(cái)力轉(zhuǎn)移，它可以補(bǔ)充落后地區(qū)的財(cái)力不足。目前世界主要國(guó)家的政府間轉(zhuǎn)移支付制度大都實(shí)行縱橫結(jié)合，以縱向轉(zhuǎn)移為主的模式。

　　政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有兩種基本形式：一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般轉(zhuǎn)移支付也稱無條件撥款，是轉(zhuǎn)移資金的預(yù)算主體對(duì)所撥出的資金不規(guī)定具體用途，受援地方可用該項(xiàng)資金彌補(bǔ)一般預(yù)算缺口。一般轉(zhuǎn)移支付可以提高受援地方政府的基本財(cái)政能力，縮小地區(qū)間的財(cái)力差距，是促進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)財(cái)政能力均等化和各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要形式。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也稱有條件撥款，是轉(zhuǎn)移資金的預(yù)算主體對(duì)所撥出的資金規(guī)定了使用方向或具體用途，受援地方必須按規(guī)定使用資金。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要服務(wù)于中央政府的特定政策目標(biāo)，解決區(qū)域性公共產(chǎn)品的外溢問題和促進(jìn)特定公共事業(yè)的發(fā)展。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付又可分為無限額配套補(bǔ)助、有限額配套補(bǔ)助和無配套補(bǔ)助。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模取決于補(bǔ)助主體和補(bǔ)助對(duì)象的財(cái)力狀況，以及補(bǔ)助項(xiàng)目的重要程度與耗資水平。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有與一般轉(zhuǎn)移支付不同的政策效應(yīng)，一般轉(zhuǎn)移支付有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金分配的社會(huì)公平，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有利于提高財(cái)政資金的配置效率。

　　二、我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀分析

　　（一）我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的基本構(gòu)成

　　1994年我國(guó)實(shí)行了與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的分稅制財(cái)政體制，構(gòu)建政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度成為分稅制財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容之一。我國(guó)分稅制財(cái)政體制實(shí)施的原則是“存量不動(dòng)，增量調(diào)整，逐步提高中央政府的宏觀調(diào)控能力，建立合理的財(cái)政分配機(jī)制”。因此，作為分稅制財(cái)政體制組成部分的轉(zhuǎn)移支付就是一個(gè)兼有包干體制和分稅制特征的混合體。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)行單一縱向轉(zhuǎn)移模式，轉(zhuǎn)移支付主要由五種形式組成。

　　1.稅收返還。其計(jì)算公式為：Tt=Tt-1（1+0.3R）。其中T為第T年的稅收返還額，R為增值稅和消費(fèi)稅的增長(zhǎng)率。中央政府以1993年為基期年，以地方凈上劃收入額，即消費(fèi)稅的100%加上增值稅的75%減去中央下劃收入，作為中央對(duì)地方的稅收返還基數(shù)，以確保地方政府財(cái)政收入不低于1993年的收入水平。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按各地增值稅和消費(fèi)稅平均增長(zhǎng)率的1：0.3系數(shù)確定，即“兩稅”每增長(zhǎng)1%，中央對(duì)地方的稅收返還增長(zhǎng)0.3%.并以環(huán)比方式逐年遞增，也就是在新增“兩稅”收入中，中央政府分享70%，地方政府分享30%.如果地方上劃中央收入達(dá)不到核定基數(shù)，中央按實(shí)際收入數(shù)返還。

　　2.體制補(bǔ)助和上解。分稅制改革后規(guī)定，原財(cái)政包干體制下中央政府對(duì)部分省、自治區(qū)的定額補(bǔ)助和部分省市向中央上解收入的辦法繼續(xù)實(shí)行。接受中央補(bǔ)助的地區(qū)繼續(xù)獲得補(bǔ)助，上解中央的地區(qū)，繼續(xù)實(shí)行定額上解。體制補(bǔ)助和上解是上下級(jí)政府之間的雙向財(cái)力轉(zhuǎn)移。

　　3.專項(xiàng)補(bǔ)助。指不包含在地方財(cái)政體制規(guī)定的正常支出范圍內(nèi)，根據(jù)地方特殊情況，由中央財(cái)政撥付給地方。按規(guī)定用途使用的資金。專項(xiàng)補(bǔ)助范圍較大，除包括防治自然災(zāi)害支出外，還有支援農(nóng)業(yè)支出、基本建設(shè)支出、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)和民族地區(qū)發(fā)展資金支出等，而且撥款額呈不斷上升趨勢(shì)。

　　4.一般轉(zhuǎn)移支付。作為分稅制改革的配套措施，1995年開始實(shí)行過渡期轉(zhuǎn)移支付，即從中央財(cái)政收入增量中拿出一部分用于轉(zhuǎn)移支付，緩解地方財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾，體現(xiàn)對(duì)民族地區(qū)適度傾斜的政策，撥款金額和調(diào)節(jié)的范圍和力度都有限。2002年進(jìn)行所得稅分享改革后，過渡期轉(zhuǎn)移支付改稱一般轉(zhuǎn)移支付。中央財(cái)政把所得稅分享改革增加的收入全部用于一般轉(zhuǎn)移支付，使其轉(zhuǎn)移支付額大大增加。目前接受一般轉(zhuǎn)移支付的省已達(dá)25個(gè)。一般轉(zhuǎn)移支付額主要按照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定，凡標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入大于或等于標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的地區(qū)，不納入轉(zhuǎn)移支付范圍，轉(zhuǎn)移支付系數(shù)參照當(dāng)年中央對(duì)地方一般轉(zhuǎn)移支付總額、各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)收支差額以及各地區(qū)財(cái)政困難程度確定。

　　5.年終結(jié)算補(bǔ)助或上解。中央財(cái)政在每個(gè)財(cái)政年度終了后要與地方財(cái)政就上一個(gè)財(cái)政年度在財(cái)政體制之外發(fā)生的某些事項(xiàng)進(jìn)行結(jié)算，如企事業(yè)單位隸屬關(guān)系在中央與地方之間發(fā)生改變、中央實(shí)施某項(xiàng)宏觀調(diào)控政策對(duì)地方財(cái)政收支帶來影響，都需要對(duì)由此產(chǎn)生的差額進(jìn)行調(diào)節(jié)，這種調(diào)節(jié)既有中央對(duì)地方的補(bǔ)助又有地方對(duì)中央的上解，它也是上下級(jí)政府之間的雙向財(cái)力轉(zhuǎn)移。

　�。ǘ�）現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在整體上不具有明顯的均等化效應(yīng)

　　1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革后，中央財(cái)政集中的收入雖然顯著增加，但實(shí)際用于調(diào)節(jié)地區(qū)間差距的財(cái)力仍十分有限，而且中央政府的調(diào)節(jié)能力還受到了現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付方式的制約，因此，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度沒能有效地控制地區(qū)間財(cái)政能力差距的擴(kuò)大，各地區(qū)政府提供公共服務(wù)和福利的財(cái)政能力仍然存在較大差異。根據(jù)相關(guān)研究的資料顯示，目前我國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)在轉(zhuǎn)移支付后，只有新疆、西藏、寧夏和內(nèi)蒙古等少數(shù)地區(qū)的財(cái)政能力系數(shù)明顯提高，地區(qū)人均財(cái)力水平超過全國(guó)人均財(cái)力水平，其它中西部地區(qū)財(cái)政能力系數(shù)則有的有所提高、有的甚至還有所下降，地區(qū)人均財(cái)力水平均未達(dá)到全國(guó)人均財(cái)力水平。各地區(qū)人均財(cái)政收入相對(duì)差異系數(shù)在轉(zhuǎn)移支付后雖有所縮小，但效果不明顯。各地區(qū)人均財(cái)政收入差距是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的結(jié)果和直接表現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施以后所產(chǎn)生的均等化效應(yīng)不僅沒有縮小地區(qū)間財(cái)政能力差異，甚至也未能阻止地區(qū)間財(cái)政能力差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。因此，可以說我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度未能實(shí)現(xiàn)各地方政府為本地區(qū)居民提供均等化公共服務(wù)和福利的目標(biāo)。

　　（三）對(duì)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的評(píng)析

　　現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在整體上不具有均等化效應(yīng)，是因?yàn)槭艿缴形赐晟频氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和分稅制財(cái)政體制的制約，在制度本身的設(shè)計(jì)上帶有較強(qiáng)的過渡性，表現(xiàn)在：

　　1.政府間事權(quán)關(guān)系劃分不清，使轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)缺乏可靠的依據(jù)。轉(zhuǎn)移支付制度是事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分相結(jié)合的有機(jī)體，事權(quán)的劃分以及“標(biāo)準(zhǔn)支出需求”的確定，是一般轉(zhuǎn)移支付撥款的依據(jù)。政府間事權(quán)關(guān)系并不屬于轉(zhuǎn)移支付制度的范疇，但如果沒有一個(gè)明確的政府間事權(quán)劃分，就難以得到地方政府的標(biāo)準(zhǔn)支出。我國(guó)分稅制改革的重點(diǎn)是在財(cái)權(quán)的劃分上。事權(quán)的界定相對(duì)滯后且過于原則，在具體事務(wù)上，中央政府與地方政府之間、地方各級(jí)政府之間經(jīng)常存在事權(quán)不清、交叉重疊的現(xiàn)象，這勢(shì)必影響地方政府標(biāo)準(zhǔn)支出的測(cè)定，因此，劃清政府間事權(quán)關(guān)系和支出范圍，對(duì)準(zhǔn)確計(jì)算上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付撥款具有重要意義。目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度中的一般轉(zhuǎn)移支付具有一定的規(guī)范性，但撥款額的確定受到政府間事權(quán)關(guān)系不清的影響，且規(guī)模較小，對(duì)縮小地區(qū)間財(cái)政能力差距難以起到實(shí)質(zhì)性的作用。

　　2.政府職能轉(zhuǎn)變不到位，限制了轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)作空間。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架雖然已經(jīng)建立，但政府與市場(chǎng)的關(guān)系仍未理順，政府的“越位”行為仍然存在，一部分政府資金被配置于本應(yīng)由市場(chǎng)配置的領(lǐng)域，使政府沒有足夠的財(cái)力解決公共服務(wù)均等化問題。轉(zhuǎn)移支付只有在總量上達(dá)到一定的規(guī)模，才能保證轉(zhuǎn)移支付制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的五種方式中，一般轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)最好。2005中央政府對(duì)地方政府的一般轉(zhuǎn)移支付額為745億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的25.4%，雖然從1995年以來一般轉(zhuǎn)移支付資金的增長(zhǎng)率有較大幅度提高，但其規(guī)模仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。因此，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，保證轉(zhuǎn)移支付的合理規(guī)模及其各構(gòu)成部分在制度設(shè)計(jì)上的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，是調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政能力差異，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度均等化效應(yīng)的基礎(chǔ)。

　　3.保護(hù)地方政府既得利益，削弱了轉(zhuǎn)移支付制度的均等化效應(yīng)。我國(guó)是一個(gè)政府層級(jí)較多、稅種較少的國(guó)家，5級(jí)政府架構(gòu)對(duì)應(yīng)20多個(gè)稅種，決定了政府間的收入范圍不能完整地按稅種劃分，只能加大共享收入的比重，地方稅體系相對(duì)薄弱，因此，分稅制的實(shí)施必然會(huì)觸動(dòng)地方政府的既得利益，為保證分稅制財(cái)政體制改革的順利推行，中央政府做出了“存量不動(dòng)”的原則性規(guī)定。遵循保護(hù)地方政府既得利益的思路，中央政府從分稅制改革中集中起來的收入，絕大部分仍需按基數(shù)返還給地方。稅收返還除以1993年地方實(shí)際收入為基數(shù)外，還與“兩稅”增長(zhǎng)率掛鉤，“兩稅”增長(zhǎng)越快，中央對(duì)其進(jìn)行的稅收返還額度也就越大。顯然經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快的地區(qū)得到的稅收返還要比落后地區(qū)多。由于稅收返還是目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付資金中規(guī)模最大的一部分，因此，稅收返還的結(jié)果是在維護(hù)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)既得利益的同時(shí)，也在拉大它們與落后地區(qū)間財(cái)政能力的差距。除稅收返還外，體制補(bǔ)助的數(shù)額也由基數(shù)法來確定，專項(xiàng)補(bǔ)助也有不少是按基數(shù)法來分配，而且沒有遵照客觀標(biāo)準(zhǔn)和合理程序，只能增，不能減。因此， “存量不動(dòng)”的原則性規(guī)定，在保護(hù)了地方政府既得利益的同時(shí)，也把地區(qū)間財(cái)政能力差距固化了，而且隨著逐年滾動(dòng)，這些不合理因素還在繼續(xù)擴(kuò)大。因此，我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付具有較強(qiáng)的回歸性，很難發(fā)揮實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的功能。

　　4.統(tǒng)計(jì)和會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)不真實(shí)，信息系統(tǒng)不健全，增加了實(shí)施轉(zhuǎn)移支付制度的技術(shù)難題。我國(guó)的財(cái)政管理長(zhǎng)期以來一直是采用基數(shù)法，收支項(xiàng)目的核定都缺乏統(tǒng)一的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計(jì)資料與財(cái)政管理的信息要求不對(duì)稱，在推行轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，就會(huì)遇到基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)殘缺不全或數(shù)據(jù)不真實(shí)問題，給轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施帶來了技術(shù)上的困難。

　　5.轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律支撐和有效的監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的是政府規(guī)章，沒有專門的轉(zhuǎn)移支付法，即使《預(yù)算法》也無相應(yīng)條款，削弱了轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性和可操作性，客觀上降低了轉(zhuǎn)移支付制度決策和運(yùn)作的民主性和規(guī)范性。在轉(zhuǎn)移支付資金的使用上沒有建立一套有效的監(jiān)督審計(jì)系統(tǒng)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金是否做到�？顚Ｓ茫�不能及時(shí)、準(zhǔn)確掌握信息，對(duì)違反了補(bǔ)助使用規(guī)定的地方政府，也沒有相應(yīng)的懲罰措施。

　　三、完善我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)想

　　我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)證分析表明，我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度與理論分析的轉(zhuǎn)移支付制度存在較大偏差。轉(zhuǎn)移支付制度的完善是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度不是一件孤立的事情，而是要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善、政府職能轉(zhuǎn)變、分稅制財(cái)政體制改革、稅收體系健全相配套，還要有法律的保證和科學(xué)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。因此，完善我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度需要從兩方面人手，即必要條件和制度設(shè)計(jì)，其中轉(zhuǎn)移支付制度的理論分析可作為改革的基本依據(jù)和參照。

　�。ㄒ唬┮�(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度建立的必要條件

　　1.科學(xué)劃分各級(jí)政府的事權(quán)范圍，為建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提供客觀依據(jù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，劃分中央政府與地方政府，上級(jí)政府與下級(jí)政府事權(quán)的原則是：受益范圍覆蓋全國(guó)的社會(huì)共同事務(wù)是中央政府的事權(quán)，由中央政府履行職責(zé)；受益范圍局限于本地區(qū)的社會(huì)共同事務(wù)是地方政府的事權(quán)，由地方政府履行職責(zé)。相應(yīng)地中央政府的事權(quán)范圍是：國(guó)防、外交、國(guó)際事務(wù)、海關(guān)、行政管理等涉及國(guó)家整體利益的公共產(chǎn)品和服務(wù)；社會(huì)保障、醫(yī)療與健康、重大科學(xué)研究與開發(fā)、跨區(qū)域發(fā)展等具有收入再分配性質(zhì)或需要全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給；調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展和宏觀調(diào)控。省級(jí)政府事權(quán)范圍：省級(jí)行政事務(wù)和管理、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)文化和教育事業(yè)、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施。省級(jí)以下政府事權(quán)范圍：地方行政事務(wù)和管理、地方公路建設(shè)和交通事務(wù)、水電和能源供應(yīng)、文化和基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、住宅建設(shè)和城市發(fā)展等對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳�產(chǎn)和生活具有直接影響的公共產(chǎn)品和服務(wù)。各級(jí)政府職責(zé)的明確劃分，是優(yōu)化各級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，也為建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提供了客觀依據(jù)。

　　2.實(shí)現(xiàn)政府職能的真正歸位，為建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提供財(cái)力支持。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)關(guān)系的理論，政府的職責(zé)范圍就是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，財(cái)政只具有公共產(chǎn)品的資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能，財(cái)政必須從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出來，實(shí)現(xiàn)政府職能的真正歸位，政府才能集中財(cái)力解決社會(huì)公共問題，才能為公共服務(wù)均等化提供財(cái)力支持。

　　3.完善地方稅收體系，淡化地方既得利益，為建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提供觀念上的支持。建立一個(gè)稅種設(shè)置科學(xué)、稅源穩(wěn)定，適合地方特點(diǎn)的地方稅體系是實(shí)行分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)，也是完善轉(zhuǎn)移支付制度的客觀要求，分稅制改革初期，地方稅收占全國(guó)稅收總量的20%－30%，2005年這一比重降至10%左右，地方政府稅收收入過少，在一定程度上影響了地方財(cái)政的獨(dú)立性，強(qiáng)化了地方既得利益，也加大了地方對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴。因此，減少政府級(jí)次，完善地方稅收體系，將營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅收的主體稅種，給予地方政府應(yīng)有的稅收立法權(quán)、稅收政策的制定權(quán)和稅收征收管理權(quán)，以利于地方政府因地制宜地解決收入不足的矛盾，這樣才能增強(qiáng)各地區(qū)、各產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的意識(shí)，淡化地方既得利益觀念，真正建立起規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付形式。

　　4.健全統(tǒng)計(jì)核算指標(biāo)體系，為建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提供信息基礎(chǔ)。在規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度下，轉(zhuǎn)移支付額是按公式計(jì)算確定的，公式中涉及的每一個(gè)指標(biāo)、每一個(gè)數(shù)據(jù)都要求真實(shí)可靠，否則會(huì)影響轉(zhuǎn)移支付作用的發(fā)揮。因此，做好相關(guān)數(shù)據(jù)資料的收集和整理工作，確保基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，對(duì)推行規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度具有極為重要的意義。

　　5.賦予轉(zhuǎn)移支付以法律地位，為建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提供法律保證。修訂《預(yù)算法》，在《預(yù)算法》中增加有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的條款或建立新的《轉(zhuǎn)移支付法》，明確轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)和原則、轉(zhuǎn)移支付的資金來源、核算標(biāo)準(zhǔn)、分配方法、支付規(guī)模和程序、轉(zhuǎn)移支付的管理和機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督和法律責(zé)任。通過健全的法律制度，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化，保證在轉(zhuǎn)移支付實(shí)際操作中有法可依。

　　（二）規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)

　　1.轉(zhuǎn)移支付以追求公共服務(wù)均等化為目標(biāo)。通過財(cái)政資金的橫向轉(zhuǎn)移和縱向轉(zhuǎn)移，縮小地區(qū)間財(cái)政能力差異，保證各地區(qū)政府提供公共服務(wù)的能力和水平大體均衡。

　　2.轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，即人均財(cái)力超過全國(guó)平均水平的地區(qū)，不能接受轉(zhuǎn)移支付，只有人均財(cái)力低于全國(guó)平均水平的地區(qū)，才能獲得轉(zhuǎn)移支付。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)因?yàn)槎愒磫伪�，無法組織到與事權(quán)基本對(duì)稱的財(cái)力，在財(cái)力與事權(quán)不對(duì)稱的情況下，轉(zhuǎn)移支付制度就能保障經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)政府事權(quán)的履行，使落后地區(qū)的居民能享受到與富裕地區(qū)大致相同的公共服務(wù)，從而消除在教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共設(shè)施、社會(huì)保障等方面的巨大差距，為各地區(qū)政府平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。

　　3.轉(zhuǎn)移支付實(shí)行以縱向?yàn)橹�、橫向?yàn)檩o、縱橫交錯(cuò)的模式。其中縱向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于調(diào)節(jié)中央與地方政府間的縱向不均衡，橫向轉(zhuǎn)移支付既可以減輕中央財(cái)政的壓力。又可以調(diào)節(jié)地區(qū)間橫向不均衡。我國(guó)實(shí)行這種類型的轉(zhuǎn)移支付模式，不僅可以解決經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)公共財(cái)政支出的不足，而且可以強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。

　　4.轉(zhuǎn)移支付采取無條件補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助兩種方式。首先，取消體制上解和補(bǔ)助，將其列入地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付。凡人均財(cái)力超過全國(guó)平均水平的地區(qū)，原則上都要無償轉(zhuǎn)移部分富余財(cái)力，作為平衡基金，支援人均財(cái)力低于全國(guó)平均水平的地區(qū)。接受橫向轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)如果人均財(cái)力仍未達(dá)到全國(guó)平均水平，中央政府再對(duì)其進(jìn)行縱向轉(zhuǎn)移支付。其次，取消稅收返還，將資金全部用于中央對(duì)地方的一般轉(zhuǎn)移支付。一般轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算是：

　　一般轉(zhuǎn)移支付額=標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出額一標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入額

　　標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出是地方政府提供均等化公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)開支，標(biāo)準(zhǔn)支出的測(cè)算是根據(jù)影響地方財(cái)政支出的主要因素，如人口數(shù)量及密度、人口結(jié)構(gòu)、財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)及費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品的供給數(shù)量及成本等，按支出項(xiàng)目分別計(jì)算，再綜合計(jì)算得出。它等于地方政府所承擔(dān)的教育、社會(huì)治安、交通等各單項(xiàng)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)支出總和。

　　單項(xiàng)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)支出=該項(xiàng)公共服務(wù)的單位成本×調(diào)整系數(shù)×單位數(shù)量

　　調(diào)整系數(shù)是對(duì)各地區(qū)因環(huán)境因素造成的公共服務(wù)的成本差異進(jìn)行的調(diào)整，以便能正確計(jì)算支出標(biāo)準(zhǔn)。

　　標(biāo)準(zhǔn)收入額的測(cè)算是根據(jù)影響地方財(cái)政收入的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和稅制因素，按增值稅、營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、資源稅、企業(yè)所得稅、城鎮(zhèn)土地所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等分稅種分別計(jì)算，再綜合計(jì)算得出。它等于地方政府應(yīng)征收的各項(xiàng)地方稅收總和。某稅種標(biāo)準(zhǔn)收入的計(jì)算是：

　　某地區(qū)某稅種標(biāo)準(zhǔn)化收入=某地區(qū)稅基×全國(guó)平均稅率

　　對(duì)不同稅種，稅基的確定是不相同，增值稅的稅基是GDP，營(yíng)業(yè)稅的稅基是第三產(chǎn)業(yè)的GDP，個(gè)人所得稅的稅基是城鄉(xiāng)總收入。

　　再次，取消結(jié)算補(bǔ)助，將其列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。中央對(duì)地方的專項(xiàng)補(bǔ)助主要用于：中央委托地方辦理的項(xiàng)目，需要中央政府幫助的項(xiàng)目（如自然災(zāi)害救濟(jì)等），具有外溢性的地方公共產(chǎn)品項(xiàng)目，中央政府宏觀調(diào)控的項(xiàng)目等。為此必須調(diào)整現(xiàn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范圍，取消不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政要求，以及不合理的專項(xiàng)支出項(xiàng)目，如企業(yè)挖潛改造專項(xiàng)資金，中央對(duì)省以下事業(yè)單位設(shè)備購置基建撥款等。根據(jù)補(bǔ)助項(xiàng)目的特點(diǎn)和該項(xiàng)目的重要性，中央政府可選擇采取配套補(bǔ)助或非配套補(bǔ)助的方式。

　　5.建立轉(zhuǎn)移支付預(yù)、決算制度。轉(zhuǎn)移支付預(yù)算和決算由同級(jí)人大審議批準(zhǔn)，財(cái)政部門負(fù)責(zé)編制和執(zhí)行。同級(jí)人大和上級(jí)財(cái)政部門通過對(duì)預(yù)、決算的審查和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)對(duì)一般轉(zhuǎn)移支付資金的分配，并對(duì)資金使用的社會(huì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)專項(xiàng)補(bǔ)助資金的分配要嚴(yán)格進(jìn)行項(xiàng)目可行性分析，科學(xué)測(cè)算各項(xiàng)目的補(bǔ)助數(shù)額，并對(duì)專項(xiàng)補(bǔ)助資金的使用方向和效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。