2008-07-17 13:37 來源：論文天下
[內容提要]：“熊彼特——�？怂埂Z思命題”揭示了“凡有重大的改革，都有財政壓力的背景”，“財政壓力決定改革的起因和路徑”。尋著這一思路，筆者考察了農民超負擔形成的歷史背景并從財政壓力的角度分析了中央、地方、基層政府和農民之間的關系，對農民超負擔現象給出了一個綜合的解釋。
[關 鍵 詞]：財政壓力 農民超負擔 財政立憲
一、歷史的考察：財政壓力與農民超負擔的關系
回顧歷史，不難發(fā)現，中國歷代王朝的興衰莫不與農民負擔有著非常密切的聯(lián)系。歷史上的大事變往往是人禍甚于天災，往往是徭役賦稅過重引發(fā)流民四起，社會動亂。于是在基層政府與農民之間就出現了“正反饋”式的循環(huán)：農民越是反對苛捐雜稅，基層政府就越需要擴大征繳隊伍與官員人數，而這又相應的增加了農民的負擔，會引起農民更強烈的反對……從這個循環(huán)可以聯(lián)想到另一個循環(huán)：農民與基層政府的矛盾沖突越多，上級政府就傾向于擴大基層官員人數和強化基層政府的功能。而這勢必加重壓在農民頭上的稅賦負擔，使得農民與基層政府的沖突更加激化。雖然歷經千百次改朝換代，改革中興，卻仍舊跳不出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史怪圈。而這一循環(huán)幾乎都發(fā)生在該朝國庫長期虧空，面臨巨大財政壓力的時候 .但各朝為緩解財政壓力解決財政危機而施行的變法大都在初期使“向來積弊為之一清”，而其中長期效果卻無一例外地與初衷相反，每改革一次，負擔就加重一層，這一現象被現代史學家稱之為“黃宗羲定律” .封建王朝旨在緩解財政壓力的賦稅改革之所以“糜不有初，鮮克有終”，原因有多方面，沒有正確處理財政壓力與農民超負擔的關系恐怕是其中根本的一條。財政收支的不平衡并不一定產生財政壓力，關鍵是看政府的財政狀況是否危及到政權存在的合理性與合法性（何帆博士稱之為義理性）。當政府的財政發(fā)生困難或發(fā)生財政危機并已經威脅到了政權存在的義理性時，就會出現財政壓力。而政府為緩解財政壓力，重新找回政權存在的義理性，就會加大對農民的盤剝，造成農民的超負擔。當然，農民長期的超負擔會使生產積極性下降，國家稅基縮小，稅源枯竭，經濟增長停滯從而影響政府的財政收支，造成財政壓力。從歷史上看，農民的超負擔達到一定限度就會危及國家存在的義理性，發(fā)生社會動亂。何帆博士提出了“熊彼特——�？怂埂Z思命題”，認為“凡有重大的改革，都有財政壓力的背景”，“財政壓力決定改革的起因和路徑” ，這是非常有說服力的。封建王朝每遇有財政壓力的時候便增加對農民的壓榨，造成農民的超負擔，而農民身上背負的擔子過重又轉而增加了國家的財政壓力，甚至使王朝易姓，政權失去存在的義理性。因此，處理國家財政壓力和農民超負擔的關系是每一個當政者應當審慎地對待的。
二、建國以來農民超負擔的軌跡：從隱性到顯性
建國以來農民超負擔的形成經歷了一個從隱形到顯性的過程。從大的背景來看，解放后確定了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，但當時并不具備這個條件。首先是工農業(yè)生產遭到嚴重破壞，商品物質極度匱乏，通貨惡性膨脹，社會處于混亂狀態(tài)。其次，解放戰(zhàn)爭還在進行，需要巨額軍費開支。加之當時對一切被解放的舊軍隊和舊人員采取包下來的政策，在財政上形成沉重負擔。此外，重點企業(yè)和交通運輸的恢復重建工作以及由于失業(yè)嚴重和水旱災害所需的救濟等等，百廢待舉，百業(yè)待興。資本投入嚴重缺乏。當時中央政府掌握著巨大的政治和經濟資源，能夠集中全國財力、物力辦大事。因此，在把農民強制性地固定在土地上的同時人為的壓低農產品價格，抬高工業(yè)產品價格利用剪刀差迅速積累起了工業(yè)發(fā)展需要的資本，這在當時是個了不起的壯舉。這樣，工業(yè)產品成本降低，而農產品價格卻無法提高。集體化、公社化一系列運動都是為這一目標服務的，其直接結果卻是造成農民收入總體水平偏低，生活條件惡化，但這一時期農村內部收入差距相對較小，農民負擔也表現為隱性負擔 .1978年底，以家庭聯(lián)產承包責任制為標志的農村經濟體制改革開始，到80年代初基本形成新的經濟體制。農民負擔由集體范圍內的扣除轉變?yōu)檗r戶家庭直接繳納，因此由隱性負擔轉變?yōu)轱@性負擔。1984年之后，城市改革全面鋪開，國家大力調整產業(yè)結構，特別是90年代前半期我國告別短缺經濟，買方市場形成，傳統(tǒng)經營方式下的農業(yè)產業(yè)結構未能及時調整升級，農產品嚴重供過于求，價格下降，農民收入減少。1997年東南亞金融危機之后，國家希望通過擴大內需來拉動整個經濟增長，但國內市場，特別是農村市場啟而不動，農民收入增幅減緩，相對收入較低，無法形成較強的購買力，顯性化的農民超負擔已經直接影響到了國家的經濟增長。這直接引發(fā)了始自2000年的農村稅費改革。實際上，農民收入低包含兩層意思：一是農產品的價格低，中國大多數農民收入主要是靠農產品的收入，因此，農民的絕對收入偏低；二是農民負擔較重，苛捐雜稅比較多，并且非稅性收費過多，造成農民的相對收入偏低。而這兩個方面是相互聯(lián)系的。農民負擔過重造成收入增幅減緩，收入減少又使農民感到負擔過重。中央政府正是期望從解決農民超負擔入手提高農民收入，刺激農民消費，從而啟動農村市場，擴大內需，拉動整個國民經濟的增長，從而獲得源源不斷的財政收入，使國家存在的義理性復歸。張岸元、白文波認為，只要鄉(xiāng)村兩級政府掌握土地所有權就必然會尋找經濟意義上的實現，即征收經濟地租。 我們認為，造成農民超負擔的原因固然有地方政府和基層政府不顧國家法令，憑借對土地所有權的掌握橫征暴斂的一面，但農民超負擔的形成是各級政府在面臨財政壓力的情況下尋求從預算外獲得財政收入以彌補財政缺口，緩解財政壓力的必然結果，而這正是導致農民超負擔的充分條件和根本原因。
三、由財政壓力引發(fā)的農民超負擔：一個解釋
改革開放以來，工業(yè)部門和國有企業(yè)的財政貢獻不斷下降，非國有經濟的發(fā)展并沒有成比例的提高其財政收入比重，加之五花八門的減免稅和普遍的偷漏稅，國家汲取財政的能力迅速下降，突出的表現在兩個比重的下降，即：財政收入占國內生產總值比重不斷下降；中央財政占全國財政收入比重不斷下降 .同時，在經濟增長的過程中也一直伴隨著巨大的財政赤字。90年代以后財政赤字居高不下。1994年分稅制改革以后，財政赤字更是有了大幅度上揚，1994年財政赤字比1993年增長了大約1倍。特別是1997年以來，中央政府實施積極的財政政策，財政赤字進一步擴大，1997年財政赤字為582億元，2001年擴大為3260億元。財政赤字的擴大和預算內財政收入的萎縮直接導致了預算外收入，特別是非規(guī)范資金的膨脹。據估計，中國的預算外收入占預算內收入的30％，非規(guī)范資金與預算內收入旗鼓相當�？梢�，預算外收入與非規(guī)范收入已經成為中國各級政府收入的重要來源，各級政府正是通過的預算外收入和非規(guī)范性收入來緩解財政壓力。特別是基層政府，其預算內財政大多是“吃飯財政”，甚至是“討飯財政”，只好以制度外的財政收入來解決農村公共產品的供給不足問題。許多應由中央政府承擔的公共的支出（如義務教育）卻由地方和基層政府支出，在中央財政捉襟見肘的情況下往往是“不給資金給政策”，“放權讓利”式的改革演變成了中央政府的“讓權”。如果說“放權”是將本應屬于地方和部門的權利放歸本位，那么“讓權”則不盡然，這很大程度上意味著把本不該讓渡的權利讓渡出去（葉振鵬，1994）。統(tǒng)一完整的財政預算走向分割與分散，造成了中央與地方財權和事權劃分不清，地方和基層政府承擔了很多全國性公共產品支出，這一現象在近年來趨于顯化 .由于經濟持續(xù)低迷，地方（特別是基層）政府財政收入銳減，但由于財政支出具有剛性，在正常財政收入無法保證支出的情況下只好把手伸向農民，中央政府也默許了地方和基層政府這一行為。
另一個不容忽視的問題是政府運行成本過高帶來的財政壓力，從而引起的農民超負擔。從總的情況來看，1978年全國行政管理支出為52.9億元，占當年財政支出的4.67%；1991年增長到9.85%，1995年這一數額增加為996.5億元，比1978年增長19倍，占當年財政支出的14.6%，這反映了政府機構臃腫，效率低下，導致行政管理費用猛增（實際上這個問題也是辯證的，政府的行政人員本來工資不高，為了留住一部分人，在政府財政捉襟見肘的情況下，只能通過提升職位，更多的是因事設人，這客觀上增加了政府的運行成本）。盧漢龍曾談到：“在社會主義市場經濟條件下，應當認真反思中國農村基層組織是否有必要將政府延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級�；仡欀袊鴼v代的政府建制，均是只到縣一級，縣以下靠的是‘鄉(xiāng)紳’自治……減輕農民負擔還應當從推進行政體制的改革上下功夫” .根據1989年的抽樣調查，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員350萬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織54681個（中央編制委，1994）。如果說這些國家公務員每個每年行政開支5000元，則國家要負擔175億。而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級普遍實行一人一職或一人數職，這意味著使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員已達到了50萬，仍遠遠無法滿足實際工作需要。而且，出于控制農民的需要，越是基層需要的官員就越多。如果現有的74萬村委會改為村政府，每村按5人計算，全國約370萬，按每人每年開支4000元，需要158億 .鄉(xiāng)村一級的政府官僚大多是“皇親國戚”，進行政府機構改革的成本非常高，極易形成社會不穩(wěn)定因素。于是龐大的官僚機構要維持運轉，本級財政不夠，中央財政又舍不得補貼，必然要靠增加農民負擔來維持。因此很多學者認為當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的職能已經沒有存在的必要了（鄧大才，2000），甚至是認為可能考慮回到1949年以前的鄉(xiāng)村體制，徹底撤銷鄉(xiāng)村兩級組織，由農民自治和選舉鄉(xiāng)保長（程曉農，2001）�？梢�，財政收支的長期不平衡、財稅體系的混亂和政府運行的高成本直接造成了對政府的財政壓力，加重了農民的負擔并造成政權存在義理性的缺失。
四、解釋的綜合與深化：中央、地方、基層政府和農民之間的關系
在分析之前，我們首先必須明確：
①中央政府、地方、基層政府和農民利益目標不一定一致，可以看作為了實現自身利益最大化主體，有時為一種博弈關系。由于政府具有強力，強力能夠界定權利，于是，中央與地方，地方與農民間的博弈過程為典型的強權博弈。對地方來說，中央處于支配地位；對農民來說，政府處于支配地位。
�、诘胤秸闹饕斦杖雭碓从谄髽I(yè)的稅收，尤其目前在各種類型企業(yè)稅率不一的情況下國有企業(yè)所提供的稅收�；鶎诱绕涫青l(xiāng)村一級政府 ，迫于財政壓力，作為土地所有者擁有對農民收取經濟租金的權力 ，而且在基層財政捉襟見肘的情況下，其收入主要來自對農民的收費（經濟租收入），但基層政府為追求預算收入最大化，總會考慮農民所能承受的極限值。
�、坌畔⒉煌耆珜ΨQ，即中央知道地方、基層政府和農民的選擇，地方、基層政府對中央和農民也有確切地了解，但農民卻無法知道各級政府政策選擇，至少無法確切了解，尤其不知道基層政府所提供公共品的確切定價。
1.基層政府和農民的支出函數分別為：
Ug=U（Cg，Gg）
Up=U（Xp，Gp）
其中Cg為地方政府政權機關運作所需支出（如行政支出、公安、司法支出），Gg為地方政府公共事業(yè)和公益事業(yè)支出（如文化、教育、衛(wèi)生支出），此處我們不考慮地方發(fā)展支出（如基礎設施建設支出）。Xp為農民私人物品消費支出，Gp為農民對地方政府提供的公共產品的使用費支出，并不考慮其它支出。在面臨財政壓力的情況下，基層政府公共產品支出主要來自對農民的收費，所以Gg=Gp.
設m農民總支出，并由假設前提可得到農民的支出函數和約束條件為：
Up=Up（Xp，Gp）
s.t.PGGp+PxXp=m
PG.Px分別為對農民公共品支出和私人物品支出的價格。
由于農民在不得不考慮地方政府強權的條件下追求利益最大化，因此，在私人物品支出一定的情況下，對于m中對公共品的付費農民有一個最大承受限度。當達到最大承受限度時帶給農民的支出為Umax，此時公共品價格達到農民最大承受極限時的價格MaxPG，因此有以下兩種情況：
當PG≤MaxPG 即Umax當PG>MaxPG 即Umax>UP 農民將拒絕接受這一價格，并且在無法通過正常渠道獲得解決的情況下，農民會用比較極端的行為對抗（比如在一些農民負擔較重的地方，農民越級上訪，集會鬧事，甚至沖擊政府機關等時有發(fā)生）。
由于信息不對稱，農民無法知道公共品的確切定價。理性的基層政府總是會將公共品價格定在實際價格（PG′）與農民最大承受價格（MaxPG）之間。即通常支付的價格為PG， PG′MaxPG農民承受顯性負擔；PG≤MaxPG 時，農民承擔隱形負擔。這樣，基層政府既能得利，又能保證本地社會安定。
由于基層政府一般是有任期的（設為n），并且基層政府所得收入要有一部分上繳上一級財政。下面為基層政府的支出函數：
Ug=U（Cg，Gg）=（1-t）PG（Cg+Gg）-μPgˊ（Cg+Gg ）ˊ
其中，PG（Cg+Gg）=eG，t為基層政府向上級政府所繳分成比例，01，表明基層政府支配公共品供給的權力很大。PGˊ，（Cg+Gg）ˊ為公共品實際價格和數量。在考慮到農民的最大承受能力（Umax）的同時，基層政府希望在本屆政府的任期內使Ug=U（Cg，Gg）達到最大，只通過提高eG或減少（Cg+Gg）ˊ（因為一定數量的公共品的價格是一定的）。而農民會根據上一期的eG和（Cg+Gg）ˊ來決定下一期行為。因此地方政府考慮到農民最大承受能力（Umax）后，會在eG與（Cg+Gg）ˊ之間尋找一種均衡。而由于尋租行為的存在，（Cg+Gg）ˊ往往有增大的趨勢，公共品成本發(fā)生的扭曲μ相應地也有增大的趨勢。
現在分析基層政府任期內的行為。假定第0期上一任基層政府所留節(jié)余為0，從本屆政府的第一期開始，為了維持政府正常運轉，緩解財政壓力，并不使農民感到顯性負擔（Ug>Umax），那么雖然地方政府在本期的目標函數Ug不是最大，但卻使基層政府獲得了下一期繼續(xù)增加eG（2）的機會，一直到第（n-1）期，農民將感受不到顯性負擔。但在第n期，由于政府面臨換屆，并且在沒有責任追查制度的條件下，基層政府將在本期盡量提高公共品價格而降低公共品數量（這在本期內不會顯現出來），使Ug（n）（Xp，Gp）< <（Umax）（n），顯然，基層政府選擇了一個使得ΣUgi（Cg，Gg）（實際支出總額）最大化的策略。這樣，基層下一屆政府所面臨的通常是Up（Xp，Gp）<0，地方政府必然要彌補這個缺口，這就造成了一種惡性循環(huán)（此次農村稅費改革中發(fā)現的鄉(xiāng)村兩級政府的債務問題可以作為本分析的例證）。這里存在兩種情況：一是地方政府預期eG有較大上升空間，可以選擇暫時的Up（Xp，Gp）<0，通過將來eG的增長來補償前期損失；一種情況是eG上升空間不大，則基層政府將減少Cg（行政、司法、公安）或Gg（文教、衛(wèi)生等支出），從而使當期Up（Xp，Gp）最大化�？梢�，基層政府的財政收入受農民所承擔的費的制約，歸根到底是受農民收入的約束。其財政壓力根源于收費超過農民的最大承受能力，而農民的承受能力與收入又有直接關系，并直接影響到國家政權存在的義理性。
2.假定中央政府的目標函數為：UG =（Mg，Mp）= θMp+（1-θ）Mg①
�、俨⑦M一步可調整為：UG= Mg－θ（Mg－Mp）②
其中，θ為基層政府在中央政府目標函數中的權數，相應地（1-θ）為地方在中央政府目標函數中的權數，θ在（0，1）區(qū)間內變化。 Mp，Mg分別為中央政府從基層政府和地方政府獲得的財政收入。
正如熊彼特——�？怂埂Z思命題所揭示的財政壓力引發(fā)了制度變遷，中國的改革是在巨大的財政壓力下從農村開始的 ，改革開放初期，中央政府在農村推行家庭聯(lián)產承包責任制，農民收入增長迅速，1978—1984年是農民收入增長最快的幾年，中央政府逐步緩解了來自農村的財政壓力，并從改革中獲得了巨大的收益，得自農村的財政收入比重增大。因此，改革開放初期在中央政府的目標函數中，θ值不斷擴大。隨著家庭聯(lián)產承包責任制由潛能釋放（1979–1984）到潛能消散（1984），尤其是外部經濟環(huán)境的變化（第二部分已經提到），農民收入增長幅度減緩，政府所面臨的財政壓力又一次顯現出來，客觀上加劇了農民的超負擔，θ值逐漸變小，尤其是近兩年θ值幾乎接近于0.1984年以前，城市經濟改革相對滯后，特別是國有企業(yè)由于承擔著為中央政府提供財政收入來源的任務，改革遲遲沒有推開。這一時期地方政府的得自城市企業(yè)的收入構成了中央財政收入中重要的一塊，但其重要性已無法與改革前相比。因此，伴隨θ值得擴大，（1-θ）逐漸變小。1984年開始城市改革全面鋪開，大批國有企業(yè)改制、重組或破產，但新興的部門雨后春筍般涌現，為政府財政提供了重要的收入來源。4次財政體制改革（1980，1985，1988，1994）后，地方財權擴大，出現了與中央爭利的局面，甚至形成了所謂“諸侯經濟”和割據狀態(tài)，中央財政占全部財政收入的比重一路下滑，中央赤字不斷擴大。由于地方政府在財政收入上對中央有重要意義，（1-θ）值逐漸擴大，近幾年幾乎接近于1.
綜合來講，在改革初期，既然Mg的值相對變小，而θ值不斷增大，要使中央政府的目標函數最大，在式中必然要遏制Mg 的下滑趨勢，并使Mg 盡可能趨近于Mp.這就增強了城市經濟改革的緊迫性，從改革的歷程來看，來自財政的壓力也促進了改革的推行。90年代中期以來，特別是1997年亞洲金融危機以來，Mg的值逐漸變大，而Mp和θ值不斷減小。由于農村經濟受到制約，農民負擔加重，80年代前期積累起來的農村改革成果已在很大程度上被抵消，農民收入平均增長速度呈階段性遞減趨勢，農村改革成了被人遺忘的改革領域，θ幾乎趨于0.而且，當基層政府面臨財政壓力的時候，政府與農民的交易最容易發(fā)生畸變�；鶎诱块T擁有普通農民所不具有的信息資源、組織資源，乃至暴力資源，受不到來自農民的監(jiān)督，它就可以憑借強勢地位單方面制定與農民的交易規(guī)則，使交易變成一種強制性剝奪，這必然造成政權基礎的不穩(wěn)定。因此，面對財政壓力的中央政府必然會把減輕農民負擔、提高農民收入放在一個重要的位置，農業(yè)和農民將越來越受到重視，θ將逐漸增大。中央決定從2000年開始，在安徽試點農村稅費改革，這可以看作中央政府面對國內外經濟形勢和緩解財政壓力而采取的應對措施，也說明了熊彼特——�？怂埂Z思命題的正確性。
五、小結
中國歷代王朝的興衰與國家面對的財政壓力和農民超負擔有著密切的聯(lián)系。財政壓力導致農民的超負擔，農民超負擔又加劇了國家財政壓力的狀況，這兩者的惡性循環(huán)使得當政者不得不面對國家義理性的缺失。以史為鑒，可以知興替�？偨Y王朝興衰成敗的經驗教訓對于今天的當政者有著十分重要的意義。建國以來，農民超負擔經歷了一個由隱形到顯性的過程，面對國家財政壓力也經歷了兩次大的調整（60年代的短期調整和70年代末的改革），國家的義理性也逐漸找回。在改革過程中國家面臨著財政收支長期的不平衡，財稅體系的混亂和政府運行成本過高的壓力，國家存在的義理性又一次面臨考驗。通過分析，我們可以發(fā)現，農村稅費改革印證了熊彼特——�？怂埂Z思命題，而三級政府（中央、地方、基層）財政收入的增長，財稅關系的理順是緩解國家面臨的財政壓力，為農民收入增長創(chuàng)造條件并最終解決農民超負擔問題的釜底之薪，因為從本質上講，解決政府運行成本的畸高也在于財政收入的提高，收支的平衡以及政府間財權、事權的合理劃分，即政府與市場的合理分工。而實現這一目標，恐怕不能拘泥于對原有法律體系的修修補補，而必須從市場經濟與憲法的關系角度加以研究，改革。在原有的體制框架下通過增加農民收入緩解財政壓力減輕農民負擔的空間已經沒有多少余地。環(huán)顧世界，與我們比鄰的亞洲國家如韓國、新加坡、馬來西亞、印尼等，大洋彼岸的巴西、墨西哥、阿根廷等市場經濟國家正在掀起一場為財政立憲，為市場經濟立憲的狂潮，給政府和市場合理分工，轉變政府職能，規(guī)范市場經行為。以國家根本大法的形式確定一國的財政制度，雖然不能完全解決財政壓力，卻能使政府行為更加制度化。制度經濟學認為，經濟制度變遷都源于制度的供給和需求出現不均衡，但制度的非均衡狀態(tài)僅僅表明制度是不穩(wěn)定的，并不是說就一定發(fā)生制度變遷。要使制度變遷真正實現還有待于原有制度安排的否定因素逐步加強或壯大。在減輕農民超負擔的過程中，中央政府應充當制度供給主體，引入法律、法規(guī)、政令等手段，實現強制性制度變遷。對中國來說，這正是解決農民超負擔的根本辦法，也是使國家義理性建立在一個穩(wěn)固的基礎之上的根本之法。
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