Samuelson（1954）認為，由于公共物品具有區(qū)別于私人物品的非排他性和非競爭性兩大特性[1]，消費者都會選擇“免費搭車”。因此市場機制在資源配置上幾乎完全失靈，而由政府充當資源配置者則會達到“帕累托最優(yōu)”。然而，由于政府的特殊政治地位，其“自利性動機”無法得到有效抑制，其高度壟斷的公共物品供給行為會破壞稀缺資源趨于最優(yōu)配置的過程，造成交易成本的增多和社會資源的浪費，產生嚴重的“政府失靈”現(xiàn)象。在此背景下，一批主張經濟自由的經濟學家論證了“公共物品私人供給”的可行性，隨即將公共物品供給寄希望于私人力量及民間組織。但實踐中很快出現(xiàn)的“契約失靈”、“志愿失靈”等現(xiàn)象，迫使學者們不懈地探討公共物品多元供給模式，其目的是探求政府、私營部門、第三部門及公民在公共物品供給中合理的角色定位，以達到最佳的互動效果。

　　一、雙主體參與供給論

　　1.公共物品市場化供給的新公共物品管理模式。Coase（1974）通過分析，指出在一定的技術條件和制度安排能引致“排他成本”降低的情況下，純公共物品由私人提供不僅可行且更有效率[2].Demsetz提出可采用聯(lián)合提供[3]方式使公共物品能通過有助于私人物品價值的實現(xiàn)形式來使自己的生產得以進行。Drucker（1969）提出“民營化”一詞后，英國政府便在上世紀70年代中期開始推動政府業(yè)務委托經營的政策。80年代初，以市政服務合同外包為主要形式的民營化改革在美國普遍實施。此后，公共物品領域的市場化改革迅速在世界各地蔓延，并逐步成為新公共物品管理模式。Savas認為，民營化意味著政府減少干預，增加私有機制功能以滿足公眾需求。因此，民營化屬于新公共管理的主流，體現(xiàn)了新公共管理的所有特征。Savas（1992）總結出政府促成私營部門進入公共物品領域的三種途徑[4]，即委托、撤資及替代。

　　新公共物品管理模式相對于傳統(tǒng)的壟斷供給模式，在政府權力下放、引入競爭機制、實現(xiàn)供給主體的多元化等方面有很大突破，它通過產權制度來激發(fā)私營部門參與公共物品供給的熱情，在一定程度上實現(xiàn)了風險轉移。然而，私人產權的引入卻可能導致政府監(jiān)控權的弱化及公共物品私人壟斷優(yōu)勢的形成，從而引發(fā)一定的潛在風險。

　　2.公共物品供給PPP模式。Reymont（1992）首創(chuàng)了公共物品供給PPP模式（Public—Private—Partnership），即公共部門與私營部門的合作伙伴模式。該模式支持政府與私營部門間建立長期合作伙伴關系，以“契約約束機制”督促私營部門按政府規(guī)定的質量標準進行公共物品的生產，政府則根據(jù)私營部門的供給質量分期支付服務費。私營部門根據(jù)公共項目的預期收益及政府的扶持力度進行融資和運營，而政府則依托私營部門的創(chuàng)業(yè)精神、民營資本及運作能力來提高公共物品的供給效率。PPP這一全新的以“雙贏”為合作理念的公共物品供給模式，區(qū)別于“新公共物品管理模式”，表現(xiàn)在以下兩方面：（1）雙負責機制。通過PPP模式，政府與私營部門在契約基礎上建立起全程合作關系，雙方共同對整個供給過程負責。政府允許私營部門積極參與公共項目的識別、可行性分析等前期工作，并將合作的理念貫穿于公共項目的確認、建設、運營、移交等整個生命周期中。（2）合理的風險分擔結構。與“新公共物品管理模式”風險過于集中的特點不同，PPP模式早在公共項目的初期就可實現(xiàn)風險分配，政府的有限承諾減少了私營部門的融資難度，而私營部門的盡早介入、政府的選擇性參與及稅收優(yōu)惠、貸款擔保、優(yōu)先開發(fā)權等政策優(yōu)惠，均有利于降低私營部門的運營風險。

　　公共物品供給PPP模式既跳出公共物品產權關系的羈絆，極大地提高供給效率，同時又使整個供給過程在政府的控制中穩(wěn)步運行，有效規(guī)避了公共物品由私人壟斷的潛在風險。然而，它終歸是市場化改革的延續(xù)，由于政府和私營部門的“利己主義”動機，兩者間的“交易點”仍易成為滋生腐敗及不道德行為的土壤，契約履行中的“信息不對稱”也易產生私營部門坑害公眾利益的“契約失靈”現(xiàn)象。這一系列的難題僅靠政府———市場二元機制是無法克服的，公共物品的供給迫切需要第三種機制的介入。

　　3.政府與第三部門功能互補供給模式。Hansmann（1980）認為，營利組織所固有的局限性是導致“契約失靈”的根源，而非營利組織由于必須受到“非分配約束”，它不會為追求利潤而降低品質，公共物品的生產若由這種非營利的第三方部門完成，生產者的欺詐行為便會得到有力的遏制。[5]Weisbrod（1986）認為，第三部門的出現(xiàn)是市場失靈和政府公共物品供給不足的結果，它被視為一支獨立的第三方力量在公共物品提供上實現(xiàn)公平與效率的最優(yōu)結合，同時也在防范政府與私營部門對公眾利益的侵害方面具有重大意義。然而，正如政府和市場會產生“失靈”，第三部門也常常會偏離志愿機制，在提供公共物品上產生功能性和效率上的種種缺陷，Salamon（1987）將此類失靈稱為“志愿失靈”，并歸納為諸如慈善資金不足、慈善活動的狹隘性等幾方面的表現(xiàn)。[6]他認為，以往人們總是將志愿機制理解為政府和市場失靈后的替代性制度。事實上，政府的剛性制度恰好能彌補第三部門的不足，而第三部門對公眾需求回應方面則具備良好的彈性，基于二者在各自組織特征上互補性，它們間應建立起“合作關系”。

　　政府與第三部門合作關系的四種模式是由Gidron，Kramar和Salamon（1992）提出的，他們根據(jù)兩個關鍵因素即服務的資金籌集和服務的實際配送將兩者的合作關系界定為4種模式：政府主導模式、第三部門支配模式、雙重模式和合作伙伴模式[7].后有學者Young（2000）排除第一種傳統(tǒng)模式，直接將兩者關系更明確的界定為3種：對抗關系、補充關系和合作互補關系[8].對抗關系并非指兩者關系完全對立，而是指在社會不穩(wěn)定時期，第三部門作為公眾利益的代表，在資金籌措和服務方面都起支配作用，從而推動政府進行政策改進；補充關系主要應用于第三部門發(fā)育較成熟的國家，第三部門和政府各自有一套相對獨立的籌資和服務體系，政府未能滿足的需求由第三部門滿足；合作互補關系被視為積聚兩者優(yōu)勢解決復雜問題時的有效方式，在西方發(fā)達國家應用最為廣泛，它指兩者共同提供公共物品，典型作法是由第三部門提供服務，而政府提供資助，也包括政府給予充分的賦權和支持，采取特許經營、公私合營、貸款和貸款擔保等形式與第三部門合作。

　　二、三元主體合作供給論

　　Wuthnow（1991）提出“政府、市場、志愿部門三部門提供公共物品供給模式”。他指出，政府的特點是擁有強制性權力，市場是以非強制性原則來運作，而志愿部門是以“志愿主義”的原則來活動，三者雖看似界限明晰且原則大相徑庭，但在解決同一社會問題時彼此間卻存在著密切的互動關系。同時，他指出，當三者為公眾提供相同或相似的公共產品或服務時，也會存在激烈的競爭。此時三部門間還存在著資源交換關系，資金、人員、技術、公共關系往往在部門間流動。興起于上世紀90年代的治理理論認為，隨著經濟領域和社會領域自組織力量的發(fā)展，在私營部門與公共部門、政府與市場、政府與非政府組織間的傳統(tǒng)界限逐漸被打破，公共物品供給的整個過程也演變成為由各種不同角色所組成的復雜合作網絡的治理過程。治理不同于“統(tǒng)治”，也不一定要依靠國家的強制力量使別人服從（Rosenau，2001），而是政府、市場、社會主體間關系實現(xiàn)秩序化的管理方式。換言之，就是在公共物品領域建立起一種有效的協(xié)調機制，在三者不斷的合作與競爭中努力尋求多元權力的均衡點，形成公共物品供給的多中心體制及互補機制。

　　政府、企業(yè)、第三部門共同參與公共物品的供給，可實現(xiàn)各自優(yōu)勢的充分發(fā)揮及優(yōu)勢互補：政府在政策服務、制度安排、協(xié)調多方關系、建立關系網絡、保障公平、合同監(jiān)管等方面具有獨特優(yōu)勢，而在具體的生產、服務上行動遲緩、缺乏回應性，要求訴諸市場和社會力量；企業(yè)擁有極強的運營能力、頗具開拓性和創(chuàng)新力、生產服務效率高、適合完成產生利潤的任務，但其貪婪的贏利行為則需憑借政府力量的規(guī)制及第三部門的積極監(jiān)督予以約束；第三部門極具同情心，善于處理公益性、慈善性事務及諸如生態(tài)保護、扶貧救災、關愛弱勢群體、人道援助等國際性社會問題，但它的“類官僚化運作”及“二政府”行為也必須通過政府的制度監(jiān)管和市場力量的競爭加以規(guī)范。

　　三、多元主體互動供給論

　　新公共服務理論的代表人物King和Stivers（1998）屢次提醒，政府屬于它的公民。Denhardt夫婦（2000）批判新公共管理主義中政府“掌舵人”的不當隱喻，指出公民才是社會的真正主人，行政官員在管理公共組織時，應將公民置于首位，強調他們服務于公民和授權于公民的職責。因此，政府的首要任務應是幫助公民明確表達并實現(xiàn)公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會。政府不僅要親自參與為“行政相對人”提供最廣泛意義上的公共物品，更重要的是，政府應積極提供一個舞臺，能使公民在這一舞臺上充分發(fā)表意見，清晰地表達其價值觀。行政官員不應僅通過促成妥協(xié)而簡單的回應不同的利益需求，而應鼓勵公民采取一致行動，這樣便可理解更長遠、更廣博的公共利益觀念。除提供舞臺外，政府還有責任充當“中間人”，將多元參與供給主體都集中到談判桌前進行磋商和談判，通常是以政府、私人部門和第三部門結成戰(zhàn)略聯(lián)盟的形式來協(xié)同解決，從而在面對多元化的公眾需求，政府及公共管理者不是說行或不行，而是說“讓我們共同尋找解決問題的途徑，然后一起去實現(xiàn)它”，這便形成了政府、公民、社會及市場主體多維互動的新局面。

　　新公共服務理論尊重公民權，重視公民參與，突出強調政府責任、公民精神在公共物品供給中的作用。它提出了“道德人假設”，認為“公共行政的精神是建立在對所有公民善意、樂善好施的道德基礎之上的”，并由此激發(fā)其他供給主體及公民的社會責任感，希望這樣的責任感演變成多個層次上都得到體現(xiàn)的強烈愿望，使所有參與者都共同致力于創(chuàng)造、合作、達成一致的機會。政府努力創(chuàng)造一個利益共享、責任共擔的機制，聯(lián)合所有可能的力量來協(xié)同解決，確保公共物品以一種令人滿意的形式得以提供。實質上，這一過程就是在追求一種“戰(zhàn)略理性”，以便最大限度的實現(xiàn)公共利益。勿庸置疑，這一以“問題解決”為導向的合作模式在實踐中會運用得更為靈活。

　　參考文獻：

　　[1]Samuelson，P.ThePureTheoryofPublicExpenditure[J].ReviewofEconomicsandStatisticS，1954，（36）。

　　[2]Coase，R.H.TheLighthouseinEconomics[J].JournalofLawandEconomics，1974，（2）。

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　　[4]Savas，E.S.“Privatization”inMaryHawkeaworthandMau riceKogan，（eds）。，EncyclopediaofGovernmentandPolitics[M].NewYork：Routledge，1992.

　　[5]Hansmann，HTheRoleofNonprofitEnterprise[J].YaleLawJournal，1980，（89）。

　　[6]Salmon，L.M.PartnersinPubicService：TheScopeandTheoryofGovernment———NonprofitRelations[M].NewHaven：YaleUniversityPress，1987.

　　[7]Gidron，B.，Kramer，R.，Salmon，L.M.GovernmentandTheThirdSector[M].SanFrancisco：JosseyBassPublishers，1992.

　　[8]Young，D.AlternativeModelsofGovemment-nonprofitSectorRelations：TheoreticalandInternationalPerspective[J].NonprofitandVoluntarysectorquarterly，2000，（29）。