金融海嘯席卷全球，對各國的經(jīng)濟都造成了較大的沖擊，我國也未能幸免，經(jīng)濟增長趨緩。為此，國家制定了許多經(jīng)濟政策來刺激經(jīng)濟的發(fā)展，特別是采用了激進的財政政策—投資四萬億建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。各地方政府紛紛響應(yīng)，但是這個特殊的時期投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施是一種昀佳的選擇么？教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共產(chǎn)品的提供是否能夠帶給我們更大的效用呢？

　　一、中國財政分權(quán)的主要特征

　　20世紀70年代末期以來，中國經(jīng)歷了一系列重要的體制變革。其中一項重要內(nèi)容就是財政分權(quán)。其核心是財政收支權(quán)力在中央與地方之問重新配置，逐步從中央向地方轉(zhuǎn)移，即財政分權(quán)改革。中國財政分權(quán)改革開始于1980年，歷經(jīng)財政包干體制和分稅制，現(xiàn)已逐步建立了以分稅制為核心的分級財政體制框架。與西方財政分權(quán)體制相比，我國的財政分權(quán)體制存在許多不同之處，富有鮮明的中國特色，因此，我們稱之為中國式財政分權(quán)。概括起來，中國式財政分權(quán)主要具有以下典型特征。

　　中國財政分權(quán)體制是建立在中央與下級政府委任制基礎(chǔ)上的。西方國家的財政分權(quán)不僅在經(jīng)濟上分權(quán)，而且在政治上也是分權(quán)的；但是我國僅僅是在經(jīng)

　　濟上分權(quán)，在政治上是高度集權(quán)的。因此，造成了我國與西方官員選拔機制的差別：西方國家地方政府官員的選拔機制是民主選舉，即對下負責(zé)；而中國地方政府官員的選拔機制是由上級政府選拔，即對上負責(zé)，傳統(tǒng)財政分權(quán)理論中的“用手投票”機制在中國達不到應(yīng)有的效果，進而形成了地方政府官員顧上不顧下的局面。

　　傳統(tǒng)財政分權(quán)理論認為，對于公共產(chǎn)品的供給，如果其消費涉及全部地域的所有人口，并且該公共產(chǎn)品的單位供給成本對于中央政府和地方政府來說是相等的，那么由地方政府將一個公共物品提供給各自的選民要比由中央政府向全體選民提供任何等量的公共物品有效得多。也就是說，如果地方政府能夠和中央政府提供同樣、等量的公共產(chǎn)品，那么由地方政府提供時效率更高。因此，傳統(tǒng)的財政分權(quán)是“自下而上”的。

　　但從我國來看，情況并非如此。建國后，我國的計劃經(jīng)濟體制是一種財政主導(dǎo)型的經(jīng)濟體制，財政收支狀況直接影響著國民經(jīng)濟的運行與發(fā)展。進入20世紀70年代以后，隨著傳統(tǒng)財政經(jīng)濟體制弊端的日益顯現(xiàn)，財政收支矛盾日益加劇，直接威脅著經(jīng)濟社會的發(fā)展。在這種情況下，誘發(fā)了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的啟動，并且使財政體制改革成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的突破口，率先實施。從1980年開始實行的財政包干體制，到1994年推行的分稅制財政體制，我國的財政分權(quán)改革以保證中央政府取得足夠的財政收入以及強有力的宏觀調(diào)控能力作為主要目標，各項財政改革措施均由中央制定，地方負責(zé)執(zhí)行。因此，中國式財政是“自上而下”的。這在一定程度上直接導(dǎo)致基層財政由于長期得不到重視而陷于困境，公共產(chǎn)品供給能力嚴重不足。

　　傳統(tǒng)財政分權(quán)理論認為，由于居民可以自由流動，具有相同偏好和收入水平的居民會自動聚集到某一地方。居民的這種流動性會導(dǎo)致地方政府之間相互競爭，一旦政府不能滿足居民的要求，他們就通過“用腳投票”的方式遷移到自己滿意的地區(qū)。地方政府要吸引選民，就必須按照選民的要求提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。但在中國，此項政策沒有任何的實際意義因為在中國長期以來一直實行限制人口流動的戶籍制度和城鄉(xiāng)區(qū)別對待的政策，人口在地區(qū)間自由流動這一“用腳投票”機制發(fā)揮作用的前提條件根本不具備。因此，傳統(tǒng)的“用腳投票”機制在中國不起作用，政府的公共產(chǎn)品供給行為根本受不到居民流動的約束。

　　二、中國式財政分權(quán)與GDP競賽的形成

　　關(guān)于中國財政分權(quán)改革的績效，大多數(shù)文獻均證實，中國的財政分權(quán)改革對地方政府發(fā)展經(jīng)濟構(gòu)成了強大激勵，有力地促進了經(jīng)濟增長。對地方政府的強大激勵有兩個方面：

　　第一是行政分權(quán)，中央政府從20世紀80年代初開始就把經(jīng)濟管理的權(quán)力下放到地方政府，使得地方政府擁有相對自主的經(jīng)濟決策權(quán)。

　　第二是財政包干為內(nèi)容的財政分權(quán)改革，中央把財權(quán)下放到地方，而且實施財政包干，地方可以與中央分享財政收入。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是：財政收入越高，地方留存收益就越多，其中預(yù)算外收入更是100%留存。這些激勵使得地方政府有極高的熱情推動地方經(jīng)濟增長。中國式財政分權(quán)的主要特征之一就是經(jīng)濟上的分權(quán)與政治的集權(quán)并存。中國是一個中央集權(quán)的國家，中國式財政分權(quán)改革始終伴隨著垂直的政治管理體制，中央完全掌握著地方政府官員的政績考核與任免，即具有集中的人事權(quán)。改革開放以后，一切工作以經(jīng)濟建設(shè)為中心，經(jīng)濟改革與發(fā)展便成為各級黨委、政府的頭等大事，經(jīng)濟績效也就成為干部晉升的昀重要指標。中央設(shè)立更是設(shè)立了以GDP為核心的經(jīng)濟發(fā)展考核機制，以激勵地方政府。在這種政治體制和政績考核機制下，地方政府每年不僅要保證GDP的高速增長，而且各級政府都根據(jù)根據(jù)GDP等指標進行的排名。在此背景下，地方政府官員受到政績，有競爭GDP增長率的激勵，從而形成了一種基于上級政府評價的、自上而下的 GDP標尺競爭。這種以GDP為主的政績考核機制、官員任免制度成為了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的又一強大動力。在中國式財政分權(quán)體制下，中央為了調(diào)動地方財政經(jīng)濟發(fā)展的積極性，便將地方的經(jīng)濟決策權(quán)下放給了地方政府，中央定期或不定期對各地的經(jīng)濟增長績效進行考核，并依據(jù)GDP和財政收入增量按比例進行獎懲，形成了GDP增長的經(jīng)濟激勵，在中國的M型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)（資源按照“塊塊”配置）下，上述政治激勵機制和經(jīng)濟激勵機制驅(qū)使地方政府為GDP增長的更快而努力，從而導(dǎo)致了各地區(qū)經(jīng)濟的快速增長，進而實現(xiàn)了中國近年來 GDP超預(yù)期的高度增長。

　　三、GDP競賽與公共服務(wù)供給的低效率

　　中國式財政分權(quán)與晉升激勵所導(dǎo)致的GDP競賽創(chuàng)造了中國30年來的“增長奇跡”。但是，在GDP競賽中，地方政府官員的決策具有明顯的短期行為——只關(guān)心自己任期內(nèi)的經(jīng)濟指標高低，而一些長期投資如教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品和服務(wù)被長期忽視，并直接導(dǎo)致了公共產(chǎn)品供給的不足。

　　在財政分權(quán)體制下，地方政府擁有獨立的財政支出權(quán)。由于不同類型的財政支出對經(jīng)濟增長發(fā)揮效用的時間是不一樣的。在政績昀大化目標的激勵下，地方政府充分利用財政支出的權(quán)利，將更多的資源用于支持經(jīng)濟建設(shè)，特別是那些能夠直接推動經(jīng)濟增長并有助于吸引區(qū)外資本（~HFDI）的基本建設(shè)項目，而政府必保的教育、科技、公共衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)支出卻沒有著落，并被長期忽視。這種重經(jīng)濟增長、輕公共產(chǎn)品供給的財政支出結(jié)構(gòu)是存在明顯缺陷的，除基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展投資較多外，公共服務(wù)供給總量嚴重不足，與實際需求相距甚遠。

　　通過上述分析，我們可以得出：在中國式財政分權(quán)體制下，形成了以GDP為綱的經(jīng)濟激勵機制、以GDP增長的政治激勵機制。在中國的M型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，上述雙重激勵機制驅(qū)使地方政府為 GDP增長絞盡腦汁，從而造就了中國改

　　革開放來GDP的高度繁榮。但是，我們的發(fā)展是不健康的，它致使地方政府只關(guān)心本地區(qū)的經(jīng)濟增長速度，而對人民生活中一些公共產(chǎn)品（如教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等）的提供長期被忽視，從而直接導(dǎo)致了我國公共產(chǎn)品供給的短缺，造成了我國經(jīng)濟增長沒有真正反映到人民的生活過程當中。因此，我國的財政分權(quán)改革在帶給我們飛速增長的同時，也帶來了諸多問題。在今后的工作中，我們必須深化財政體制改革，為我國經(jīng)濟發(fā)展提供制度保障。

　　四、完善我國財政分權(quán)體制的對策

　　目前，我國高度集中的稅收體制直接引發(fā)了地方政府預(yù)算外資金和政府債務(wù)的膨脹。適應(yīng)規(guī)范化財政分權(quán)的需要，中央應(yīng)賦予地方政府相對獨立的財權(quán)，包括部分的稅收立法權(quán)和一定的政策制定權(quán)，允許地方政府可以自主的開辟地方稅種，以使地方政府獲得用于供公共產(chǎn)品的資金。當然，中央必須享有地方稅收法律法規(guī)和政策的審批權(quán)。此外，進一步規(guī)范各級政府間的稅收收入劃分辦法，保證各級政府都擁有主體稅種，以確保中央利用稅收政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟。

　　第一是進一步提高對“三農(nóng)”的財政投入，增加對農(nóng)田水利、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、道路、電網(wǎng)、供水、通訊等公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資，特別是對農(nóng)村教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入，改善農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件，提高農(nóng)民的生活水平，縮小城鄉(xiāng)差距。

　　第二是切實增加教育投入，繼續(xù)完善的義務(wù)教育體系，為城鄉(xiāng)居民提供均等的受教育機會，以維護社會公平。

　　第三是徹底改變以基層財政為主公共衛(wèi)生支出的制度，加大中央和省級政府財政在公共衛(wèi)生支出中的比重，確保公共衛(wèi)生支出足額到位。在支出結(jié)構(gòu)上，要優(yōu)先保證預(yù)防保健支出的需要，增強衛(wèi)生防疫系統(tǒng)處理重大疫情和突發(fā)事件的應(yīng)變能力。

　　第四是進一步加大社會保障支出力度，提高社會保障支出在財政支出中的比重，擴大社會保障覆蓋面，盡快建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和昀低生活保障制度。

　　逐步淡化GDP增長及在官員考核體系中的重要性，將轄區(qū)內(nèi)居民福利和公共服務(wù)水平的提高作為地方政府官員晉升的標準，并將轄區(qū)居民對公共服務(wù)的需求偏好納入對官員晉升的考核體系，使居民通過“用手投票”機制對地方政府官員的貢獻做出評價，以提高地方政府提供公共物品的數(shù)量和質(zhì)量。此外，中央政府要通過體制改革完善等手段減少地方政府所掌握的社會經(jīng)濟資源，杜絕地方政府官員的政治企業(yè)家地位，降低他們在資源配置中的作用，從根本上消除GDP競賽對公共服務(wù)供給所造成的諸多弊端，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。