摘要：我國分稅制財政體制改革，使財政收入持續(xù)快速增長，中央財政收入占全國財政收入的比重逐年提高。但由于制度安排指導(dǎo)思想定位的剛性，制度設(shè)計不可避免的缺陷，制度運行中的偏差和憲政約束力較差等問題，勢必滯緩了“基本公共服務(wù)均等化”目標的實現(xiàn)。本文著眼于加快完善我國公共財政體制，從實踐方面查找問題的癥結(jié)所在，探索實現(xiàn)財政均富的制度路徑。

　　關(guān)鍵詞：財政體制，財政均富，成因分析

　　一、制度安排指導(dǎo)思想定位的剛性

　　分稅制財政管理體制運行十幾年來，中央財政雖然通過轉(zhuǎn)移支付手段努力實現(xiàn)財政收入分配均等化，但由于制度安排指導(dǎo)思想定位的剛性，中央與落后地方在財政收入的初次分配關(guān)系上并沒有發(fā)生根本變化，中央級收入仍占絕對比重，省以下尤其是縣、鄉(xiāng)財政收入規(guī)模很小，這既不利于調(diào)動地方自我發(fā)展的積極性，也不利于財政分配均等化目標的實現(xiàn)。

　　1.過于強調(diào)中央級收入占財政總收入的比重。分稅制改革的指導(dǎo)思想是提高“兩個比重”，增強中央財政的調(diào)整能力�；�于這一思想，中央財政在制定分稅制財政管理體制之初，將流轉(zhuǎn)稅的大部分，即消費稅和75%的增值稅確定為中央級收入。從實際情況看，中央財政通過分稅制體制劃分在形式上集中的收入，大部分通過稅收返還又回到地方，集中的增量除用于中央級支出外，其余也通過轉(zhuǎn)移支付、專項撥款等形式補助給各地，中央財政不過是過一下手而已。但是，正是由于這種形式的集中，使中央財政和中直部門的權(quán)力大大增強，加之很多專項撥款實行條條管理，遍布地方支出的方方面面，在很大程度上助長了地方“跑部錢進”等問題的發(fā)生。因此，就分稅制財政體制來說，分稅的形式無可厚非，關(guān)鍵是中央財政在調(diào)節(jié)財政均衡的手段上如何把握。在保證中央財力穩(wěn)步增強的同時，既要有利于促進財政均等化目標的實現(xiàn)，還要有利于簡化操作和財政資金的規(guī)范分配，避免部門和個人的權(quán)力過于集中，防止和杜絕腐敗等問題發(fā)生。

　　2.稅收返還政策實際繼續(xù)照顧了富裕地區(qū)。分稅制之初，為了確保中央級收入的穩(wěn)定增長，國家確定了1：0.3系數(shù)返還的政策，即，以1993年地方上劃中央“兩稅”為基數(shù)，超過部分中央財政按1：0.3系數(shù)給予增量返還，未完成上劃基數(shù)的，相應(yīng)扣減稅收返還。這一政策，在分稅制初期促進了中央級收入的穩(wěn)定增長，保證了“兩個比重”穩(wěn)步提高。但是，由于1：0.3系數(shù)呈逐步縮小趨勢，這一政策執(zhí)行到現(xiàn)在，很多地方得到的中央增量返還已不到10%.也就是說，1994年地方上劃中央“兩稅”增加1萬元，中央財政返還地方0.3萬元，而現(xiàn)在地方上劃中央“兩稅”增加1萬元，中央財政返還地方還不到0.1萬元，嚴重挫傷了地方政府積極性。很多地方，尤其是基層，把主要工作精力都放在了地方稅上。因此，國家應(yīng)適時調(diào)整這一系數(shù)返還政策，研究對中西部地區(qū)實行1： 0.3“比例”返還，以調(diào)動落后地區(qū)自我發(fā)展的積極性。同時，中央對地方稅收返還政策，基本上默認了起點上的不公平，財政收入增長快的東部沿海省份得到的財力繼續(xù)增加，而中西部落后地區(qū)由于財政收入增長慢相應(yīng)得到的財力沒有較快增長，進一步拉開了中西部省份財力分配差距，暴露了財力分配機制的缺陷。

　　二、初始制度安排的內(nèi)在缺陷

　　中國分稅制改革中目前存在的一些問題，與行政體制改革滯后和經(jīng)濟體制改革不配套有直接關(guān)系。

　　1.行政體制改革滯后，削弱了分稅制體制均富功效。財政體制改革以簡約明晰的行政體制為前提。只有行政體制改革到位，才會有清晰的事權(quán)劃分，才能建立合理的、規(guī)范的分稅制財政體制。從西方國家分稅制實踐看，大多是三級政府，政府間事權(quán)和財權(quán)劃分清晰明了，分稅制財政體制運行通暢。而我國分稅制改革，都是在五級政府的行政管理體制環(huán)境下實施的，而且中央一級就分去了財政收入的50%以上，省里多多少少再分一點后，市、縣、鄉(xiāng)三級政府基本上已無稅可分，以至于在全國實行分稅制多年后的今天，一些鄉(xiāng)級財政仍然實行的是以往的包干體制。同時，財權(quán)層層上收，事權(quán)層層下移，轉(zhuǎn)移支付鏈條過長，動搖了基層政府行使職權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在我國各級財政，一個非常普遍的現(xiàn)象，就是下級政府經(jīng)常要面對來自上級的財政管制。主要表現(xiàn)為“上出政策，下出資金”，支出政策在上，資金供應(yīng)在下，上級政府制定統(tǒng)一政策，直接影響著下級支出規(guī)模和支出方向，影響著下級政府的預(yù)算平衡。根據(jù)財政分權(quán)基本要求，“一級政府，一級事權(quán)，一級財權(quán)，相對獨立，自求平衡”。在既定的法制化的事權(quán)劃分格局下，根據(jù)所承擔(dān)的政府事權(quán)，各級政府具有決定政府支出規(guī)模及支出方向的權(quán)力。

　　2.經(jīng)濟體制改革不完善，財政沒有真正從一般競爭性領(lǐng)域中退出來。自十一屆三中全會以來，我國經(jīng)濟體制進行改革已走過近30年的歷程，由計劃經(jīng)濟到有計劃的商品經(jīng)濟，并最終走向了社會主義市場經(jīng)濟。人們已充分認識到，市場機制是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的“看不見的手”，資源配置主要由市場主宰，可以滿足人民日益增長的物質(zhì)和文化生活需要，而且效率要比政府高得多。但是，由于我國經(jīng)濟體制改革尚未最終完成，一些地方國有企業(yè)及國有控股企業(yè)仍然擔(dān)負著發(fā)展地方經(jīng)濟、提供財政收入的重任，加之一些地方長官追求政績、上項目的熱情很高，使財政很難從一般競爭性領(lǐng)域完全退出來。一些地方對一般競爭性領(lǐng)域的財政投入基本上沒有獲得回報。因此，從構(gòu)建公共財政體制角度，財政資金應(yīng)主要投向重大公益性項目和對經(jīng)濟發(fā)展具有全局性和戰(zhàn)略性的非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目。對培育新的經(jīng)濟增長點和帶動產(chǎn)業(yè)升級的重大高新技術(shù)和技術(shù)改造項目，政府應(yīng)通過財政補助、貼息或政策引導(dǎo)等方式吸引社會資金，使企業(yè)成為投資和創(chuàng)新主體�？傊�，財政投資要從一般競爭性領(lǐng)域中逐漸退出，重點支持和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)特別是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，水利、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，環(huán)境保護、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等關(guān)系國計民生的公益事業(yè)，同時引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，促進信息化及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。

　　3.稅收政策的制定和舉債權(quán)力的集中，制約了地方經(jīng)濟發(fā)展。實行分稅制后，所有稅收政策的制定權(quán)和舉債權(quán)都集中在中央，地方無權(quán)開設(shè)新的稅種，更無權(quán)舉債。但是，從這些年的實際情況看，由于稅收政策過于集中，一些適合地方政府征收的稅收，如遺產(chǎn)稅等，遲遲無法出臺，財政收入大量流失。“預(yù)算法”規(guī)定地方政府不能編列赤字預(yù)算，一些地方就把應(yīng)該列支的支出掛起來，本來應(yīng)落于紙面上的赤字卻變成了隱性赤字�！岸虏蝗缡琛薄Ｖ醒朐谡�策的制定上，應(yīng)給予地方適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，不僅不影響國家政策的嚴肅性，也有利于加強管理。在特定情況下，探索允許地方編制赤字預(yù)算的可行性，將問題實事求是地擺在桌面上，既有利于爭取上級財政的支持，也有利于增強自我發(fā)展的動力。

　　三、制度運行過程中存在的偏差

　　任何制度從制定到執(zhí)行都需要一個過程，分稅制財政體制也不例外。在這一過程中，由于政府間事權(quán)劃分不明晰，轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，加之我國正處于經(jīng)濟體制改革的過渡時期，農(nóng)村稅費改革的任務(wù)還很艱巨，難免出現(xiàn)執(zhí)行偏差和各種遺留問題，影響分稅制的完善。

　　1.事權(quán)劃分不明晰，地方財政負擔(dān)沉重。清晰的事權(quán)劃分，是分稅制財政體制劃分財權(quán)的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)財政分配均等化目標的前提。按照公共產(chǎn)品的層次性劃分，全國性公共產(chǎn)品和事項應(yīng)由中央政府負責(zé)；兼有全國性和地方性公共產(chǎn)品特征的事項應(yīng)由中央和地方政府共同承擔(dān)，并按具體項目確定分擔(dān)的比例；中央政府負有直接或間接責(zé)任，但由地方政府提供更有利于提高效率的事項，應(yīng)由地方政府負責(zé)，中央政府根據(jù)具體事項給予轉(zhuǎn)移支付，幫助地方完成；其他地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)由地方財政負責(zé)。如果中央的財權(quán)比例低于事權(quán)比例，就會削弱中央宏觀調(diào)控能力，無力保證縮小地區(qū)間差距和正常履行國防、外交等全國性的公共事務(wù)；但如果中央的財權(quán)比例比事權(quán)比例高得太多，也會帶來一系列的負面效應(yīng)。從我國現(xiàn)階段中央與地方事權(quán)和財權(quán)的構(gòu)成比例來看，中央與地方財政收入的比例為55：45，而財政支出的比例卻為30：70，其中公共服務(wù)支出的比例為46：54，已經(jīng)非常不匹配。

　　2.轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，影響財政分配均等化。由于現(xiàn)行分稅制在中央與地方收入劃分上沒有根本性的變化，有指定用途且分配透明度不高的專項撥款有增無減，實現(xiàn)政府間財政分配均等化目標的重任落在了額度不大、分配辦法逐步規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付（2001年以前稱為過渡期轉(zhuǎn)移支付）身上，促使地方政府眼睛“向上”看，“跑部向錢”等不良現(xiàn)象仍繼續(xù)存在。據(jù)統(tǒng)計，1999年以來，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的財政投入逐年增加： 2000年投入800億元，2001年達到1000多億元，2002年超過4025億元，而2005年則達到7733億元。中央財政轉(zhuǎn)移支付越來越多，地方政府卻越爭相向國家有關(guān)部委要錢，其根源在于，中央轉(zhuǎn)移支付的分配還不夠透明，分配辦法不夠規(guī)范，大量資金分散掌握在中央相關(guān)部委。新時期提倡“財政均富”，重新劃分與調(diào)配中央與地方的事權(quán)與財權(quán)，給地方政府相匹配的財權(quán)來有效保障事權(quán)，具有重要的現(xiàn)實意義。

　　3.省以下財政體制不健全，縣、鄉(xiāng)財政比較困難。其一，受中央與地方政府間事權(quán)劃分不清、財權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一的影響，省以下財政體制改革不可能在事權(quán)劃分、支出結(jié)構(gòu)調(diào)整上有突破性動作。地方政府明知許多支出項目與結(jié)構(gòu)不合理，也無法進行必要的調(diào)整，支出規(guī)模也就壓不下來，財政困難狀況也就不可能從支出管理方面得到改善。其二，當(dāng)前財稅分家和國地稅分設(shè)的局面，增加了地方財政工作的難度。財政部門對稅務(wù)部門缺乏有效制約。稅務(wù)部門與財政部門討價還價的問題時有發(fā)生，地方財政預(yù)算的安排和執(zhí)行難度加大。其三，省以下政府層級過多，政府間稅源差異大，分稅制無法給基層政府穩(wěn)定的收入來源。中央與省級政府分稅后，中央雖然留給省以下地方政府很多稅種作為地方政府的固定收入，但這些稅種中除營業(yè)稅還算得上是主體稅種外，其他稅種不僅稅基小、稅源少，而且征收難度大、成本高，根本無法滿足地方各項支出的需要。加之，省以下地方政府層級多，越是到基層，稅源結(jié)構(gòu)越不均衡，地區(qū)間收入差別越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級以致無稅可分。

　　根據(jù)以上分析，“財政分配，和諧是目標，制度是保障，公平是導(dǎo)向，均等是手段”。辯證地、歷史地認識我國分稅制財政體制運行問題成因，探索實現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”對策，進而達到有差異的“財政均富”目標，必須重新架構(gòu)轉(zhuǎn)軌時期的財政體制，把握制度安排的起點公平、調(diào)整過程公平、注重結(jié)果公平，切實解決好區(qū)域間財力分配差距過大、貧富分化嚴重問題，才能使民眾共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。