《中華人民共和國國家審計(jì)基本準(zhǔn)則》第十七條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃確定的審計(jì)事項(xiàng)，選派審計(jì)人員組成審計(jì)組，并指定審計(jì)組組長。審計(jì)組實(shí)行審計(jì)組組長或主審負(fù)責(zé)制?！睂徲?jì)組是審計(jì)機(jī)關(guān)開展審計(jì)項(xiàng)目的基本組織，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)行審計(jì)組長或主審負(fù)責(zé)制是審計(jì)機(jī)關(guān)一項(xiàng)基本的審計(jì)作業(yè)制度。我國審計(jì)機(jī)關(guān)二十年的發(fā)展歷程證明，這一制度貼近審計(jì)實(shí)際，較為科學(xué)，是依法行政、依法治審的客觀需要；是從嚴(yán)治理審計(jì)隊(duì)伍的重要手段；是有效利用審計(jì)資源、降低審計(jì)成本、提高項(xiàng)目審計(jì)質(zhì)量、防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的根本措施。但是，這一制度在審計(jì)實(shí)踐中出現(xiàn)了一定的偏差，有礙于審計(jì)工作的開展。

　　一、現(xiàn)行審計(jì)機(jī)關(guān)組長負(fù)責(zé)制實(shí)施現(xiàn)狀及其效果

　　我國審計(jì)機(jī)關(guān)自成立以來，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目基本上是實(shí)行審計(jì)組長負(fù)責(zé)制，即審計(jì)組長或主審負(fù)責(zé)制。目前這一制度的運(yùn)行可以概括為：由審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)下達(dá)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，由部門負(fù)責(zé)人組織審計(jì)組實(shí)施，并指定人員擔(dān)任審計(jì)組長或主審。組長或主審的工作包括從最初的項(xiàng)目審前調(diào)查到項(xiàng)目終結(jié)后審計(jì)案卷的歸檔。一般情況下，審計(jì)組只設(shè)組長，不設(shè)主審。但當(dāng)審計(jì)項(xiàng)目較大、較復(fù)雜時(shí)，或者審計(jì)項(xiàng)目較重要，需要有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人任組長，而該領(lǐng)導(dǎo)人并不親自參與現(xiàn)場審計(jì)時(shí)，審計(jì)組則又設(shè)組長又設(shè)主審。主審在審計(jì)組中存在的形式有三種：一是對(duì)于一些資金量大、下屬單位多的審計(jì)項(xiàng)目，設(shè)若干主審，具體負(fù)責(zé)某一方面的工作。這樣審計(jì)組出現(xiàn)了一個(gè)組長多個(gè)主審并存的局面。二是由審計(jì)機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人或部門負(fù)責(zé)人“掛名”任審計(jì)組長，但不參加審計(jì)組的現(xiàn)場審計(jì)，設(shè)一名主審負(fù)責(zé)審計(jì)組的全面工作，但審計(jì)業(yè)務(wù)工作主審必須“聽命”于負(fù)責(zé)人。三是在審計(jì)組內(nèi)指定專人收集、整理審計(jì)資料，起草審計(jì)報(bào)告，名為主審。從某種意義上講，這一制度無論組長或主審在審計(jì)組中以哪種形式存在，其在審計(jì)項(xiàng)目中的地位都沒有擺正，項(xiàng)目審計(jì)權(quán)完全由部門負(fù)責(zé)人執(zhí)行。組長或主審在審計(jì)項(xiàng)目中扮演的角色大多數(shù)成了“資料員”、“寫作員”、“檔案員”，只能按照部門負(fù)責(zé)人的意志“照瓢畫葫蘆”，沒有主觀能動(dòng)性，日常工作時(shí)間大量用在審計(jì)資料整理上，無法加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)知識(shí)和政策法規(guī)的學(xué)習(xí)和掌握。審計(jì)人員大都對(duì)擔(dān)任組長或主審產(chǎn)生畏難情緒，任務(wù)式完成審計(jì)項(xiàng)目，極大地影響了審計(jì)效果。具體來說，這一制度有兩個(gè)明顯的缺憾：

　?。ā┙M長或主審職權(quán)不明，權(quán)責(zé)不對(duì)等，影響了審計(jì)質(zhì)量?，F(xiàn)行組長或主審負(fù)責(zé)制最大的缺憾就是組長或主審在審計(jì)項(xiàng)目上擔(dān)當(dāng)?shù)穆殭?quán)不明，權(quán)責(zé)不對(duì)等。組長或主審在行政上隸屬部門負(fù)責(zé)人，由于沒有法律規(guī)章明確規(guī)定組長或主審在審計(jì)項(xiàng)目上的職權(quán)，審計(jì)項(xiàng)目實(shí)際上通常由部門負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，組長或主審則有名無實(shí)，有責(zé)無權(quán)。由于權(quán)責(zé)不對(duì)等，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的熟悉程度不同，組長或主審與部門負(fù)責(zé)人在審計(jì)項(xiàng)目中不可避免地出現(xiàn)矛盾和分歧，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生負(fù)面效果。體現(xiàn)為審計(jì)資源沒有整合力，審計(jì)范圍廣度不夠，審計(jì)內(nèi)容沒有深度，審計(jì)重點(diǎn)難以突出，嚴(yán)重地影響了審計(jì)質(zhì)量。

　?。ǘ┙M長或主審履行責(zé)任難定，影響了審計(jì)力度。在現(xiàn)行制度運(yùn)作下，組長或主審不僅職權(quán)不明確，而且對(duì)審計(jì)項(xiàng)目到底應(yīng)承擔(dān)多大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任也難以確定。這是因?yàn)?，審?jì)組作為審計(jì)機(jī)關(guān)派出工作機(jī)構(gòu)，不具備法人資格，無能力承擔(dān)行政和法律上的權(quán)利和義務(wù)，況且組長或主審在審計(jì)組中的職能也無法正常發(fā)揮，這些因素導(dǎo)致項(xiàng)目審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任范圍無法確定。組長或主審由于對(duì)自己應(yīng)履行的責(zé)任不明確，對(duì)審計(jì)證據(jù)的取舍一般不發(fā)表而且也難以發(fā)表意見，對(duì)審計(jì)證據(jù)的取舍通常由部門負(fù)責(zé)人決定。最后上報(bào)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)證據(jù)是經(jīng)過部門篩選后的結(jié)果，屬于審計(jì)“產(chǎn)成品”。因此，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目存在的問題在反映披露上不全面，給審計(jì)機(jī)關(guān)最終處理帶來困難，影響了審計(jì)力度。

　　二、改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)機(jī)關(guān)組長負(fù)責(zé)制的構(gòu)想及其具體措施

　　針對(duì)上述缺憾，我們認(rèn)為有必要將現(xiàn)行審計(jì)組長或主審負(fù)責(zé)制改為審計(jì)組長負(fù)責(zé)制，這樣改進(jìn)并不是簡單地去掉“或主審”三個(gè)字的概念，而是要使“組長”成為真正意義上名符其實(shí)的組長?；緲?gòu)想是：制定《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)組長負(fù)責(zé)制實(shí)施準(zhǔn)則》，以規(guī)章的形式規(guī)定審計(jì)組負(fù)責(zé)人為審計(jì)組長，審計(jì)項(xiàng)目業(yè)務(wù)質(zhì)量由組長負(fù)總責(zé)，明確組長在審計(jì)組中的權(quán)限，確保組長在審計(jì)項(xiàng)目上的各項(xiàng)審計(jì)權(quán)；以規(guī)章的形式規(guī)定審計(jì)組長職責(zé)，明確組長在審計(jì)項(xiàng)目中履行責(zé)任的程度，規(guī)定組長工作空間，量化組長工作內(nèi)容；規(guī)定審計(jì)組長任職資格，嚴(yán)格任職資格考試考核制度，對(duì)審計(jì)組長給予一定的政治和經(jīng)濟(jì)待遇，實(shí)行組長任職級(jí)別和崗位津貼，實(shí)現(xiàn)審計(jì)組長權(quán)、責(zé)、利三者相統(tǒng)一。

　　審計(jì)組長負(fù)責(zé)制構(gòu)想思路，是在總結(jié)二十年審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上得出的，應(yīng)當(dāng)說有其現(xiàn)實(shí)性和可行性。為保證其順利實(shí)施必須輔以強(qiáng)有力的措施，主要有：

　?。ㄒ唬┵x予審計(jì)組長權(quán)限，實(shí)行業(yè)務(wù)質(zhì)量項(xiàng)目組長首問制度。組長權(quán)限就是組長在具體審計(jì)項(xiàng)目中應(yīng)具有的權(quán)利。具體作法是：取消審計(jì)項(xiàng)目中分設(shè)組長與主審的狀況，由組長負(fù)總責(zé)，組長行政權(quán)與業(yè)務(wù)權(quán)和部門負(fù)責(zé)人完全一致，審計(jì)項(xiàng)目由組長直接向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，減少組長來自所在部門和審計(jì)組內(nèi)的各種阻力，增加組長對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的使命感。審計(jì)項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)量問題，首先追究組長責(zé)任，改變以往審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)責(zé)任歸屬不清的局面，將審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任由組長直接承擔(dān)，促其積極履行組長職責(zé)，正確使用組長權(quán)限。審計(jì)過程中組長對(duì)審計(jì)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)擁有如下權(quán)限：

　　1、組織實(shí)施權(quán)。組長負(fù)責(zé)審計(jì)項(xiàng)目的組織實(shí)施工作，在組內(nèi)有工作安排權(quán)、任務(wù)布置權(quán)、人員調(diào)度權(quán)，在項(xiàng)目實(shí)施方法與技巧上有決定權(quán)。

　　2、取證、審核權(quán)。組長對(duì)重大審計(jì)事項(xiàng)如何取證擁有取證權(quán)，對(duì)審計(jì)組成員編制的審計(jì)工作底稿擁有審核權(quán)，有權(quán)決定審計(jì)證據(jù)的取舍。

　　3、審計(jì)情況匯報(bào)權(quán)。組長對(duì)審計(jì)組獲得的審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)情況擁有向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)直接匯報(bào)權(quán)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取組長對(duì)審計(jì)情況的解釋和意見。

　　4、審計(jì)組成員調(diào)整權(quán)。組長根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的具體情況對(duì)審計(jì)組成員擁有調(diào)整權(quán)，審計(jì)組成員必須服從，其他任何人不得干涉。

　　5、對(duì)審計(jì)組成員業(yè)務(wù)完成情況評(píng)價(jià)和上報(bào)權(quán)。組長對(duì)審計(jì)組成員開展審計(jì)項(xiàng)目完成業(yè)務(wù)情況應(yīng)當(dāng)作出客觀公正評(píng)價(jià)，擁有向部門負(fù)責(zé)人和審計(jì)機(jī)關(guān)雙向匯報(bào)權(quán)。

　　6、審計(jì)組長自薦權(quán)。對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)下達(dá)的審計(jì)項(xiàng)目任務(wù)，不允許由部門自行指定人員擔(dān)任，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)擁有組長自薦權(quán)。審計(jì)機(jī)關(guān)要確保以制度用人，按制度行審，選好用好項(xiàng)目審計(jì)組長。

　?。ǘ┟鞔_組長工作職責(zé)，量化組長工作內(nèi)容。根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，在權(quán)限范圍內(nèi)明確組長職責(zé)，量化其工作內(nèi)容。主要有：

　　1、以被審計(jì)事項(xiàng)審前調(diào)查情況為依據(jù)編制審計(jì)方案。組長應(yīng)當(dāng)組織人員對(duì)被審計(jì)單位審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行審前調(diào)查，調(diào)查的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)圍繞審計(jì)機(jī)關(guān)下達(dá)的審計(jì)項(xiàng)目時(shí)間、審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容來進(jìn)行，審前調(diào)查情況應(yīng)當(dāng)編制審計(jì)工作底稿。根據(jù)審前調(diào)查情況，組長應(yīng)當(dāng)按照《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)方案準(zhǔn)則》規(guī)定的內(nèi)容制訂審計(jì)方案并報(bào)批準(zhǔn)。審計(jì)方案包括審計(jì)工作方案和審計(jì)實(shí)施方案，一般項(xiàng)目制訂實(shí)施方案，大型項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)制訂工作方案和實(shí)施方案。

　　2、對(duì)參審人員進(jìn)行科學(xué)分工。組長應(yīng)當(dāng)根據(jù)參審人員的個(gè)人特點(diǎn)、專業(yè)特長對(duì)所有參加審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)組成員進(jìn)行科學(xué)、合理分工。人員分工的原則是如何有效地利用審計(jì)組審計(jì)力量，做到既能夠優(yōu)化審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量，又能夠降低審計(jì)成本。在審計(jì)組人員的配置和使用上，組長自始至終應(yīng)居于軸心地位。

　　3、組織實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目。組長組織實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目的職責(zé)和任務(wù)主要有：制定并按規(guī)定時(shí)間送達(dá)審計(jì)通知書，督促做好會(huì)計(jì)資料承諾書的填報(bào)工作，協(xié)調(diào)召開審計(jì)進(jìn)點(diǎn)會(huì)，組織審計(jì)人員按照審計(jì)方案進(jìn)行現(xiàn)場審計(jì)，根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)際存在的情況調(diào)整審計(jì)實(shí)施步驟，對(duì)重大審計(jì)事項(xiàng)組織兩名以上審計(jì)人員取證，搞好審計(jì)過程中審計(jì)—方與被審計(jì)一方關(guān)系的處理協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)交涉審計(jì)項(xiàng)目取得的審計(jì)證據(jù)的簽證事宜等等。

　　4、復(fù)核審計(jì)工作底稿。被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)證據(jù)簽證屬實(shí)后，組長負(fù)責(zé)對(duì)審計(jì)組成員所作的審計(jì)工作底稿進(jìn)行復(fù)核。復(fù)核的內(nèi)容包括：審計(jì)項(xiàng)目的覆蓋面是否到位。如發(fā)現(xiàn)漏審事項(xiàng)，應(yīng)組織人員“補(bǔ)火”。審計(jì)事項(xiàng)是否事實(shí)清楚、定性準(zhǔn)確。審計(jì)取證過程中程序是否恰當(dāng)，如重大事項(xiàng)的審計(jì)取證是否有兩名以上審計(jì)人員參加等等。

　　5、對(duì)審計(jì)證據(jù)進(jìn)行歸納鑒定。審計(jì)證據(jù)是形成審計(jì)結(jié)論的基礎(chǔ)，組長應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)對(duì)審計(jì)組取得的審計(jì)證據(jù)進(jìn)行歸納鑒定。組長應(yīng)當(dāng)辨析取得的審計(jì)證據(jù)是否符合可靠性、相關(guān)性、合法性、充分性、客觀性、重要性、時(shí)間性等質(zhì)量特征，從而決定審計(jì)證據(jù)的取舍。對(duì)鑒定后的審計(jì)證據(jù)，組長應(yīng)當(dāng)按問題性質(zhì)分類匯總，并負(fù)責(zé)與被審計(jì)單位交流對(duì)審計(jì)證據(jù)的意見和看法。

　　6、起草審計(jì)報(bào)告并送被審計(jì)單位征求意見。組長負(fù)責(zé)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)起草審計(jì)報(bào)告。組長應(yīng)當(dāng)將審計(jì)報(bào)告初稿送達(dá)被審計(jì)單位征求意見，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)（一般為十天）收回被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)報(bào)告的意見稿。

　　7、根據(jù)反饋意見對(duì)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行定稿。根據(jù)被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)報(bào)告的意見，組長應(yīng)當(dāng)組織審計(jì)組人員進(jìn)行討論，審計(jì)組對(duì)審計(jì)報(bào)告的討論意見應(yīng)當(dāng)編制審計(jì)工作底稿。對(duì)有歧義的審計(jì)事項(xiàng)，組長應(yīng)當(dāng)重新組織審計(jì)人員進(jìn)行核實(shí)和查證，然后對(duì)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行定稿，并正式提交審計(jì)機(jī)關(guān)。

　　8、參與對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)處理。組長對(duì)審計(jì)事項(xiàng)的處理意見直接向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行處理應(yīng)當(dāng)聽取組長意見。組長參與對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的處理可以通過參加審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)辦公會(huì)的形式來實(shí)現(xiàn)。組長對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的處理意見，業(yè)務(wù)辦公會(huì)要有明確記錄。

　　9、負(fù)責(zé)審計(jì)項(xiàng)目的廉政建設(shè)。組長有責(zé)任按照審計(jì)機(jī)關(guān)頒布的廉政工作紀(jì)律組織實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目，組長對(duì)審計(jì)組的廉政建設(shè)工作負(fù)總責(zé)，對(duì)審計(jì)組人員個(gè)人廉政行為承擔(dān)間接責(zé)任。

　?。ㄈ﹪?yán)格組長條件，頒發(fā)組長任職資格證書。審計(jì)機(jī)關(guān)選定審計(jì)項(xiàng)目組長任職條件要嚴(yán)，要求標(biāo)準(zhǔn)要高。組長任職資格必須通過全國統(tǒng)一考試來獲得。組長任職考試為資格考試，可以分為兩種：一種為一般審計(jì)項(xiàng)目組長考試，一種為大型審計(jì)項(xiàng)目組長考試，可以稱之為組長、高職組長考試。對(duì)報(bào)考審計(jì)組長的條件可以從參加審計(jì)工作時(shí)間和應(yīng)具備的文化程度兩方面來加以限定。一般為從事審計(jì)工作兩年以上、大專以上文化程度的審計(jì)人員即可報(bào)名組長考試，具有審計(jì)師中級(jí)以上職稱的審計(jì)人員方可報(bào)名高職組長考試?？荚噧?nèi)容應(yīng)當(dāng)根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目組長必須具備的業(yè)務(wù)能力、行政管理能力、組織協(xié)調(diào)能力等特點(diǎn)來設(shè)置考試科目。審計(jì)人員通過組長任職資格考試后由審計(jì)署統(tǒng)一頒發(fā)全國資格證書。審計(jì)人員擔(dān)任審計(jì)項(xiàng)目組長必須憑證上崗。未取得崗位資格證書的審計(jì)人員不允許擔(dān)任審計(jì)項(xiàng)目組長。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合組長頒證制度建立健全一套有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目組長應(yīng)當(dāng)給予一定的政治和經(jīng)濟(jì)待遇。對(duì)組長崗位應(yīng)當(dāng)實(shí)行任職級(jí)別和崗位津貼，以利于選賢任能，優(yōu)化審計(jì)項(xiàng)目。

　?。ㄋ模┙⒔M長考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行崗位證書年檢制度。根據(jù)年度審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施情況，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)組長組織實(shí)行年度考核。考核標(biāo)準(zhǔn)包括三個(gè)層次：一是對(duì)組長業(yè)務(wù)能力的考核，可以由審計(jì)學(xué)會(huì)或?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)法制部門來組織進(jìn)行，考核內(nèi)容主要是審計(jì)項(xiàng)目業(yè)務(wù)質(zhì)量。二是對(duì)審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)效果情況進(jìn)行考核，可以由審計(jì)機(jī)關(guān)綜合部門如辦公室、人事部門等機(jī)構(gòu)來落實(shí)，主要采取對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行后續(xù)審計(jì)的形式來完成。三是對(duì)審計(jì)組長廉政責(zé)任情況進(jìn)行考核，具體由審計(jì)機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門來執(zhí)行，還可以聘請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)以外社會(huì)人士來進(jìn)行監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)每年按照考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)組長資格進(jìn)行認(rèn)定，對(duì)勝任審計(jì)項(xiàng)目的組長保留其資格，對(duì)連續(xù)兩年不能勝任審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)組長，應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N其組長資格，取消其組長待遇。在組長任職資格制度上，廢除組長崗位任職資格終身制。