《中華人民共和國國家審計基本準則》第十七條規(guī)定：“審計機關(guān)根據(jù)年度審計項目計劃確定的審計事項，選派審計人員組成審計組，并指定審計組組長。審計組實行審計組組長或主審負責制?！睂徲嫿M是審計機關(guān)開展審計項目的基本組織，對審計項目實行審計組長或主審負責制是審計機關(guān)一項基本的審計作業(yè)制度。我國審計機關(guān)二十年的發(fā)展歷程證明，這一制度貼近審計實際，較為科學，是依法行政、依法治審的客觀需要；是從嚴治理審計隊伍的重要手段；是有效利用審計資源、降低審計成本、提高項目審計質(zhì)量、防范審計風險的根本措施。但是，這一制度在審計實踐中出現(xiàn)了一定的偏差，有礙于審計工作的開展。

　　一、現(xiàn)行審計機關(guān)組長負責制實施現(xiàn)狀及其效果

　　我國審計機關(guān)自成立以來，對審計項目基本上是實行審計組長負責制，即審計組長或主審負責制。目前這一制度的運行可以概括為：由審計機關(guān)報請本級人民政府批準下達年度審計項目計劃，由部門負責人組織審計組實施，并指定人員擔任審計組長或主審。組長或主審的工作包括從最初的項目審前調(diào)查到項目終結(jié)后審計案卷的歸檔。一般情況下，審計組只設(shè)組長，不設(shè)主審。但當審計項目較大、較復雜時，或者審計項目較重要，需要有關(guān)領(lǐng)導人任組長，而該領(lǐng)導人并不親自參與現(xiàn)場審計時，審計組則又設(shè)組長又設(shè)主審。主審在審計組中存在的形式有三種：一是對于一些資金量大、下屬單位多的審計項目，設(shè)若干主審，具體負責某一方面的工作。這樣審計組出現(xiàn)了一個組長多個主審并存的局面。二是由審計機關(guān)有關(guān)負責人或部門負責人“掛名”任審計組長，但不參加審計組的現(xiàn)場審計，設(shè)一名主審負責審計組的全面工作，但審計業(yè)務(wù)工作主審必須“聽命”于負責人。三是在審計組內(nèi)指定專人收集、整理審計資料，起草審計報告，名為主審。從某種意義上講，這一制度無論組長或主審在審計組中以哪種形式存在，其在審計項目中的地位都沒有擺正，項目審計權(quán)完全由部門負責人執(zhí)行。組長或主審在審計項目中扮演的角色大多數(shù)成了“資料員”、“寫作員”、“檔案員”，只能按照部門負責人的意志“照瓢畫葫蘆”，沒有主觀能動性，日常工作時間大量用在審計資料整理上，無法加強對業(yè)務(wù)知識和政策法規(guī)的學習和掌握。審計人員大都對擔任組長或主審產(chǎn)生畏難情緒，任務(wù)式完成審計項目，極大地影響了審計效果。具體來說，這一制度有兩個明顯的缺憾：

　?。ā┙M長或主審職權(quán)不明，權(quán)責不對等，影響了審計質(zhì)量?，F(xiàn)行組長或主審負責制最大的缺憾就是組長或主審在審計項目上擔當?shù)穆殭?quán)不明，權(quán)責不對等。組長或主審在行政上隸屬部門負責人，由于沒有法律規(guī)章明確規(guī)定組長或主審在審計項目上的職權(quán)，審計項目實際上通常由部門負責人負責，組長或主審則有名無實，有責無權(quán)。由于權(quán)責不對等，對審計項目的熟悉程度不同，組長或主審與部門負責人在審計項目中不可避免地出現(xiàn)矛盾和分歧，對審計項目的實施產(chǎn)生負面效果。體現(xiàn)為審計資源沒有整合力，審計范圍廣度不夠，審計內(nèi)容沒有深度，審計重點難以突出，嚴重地影響了審計質(zhì)量。

　　（二）組長或主審履行責任難定，影響了審計力度。在現(xiàn)行制度運作下，組長或主審不僅職權(quán)不明確，而且對審計項目到底應(yīng)承擔多大的審計風險責任也難以確定。這是因為，審計組作為審計機關(guān)派出工作機構(gòu)，不具備法人資格，無能力承擔行政和法律上的權(quán)利和義務(wù)，況且組長或主審在審計組中的職能也無法正常發(fā)揮，這些因素導致項目審計風險責任范圍無法確定。組長或主審由于對自己應(yīng)履行的責任不明確，對審計證據(jù)的取舍一般不發(fā)表而且也難以發(fā)表意見，對審計證據(jù)的取舍通常由部門負責人決定。最后上報審計機關(guān)的審計證據(jù)是經(jīng)過部門篩選后的結(jié)果，屬于審計“產(chǎn)成品”。因此，對審計項目存在的問題在反映披露上不全面，給審計機關(guān)最終處理帶來困難，影響了審計力度。

　　二、改進現(xiàn)行審計機關(guān)組長負責制的構(gòu)想及其具體措施

　　針對上述缺憾，我們認為有必要將現(xiàn)行審計組長或主審負責制改為審計組長負責制，這樣改進并不是簡單地去掉“或主審”三個字的概念，而是要使“組長”成為真正意義上名符其實的組長?；緲?gòu)想是：制定《審計機關(guān)審計組長負責制實施準則》，以規(guī)章的形式規(guī)定審計組負責人為審計組長，審計項目業(yè)務(wù)質(zhì)量由組長負總責，明確組長在審計組中的權(quán)限，確保組長在審計項目上的各項審計權(quán)；以規(guī)章的形式規(guī)定審計組長職責，明確組長在審計項目中履行責任的程度，規(guī)定組長工作空間，量化組長工作內(nèi)容；規(guī)定審計組長任職資格，嚴格任職資格考試考核制度，對審計組長給予一定的政治和經(jīng)濟待遇，實行組長任職級別和崗位津貼，實現(xiàn)審計組長權(quán)、責、利三者相統(tǒng)一。

　　審計組長負責制構(gòu)想思路，是在總結(jié)二十年審計工作經(jīng)驗教訓基礎(chǔ)上得出的，應(yīng)當說有其現(xiàn)實性和可行性。為保證其順利實施必須輔以強有力的措施，主要有：

　?。ㄒ唬┵x予審計組長權(quán)限，實行業(yè)務(wù)質(zhì)量項目組長首問制度。組長權(quán)限就是組長在具體審計項目中應(yīng)具有的權(quán)利。具體作法是：取消審計項目中分設(shè)組長與主審的狀況，由組長負總責，組長行政權(quán)與業(yè)務(wù)權(quán)和部門負責人完全一致，審計項目由組長直接向?qū)徲嫏C關(guān)負責，減少組長來自所在部門和審計組內(nèi)的各種阻力，增加組長對審計項目的使命感。審計項目出現(xiàn)質(zhì)量問題，首先追究組長責任，改變以往審計項目審計責任歸屬不清的局面，將審計風險責任由組長直接承擔，促其積極履行組長職責，正確使用組長權(quán)限。審計過程中組長對審計項目應(yīng)當擁有如下權(quán)限：

　　1、組織實施權(quán)。組長負責審計項目的組織實施工作，在組內(nèi)有工作安排權(quán)、任務(wù)布置權(quán)、人員調(diào)度權(quán)，在項目實施方法與技巧上有決定權(quán)。

　　2、取證、審核權(quán)。組長對重大審計事項如何取證擁有取證權(quán)，對審計組成員編制的審計工作底稿擁有審核權(quán)，有權(quán)決定審計證據(jù)的取舍。

　　3、審計情況匯報權(quán)。組長對審計組獲得的審計項目的審計情況擁有向?qū)徲嫏C關(guān)直接匯報權(quán)，審計機關(guān)應(yīng)當聽取組長對審計情況的解釋和意見。

　　4、審計組成員調(diào)整權(quán)。組長根據(jù)審計項目的具體情況對審計組成員擁有調(diào)整權(quán)，審計組成員必須服從，其他任何人不得干涉。

　　5、對審計組成員業(yè)務(wù)完成情況評價和上報權(quán)。組長對審計組成員開展審計項目完成業(yè)務(wù)情況應(yīng)當作出客觀公正評價，擁有向部門負責人和審計機關(guān)雙向匯報權(quán)。

　　6、審計組長自薦權(quán)。對審計機關(guān)下達的審計項目任務(wù)，不允許由部門自行指定人員擔任，審計人員應(yīng)當擁有組長自薦權(quán)。審計機關(guān)要確保以制度用人，按制度行審，選好用好項目審計組長。

　　（二）明確組長工作職責，量化組長工作內(nèi)容。根據(jù)權(quán)責對等的原則，在權(quán)限范圍內(nèi)明確組長職責，量化其工作內(nèi)容。主要有：

　　1、以被審計事項審前調(diào)查情況為依據(jù)編制審計方案。組長應(yīng)當組織人員對被審計單位審計事項進行審前調(diào)查，調(diào)查的內(nèi)容應(yīng)當圍繞審計機關(guān)下達的審計項目時間、審計范圍、審計內(nèi)容來進行，審前調(diào)查情況應(yīng)當編制審計工作底稿。根據(jù)審前調(diào)查情況，組長應(yīng)當按照《審計機關(guān)審計方案準則》規(guī)定的內(nèi)容制訂審計方案并報批準。審計方案包括審計工作方案和審計實施方案，一般項目制訂實施方案，大型項目應(yīng)當制訂工作方案和實施方案。

　　2、對參審人員進行科學分工。組長應(yīng)當根據(jù)參審人員的個人特點、專業(yè)特長對所有參加審計項目的審計組成員進行科學、合理分工。人員分工的原則是如何有效地利用審計組審計力量，做到既能夠優(yōu)化審計項目質(zhì)量，又能夠降低審計成本。在審計組人員的配置和使用上，組長自始至終應(yīng)居于軸心地位。

　　3、組織實施審計項目。組長組織實施審計項目的職責和任務(wù)主要有：制定并按規(guī)定時間送達審計通知書，督促做好會計資料承諾書的填報工作，協(xié)調(diào)召開審計進點會，組織審計人員按照審計方案進行現(xiàn)場審計，根據(jù)審計項目實際存在的情況調(diào)整審計實施步驟，對重大審計事項組織兩名以上審計人員取證，搞好審計過程中審計—方與被審計一方關(guān)系的處理協(xié)調(diào)，負責交涉審計項目取得的審計證據(jù)的簽證事宜等等。

　　4、復核審計工作底稿。被審計單位對審計證據(jù)簽證屬實后，組長負責對審計組成員所作的審計工作底稿進行復核。復核的內(nèi)容包括：審計項目的覆蓋面是否到位。如發(fā)現(xiàn)漏審事項，應(yīng)組織人員“補火”。審計事項是否事實清楚、定性準確。審計取證過程中程序是否恰當，如重大事項的審計取證是否有兩名以上審計人員參加等等。

　　5、對審計證據(jù)進行歸納鑒定。審計證據(jù)是形成審計結(jié)論的基礎(chǔ)，組長應(yīng)當負責對審計組取得的審計證據(jù)進行歸納鑒定。組長應(yīng)當辨析取得的審計證據(jù)是否符合可靠性、相關(guān)性、合法性、充分性、客觀性、重要性、時間性等質(zhì)量特征，從而決定審計證據(jù)的取舍。對鑒定后的審計證據(jù)，組長應(yīng)當按問題性質(zhì)分類匯總，并負責與被審計單位交流對審計證據(jù)的意見和看法。

　　6、起草審計報告并送被審計單位征求意見。組長負責向?qū)徲嫏C關(guān)起草審計報告。組長應(yīng)當將審計報告初稿送達被審計單位征求意見，并在規(guī)定的時間內(nèi)（一般為十天）收回被審計單位對審計報告的意見稿。

　　7、根據(jù)反饋意見對審計報告進行定稿。根據(jù)被審計單位對審計報告的意見，組長應(yīng)當組織審計組人員進行討論，審計組對審計報告的討論意見應(yīng)當編制審計工作底稿。對有歧義的審計事項，組長應(yīng)當重新組織審計人員進行核實和查證，然后對審計報告進行定稿，并正式提交審計機關(guān)。

　　8、參與對審計項目的審計處理。組長對審計事項的處理意見直接向?qū)徲嫏C關(guān)負責，審計機關(guān)對審計項目進行處理應(yīng)當聽取組長意見。組長參與對審計項目的處理可以通過參加審計機關(guān)業(yè)務(wù)辦公會的形式來實現(xiàn)。組長對審計項目的處理意見，業(yè)務(wù)辦公會要有明確記錄。

　　9、負責審計項目的廉政建設(shè)。組長有責任按照審計機關(guān)頒布的廉政工作紀律組織實施審計項目，組長對審計組的廉政建設(shè)工作負總責，對審計組人員個人廉政行為承擔間接責任。

　?。ㄈ﹪栏窠M長條件，頒發(fā)組長任職資格證書。審計機關(guān)選定審計項目組長任職條件要嚴，要求標準要高。組長任職資格必須通過全國統(tǒng)一考試來獲得。組長任職考試為資格考試，可以分為兩種：一種為一般審計項目組長考試，一種為大型審計項目組長考試，可以稱之為組長、高職組長考試。對報考審計組長的條件可以從參加審計工作時間和應(yīng)具備的文化程度兩方面來加以限定。一般為從事審計工作兩年以上、大專以上文化程度的審計人員即可報名組長考試，具有審計師中級以上職稱的審計人員方可報名高職組長考試。考試內(nèi)容應(yīng)當根據(jù)審計項目組長必須具備的業(yè)務(wù)能力、行政管理能力、組織協(xié)調(diào)能力等特點來設(shè)置考試科目。審計人員通過組長任職資格考試后由審計署統(tǒng)一頒發(fā)全國資格證書。審計人員擔任審計項目組長必須憑證上崗。未取得崗位資格證書的審計人員不允許擔任審計項目組長。審計機關(guān)應(yīng)當配合組長頒證制度建立健全一套有效的獎懲機制，對項目組長應(yīng)當給予一定的政治和經(jīng)濟待遇。對組長崗位應(yīng)當實行任職級別和崗位津貼，以利于選賢任能，優(yōu)化審計項目。

　　（四）建立組長考核標準，實行崗位證書年檢制度。根據(jù)年度審計項目實施情況，審計機關(guān)對組長組織實行年度考核?？己藰藴拾ㄈ齻€層次：一是對組長業(yè)務(wù)能力的考核，可以由審計學會或?qū)徲嫏C關(guān)法制部門來組織進行，考核內(nèi)容主要是審計項目業(yè)務(wù)質(zhì)量。二是對審計項目審計效果情況進行考核，可以由審計機關(guān)綜合部門如辦公室、人事部門等機構(gòu)來落實，主要采取對被審計單位進行后續(xù)審計的形式來完成。三是對審計組長廉政責任情況進行考核，具體由審計機關(guān)紀檢監(jiān)察部門來執(zhí)行，還可以聘請審計機關(guān)以外社會人士來進行監(jiān)督。審計機關(guān)每年按照考核標準對組長資格進行認定，對勝任審計項目的組長保留其資格，對連續(xù)兩年不能勝任審計項目的審計組長，應(yīng)當?shù)蹁N其組長資格，取消其組長待遇。在組長任職資格制度上，廢除組長崗位任職資格終身制。