胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中明確提出：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府?！薄皣@推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系。”這些論述為審計(jì)工作指明了方向，提出了新的更高的要求。建設(shè)服務(wù)型政府離不開公共財(cái)政的支持，而審計(jì)機(jī)關(guān)依法對財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性、效益性實(shí)行全面監(jiān)督，推動公共財(cái)政體系的完善，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，這對于建設(shè)服務(wù)型政府具有不可替代的作用。

　　一、建設(shè)服務(wù)型政府是體制改革的必然選擇

　　改革開放初期，我國社會面臨的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。30年來我們發(fā)生了歷史性的變化，但是社會的主要矛盾沒有變，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情也沒有變，只是在具體形式上表現(xiàn)出一系列新的階段性特征。在走出短缺經(jīng)濟(jì)后，我國社會正面臨著日益凸顯的兩個(gè)矛盾：一是經(jīng)濟(jì)快速增長同發(fā)展不平衡，資源環(huán)境約束之間的矛盾；二是公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺之間的矛盾。近幾年的實(shí)踐表明，這兩個(gè)矛盾已成為制約我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”，而它的產(chǎn)生及發(fā)展同政府自身改革不到位密切相關(guān)。

　　第一個(gè)矛盾屬于發(fā)展方式的問題。突出的表現(xiàn)是隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長，城鄉(xiāng)差距逐步擴(kuò)大，區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重失衡，能源短缺危機(jī)加劇，環(huán)境污染越來越嚴(yán)重。究其原因結(jié)癥在于政府角色還未真正轉(zhuǎn)變，職能“越位”和“錯(cuò)位”的狀態(tài)仍未根本改變，管了許多本應(yīng)由市場管的事情。雖然政府已經(jīng)從產(chǎn)品和服務(wù)市場中退出來了，但仍控制著三大要素（土地、勞動力、資本）市場，主導(dǎo)著這些資源的配置。有些地方政府甚至還繼續(xù)充當(dāng)競爭行業(yè)投資主體的角色。另外制度安排上也存在許多缺失，比如考核中把GDP當(dāng)作最重要的指標(biāo)。這就難免驅(qū)使一些政府官員不惜代價(jià)，靠拼資源、拼環(huán)境去追求“政績”。只要政府主導(dǎo)資源配置，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式就不可能轉(zhuǎn)變。只有堅(jiān)持以可持續(xù)發(fā)展為中心，加快市場化改革進(jìn)程，完善市場經(jīng)濟(jì)體制，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，才能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

　　第二個(gè)矛盾屬于公共服務(wù)的問題。突出表現(xiàn)是社會公共需求全面快速地增長，不但需求的主體增多，而且需求結(jié)構(gòu)也迅速擴(kuò)大，但政府的供給能力不足或者財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，造成基本公共產(chǎn)品短缺、基本公共服務(wù)不到位，使得就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、公共安全和環(huán)境保護(hù)等方面的矛盾和問題全面凸顯出來。這種狀況集中反映了政府職能的“缺位”：市場無法解決或解決不好的事情，即在“市場失靈”之處，政府沒有發(fā)揮其獨(dú)特的作用。

　　可見，要化解當(dāng)前我國社會的突出矛盾，關(guān)鍵在于加快政府改革，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，建立服務(wù)型政府。這既是人民群眾的迫切愿望，也是政府自我完善的內(nèi)在要求，更是市場化改革進(jìn)程的必然選擇。

　　“服務(wù)型政府”的提出在理論和實(shí)踐上都具有十分重要的意義。它是歷史唯物主義關(guān)于“人民群眾是創(chuàng)造歷史的主體”基本觀點(diǎn)的生動體現(xiàn)，調(diào)整了公民、社會與政府的關(guān)系，即社會是公民的社會而不是政府的社會，政府是為公民服務(wù)的而不是相反，從而為政府轉(zhuǎn)型指明了明確的方向；它是現(xiàn)代社會政府理念的重大突破，調(diào)整了政府與市場的關(guān)系，即市場是主體，政府是為市場服務(wù)的，從而為市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府運(yùn)作選擇了正確的模式。

　　現(xiàn)在，服務(wù)型政府已成為我國各級政府的共識和實(shí)踐，并且取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。但從現(xiàn)實(shí)來看，建設(shè)一個(gè)真正的服務(wù)型政府還要在三個(gè)方面下功夫。一是越位的地方要退出。服務(wù)型政府是一個(gè)有限的政府，其主要職能是“拾遺補(bǔ)缺”。換句話說，政府的作用以彌補(bǔ)市場失靈為限度，市場不失靈政府就不能去搶著發(fā)揮作用，市場能夠解決的問題政府原則上不介入。要改變過去包攬一切的做法，讓政府從微觀經(jīng)濟(jì)層面退出來，從一般競爭性和經(jīng)營性的領(lǐng)域中退出來。二是缺位的地方要彌補(bǔ)。屬于公共領(lǐng)域的問題，市場是不愿做的，或者是做不了的，或者是做不好的。政府必須介入諸如教育、醫(yī)療、社會保障、國家安全、環(huán)境保護(hù)等這些公共性很強(qiáng)的領(lǐng)域，成為解決公共問題的“責(zé)任人”。三是錯(cuò)位的地方要糾正。理順各級政府之間、政府部門之間的職能關(guān)系，界定各級、各層次之間的職能邊界，避免因分工不當(dāng)、責(zé)任不明所造成的政出多門、交叉錯(cuò)位。

　　二、構(gòu)建公共財(cái)政體系是建立服務(wù)型政府的必然要求

　　財(cái)政體制與經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制是相互聯(lián)系、密切相關(guān)的。經(jīng)濟(jì)體制的重大變化必然引起政府職能的變化。而政府職能變了，勢必要求財(cái)政體制發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整。簡而言之，有什么樣的經(jīng)濟(jì)體制，就有什么樣的行政體制與財(cái)政體制。從我國的歷史來看，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的是包攬一切的“全能政府”和扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體角色的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”，是大包大攬、統(tǒng)收統(tǒng)支的“全能型財(cái)政”和充當(dāng)投資主體的“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”。而與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的是“服務(wù)型政府”和“公共財(cái)政”。所謂公共財(cái)政是指市場經(jīng)濟(jì)中以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)活動。其邏輯前提是“市場失靈”，核心概念是“公共產(chǎn)品”，基本職能是資源配置、公平分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。這種財(cái)政模式或體系具有四個(gè)突出的特點(diǎn)：一是公共性，即解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共目的，滿足公共需要。二是公平性，即適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)公平和競爭的要求，對不同的集團(tuán)、階層、個(gè)人以及不同的經(jīng)濟(jì)成分實(shí)行一視同仁的財(cái)政政策，提供平等的財(cái)政條件。三是公益性，即只能以滿足社會公共需要和追求社會公共利益為宗旨，不能以盈利為目標(biāo)，一般不直接從事市場活動和追逐利潤。四是法治性，即把公共管理的原則貫穿始終，堅(jiān)持依法理財(cái)，規(guī)范管理，公開透明?？梢?，公共財(cái)政是與市場經(jīng)濟(jì)緊密地連在一起的，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)必須建立和完善公共財(cái)政體系。

　　建立公共財(cái)政體系，對于建立服務(wù)型政府具有特殊的意義。一是公共財(cái)政為政府履行職能提供物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。政府職能決定著財(cái)政職能，財(cái)政是政府職能在經(jīng)濟(jì)層面的集中反映。政府解決公共問題，對公共事務(wù)進(jìn)行管理，需要以公共政策為手段，而公共政策的制定和執(zhí)行又要以公共資源為基礎(chǔ)和后盾。公共財(cái)政是公共政策的重要組成部分，又是執(zhí)行公共政策的物質(zhì)保障。在現(xiàn)代社會，公共財(cái)政是公共體系運(yùn)作的血液，“有財(cái)才有政、無財(cái)則無政”，要提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足公共需求，實(shí)現(xiàn)公共目的，都離不開財(cái)政的支撐。建立公共財(cái)政的目的在于滿足全社會對公共服務(wù)的需求，并在此基礎(chǔ)上建立起政府的治理制度安排。二是公共財(cái)政規(guī)范政府職能，制約政府行為，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。公共財(cái)政的公共性要求“市場能做的，財(cái)政就不能介入；市場不能做或做不好的，財(cái)政就必須介入”。這就從根本上約束了政府的活動范圍，把它嚴(yán)格界定在“市場失靈”之處。三是推動政府機(jī)構(gòu)改革。公共財(cái)政不但約束政府的行為，而且還從源頭上消除機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹的問題。嚴(yán)格資金供給范圍，強(qiáng)化預(yù)算約束，把資金這一源頭切斷了，就無法供養(yǎng)冗員，從而把日益膨脹的政府機(jī)構(gòu)和人員壓下來。

　　經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，我國公共財(cái)政體系框架已初步確立。一是按照解決公共問題、滿足公共需要的要求，財(cái)政支出已逐步轉(zhuǎn)向公共領(lǐng)域。大幅度增加了社會保障、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)公共需要支出。同時(shí)，逐步減少和退出對一般競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域的財(cái)政直接投資和補(bǔ)貼。二是按照公平和規(guī)范的要求，財(cái)政管理制度改革邁出了重要步伐。改革了工商稅制和稅費(fèi)管理制度，初步規(guī)范了國家與企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系。實(shí)行了分稅制財(cái)政管理體制改革和所得稅收入分享改革，初步規(guī)范了中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系。實(shí)行了部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線改革，初步規(guī)范了財(cái)政資金管理，提高了資金安全性和使用效率。三是以實(shí)施適度從緊和積極財(cái)政政策為標(biāo)志，財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的方式，由被動調(diào)控向主動調(diào)控轉(zhuǎn)變，由直接調(diào)控向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變，由單一調(diào)控工具向多種調(diào)控工具并用轉(zhuǎn)變等。然而離建立完善的公共財(cái)政體系還有很大的距離，尤其是在財(cái)政支出上存在不少問題，一是用于科技、教育、衛(wèi)生、社保和環(huán)保等公益性事業(yè)的（屬于社會公共性開支，是公共支出的核心內(nèi)容）資金，雖然逐年大幅度的增長，但就總體而言仍然嚴(yán)重不足；二是保證國家政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金支出結(jié)構(gòu)也不大合理，用于養(yǎng)人的經(jīng)費(fèi)比例過大，且呈急劇上升的趨勢。三是公共財(cái)政投資不足，即基礎(chǔ)設(shè)施的投資存在較大的缺口。因此建立和完善公共財(cái)政體系任重道遠(yuǎn)。

　　三、審計(jì)監(jiān)督的重要任務(wù)是促進(jìn)公共財(cái)政體系的完善

　　財(cái)政是國家審計(jì)監(jiān)督的主要對象，也是國家審計(jì)服務(wù)的主要對象。財(cái)政審計(jì)始終是國家審計(jì)的的永恒主題。審計(jì)工作就是要緊緊盯住財(cái)政，嚴(yán)格監(jiān)督財(cái)政，最終達(dá)到規(guī)范財(cái)政、服務(wù)財(cái)政、推動財(cái)政發(fā)展的目的。隨著財(cái)政模式的轉(zhuǎn)型，審計(jì)工作必須作出適時(shí)的調(diào)整和轉(zhuǎn)型。按照十七大的要求，今后審計(jì)工作就是要以促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，以優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化預(yù)算管理、促進(jìn)改善民生為重點(diǎn)，推動公共財(cái)政體系的完善，推動服務(wù)型政府的建設(shè)，服務(wù)于全面建設(shè)小康社會。

　　——要更加關(guān)注財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。財(cái)政支出改革是建立公共財(cái)政體系、保證服務(wù)型政府運(yùn)作的最為重要的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從財(cái)政的角度來看，收入不是目的，支出才是目的，財(cái)政支出最能體現(xiàn)財(cái)政的職能。從政府的角度來看，財(cái)政支出的范圍和結(jié)構(gòu)反映了政府的活動范圍和方向。衡量一個(gè)政府是不是服務(wù)型政府，不僅要看取得收入的來源和渠道，更要看這些錢用到什么地方去了，是否以滿足公共需要為目的。從這一意義上講，財(cái)政是透視政府的一面鏡子，政府職能的轉(zhuǎn)換最終要體現(xiàn)在“錢”上，要通過財(cái)政活動尤其是支出來實(shí)現(xiàn)。經(jīng)過努力，我國的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革取得可喜的成績，公共財(cái)政的特征凸顯出來了。以我省為例，雖然財(cái)政總量小、底子薄，財(cái)政支出的一半要靠中央財(cái)力的支持，而各方面對財(cái)政資金的需求量又很大，供給的矛盾十分突出。但是，在省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我省財(cái)政工作已取得了歷史性的進(jìn)展，重要的標(biāo)志是開始走出“吃飯財(cái)政”，初步建立起公共財(cái)政的功能框架和管理框架，財(cái)政支出越來越向公共需求的方向傾斜，“小財(cái)政辦大事”，干了一些在全國頗有影響的事情，老百姓開始嘗到公共財(cái)政的甜頭。但也要看到仍存在一些突出問題，除了市縣發(fā)展不均衡、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、政府債務(wù)潛伏著風(fēng)險(xiǎn)等外，支出結(jié)構(gòu)方面還不太理想，比如對社會事業(yè)投入不足，導(dǎo)致政府在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、社會就業(yè)、環(huán)境保護(hù)等方面的欠賬較多。因此支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革的任務(wù)十分繁重。今后財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)調(diào)整要以政府的事權(quán)為基礎(chǔ)，以滿足社會公共需要為目的，在合理安排政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)資金的基礎(chǔ)上，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“五共”，即公共安全、公共衛(wèi)生、公共教育、公共便利（主要是基礎(chǔ)設(shè)施）和公共救濟(jì)上來。

　　審計(jì)工作要促進(jìn)公共財(cái)政體系的完善，首先就要關(guān)注支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問題。今后無論是對省本級還是對市縣預(yù)決算情況的審計(jì)，都要審核預(yù)算支出是否按既定的有關(guān)財(cái)經(jīng)政策執(zhí)行；預(yù)算支出總規(guī)模是否恰當(dāng)，是否貫徹“量入為出、收支平衡、略有結(jié)余”的原則；預(yù)算支出方向是否合理，是否保證了基本公共服務(wù)，有無存在“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”的問題；財(cái)政支出在政權(quán)建設(shè)、社會公益事業(yè)、社會保障、公共投資等方面支出比例是否科學(xué)、是否有效益等。

　　——要更加關(guān)注預(yù)算制度的完善?？v觀世界，西方公共財(cái)政是在幾百年來市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中逐步自發(fā)地形成的，其直接的建立手段和依據(jù)是政府預(yù)算制度的建立。沒有完善的預(yù)算制度就沒有完善的公共財(cái)政。因此，完善我國的公共財(cái)政體系，核心的問題是完善預(yù)算制度，加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束。從這個(gè)意義上說，加強(qiáng)公共財(cái)政管理說到底是加強(qiáng)預(yù)算管理，深化支出改革說到底是深化預(yù)算改革。我國現(xiàn)在所實(shí)行的預(yù)算制度比過去有了很大的進(jìn)步，但與發(fā)達(dá)國家的具有歸一性、公開性和規(guī)范性的預(yù)算制度相比，還有較大的差距。一是相當(dāng)大比重的資金不納入預(yù)算盤子，不但有預(yù)算外資金，還有制度外資金，無形中增加了有關(guān)部門的“自由裁量權(quán)”；二是預(yù)算編制不十分科學(xué)，尤其是透明度不高，項(xiàng)目細(xì)化不夠；三是預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，缺乏剛性約束。僅以預(yù)算編制為例，公共財(cái)政運(yùn)行目標(biāo)和收支活動的公開性，決定了公共財(cái)政是“陽光財(cái)政”、“透明財(cái)政”，從而也決定了預(yù)算編制和執(zhí)行的民本決策取向。但現(xiàn)在的狀況還不盡人意，老百姓對于預(yù)算編制的關(guān)切度和參與度不高，即使形式上參與了也不甚明白，更談不上有效的監(jiān)督，因而很難確保財(cái)政支出方向完全符合公共需求。

　　公共財(cái)政體系的建立其核心問題或基本問題是政府預(yù)算制度，只有這一制度建立起來并嚴(yán)格執(zhí)行了，才能真正約束政府行為，真正使政府對納稅人負(fù)責(zé)。預(yù)算編制和執(zhí)行情況反映了公共財(cái)政狀況，反映對人民創(chuàng)造的財(cái)富和人民賦予的權(quán)力是否用得好、用在該用的地方、用出了效益。為此，審計(jì)工作要更加關(guān)注預(yù)算制度。在審計(jì)實(shí)務(wù)中不僅要發(fā)現(xiàn)、查處預(yù)算執(zhí)行中存在的違法違紀(jì)、損失浪費(fèi)、效益低下的問題，而且要善于透過一些“屢審屢犯”的問題，分析其背后的深層次原因，尤其是制度性缺失的原因，向人大和政府部門提出完善預(yù)算制度、強(qiáng)化預(yù)算約束的審計(jì)建議，推動公共財(cái)政體系的完善。

　　——要更加關(guān)注民生。胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，指出：“社會建設(shè)與人民幸福安康息息相關(guān)。必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會管理，促進(jìn)社會公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會?！惫藏?cái)政“取之于民，用之于民”，屬于全民所有，它的這一本質(zhì)特征決定了它的“民本取向”：優(yōu)先民生，保障民生，改善民生。

　　公共財(cái)政的公共性決定了審計(jì)的公共性；公共財(cái)政的“民本取向”決定了審計(jì)的“民本取向”。國家審計(jì)的權(quán)力來自于人民，人民是最終的委托者。因此，要體現(xiàn)人民意志，代表人民利益。要審公共之財(cái)，審公共之事，審公共政策，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。要傾聽民聲，關(guān)注民生，維護(hù)民權(quán)，當(dāng)好人民群眾的保護(hù)神。從2003年以來，海南審計(jì)機(jī)關(guān)在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，明確提出“人民群眾關(guān)注的，就是審計(jì)關(guān)心的”的民本審計(jì)觀，把廣大人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，如就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育、住房等納入審計(jì)視野，查處了諸如亂收費(fèi)、亂攤派等損害人民群眾利益的行為，切實(shí)幫助群眾解決看病難、上學(xué)難、住房難等問題。關(guān)注“三農(nóng)”，強(qiáng)化對涉農(nóng)資金的審計(jì)監(jiān)督，開展了對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧、林業(yè)、水利等資金的審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，并把結(jié)果公之于眾，既維護(hù)了群眾利益，又促進(jìn)有關(guān)部門的工作，收到了很好的效果。今后要進(jìn)一步貫徹“民本審計(jì)觀”，加強(qiáng)對涉及民生民本事項(xiàng)的監(jiān)督，讓公共財(cái)政真正惠及百姓。