胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確提出：“加快行政管理體制改革，建設服務型政府?！薄皣@推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善公共財政體系?！边@些論述為審計工作指明了方向，提出了新的更高的要求。建設服務型政府離不開公共財政的支持，而審計機關依法對財政收支的真實性、合法性、效益性實行全面監(jiān)督，推動公共財政體系的完善，促進基本公共服務均等化，這對于建設服務型政府具有不可替代的作用。

　　一、建設服務型政府是體制改革的必然選擇

　　改革開放初期，我國社會面臨的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要與落后的社會生產之間的矛盾。30年來我們發(fā)生了歷史性的變化，但是社會的主要矛盾沒有變，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情也沒有變，只是在具體形式上表現(xiàn)出一系列新的階段性特征。在走出短缺經濟后，我國社會正面臨著日益凸顯的兩個矛盾：一是經濟快速增長同發(fā)展不平衡，資源環(huán)境約束之間的矛盾；二是公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺之間的矛盾。近幾年的實踐表明，這兩個矛盾已成為制約我國社會經濟發(fā)展的“瓶頸”，而它的產生及發(fā)展同政府自身改革不到位密切相關。

　　第一個矛盾屬于發(fā)展方式的問題。突出的表現(xiàn)是隨著經濟的快速增長，城鄉(xiāng)差距逐步擴大，區(qū)域發(fā)展嚴重失衡，能源短缺危機加劇，環(huán)境污染越來越嚴重。究其原因結癥在于政府角色還未真正轉變，職能“越位”和“錯位”的狀態(tài)仍未根本改變，管了許多本應由市場管的事情。雖然政府已經從產品和服務市場中退出來了，但仍控制著三大要素（土地、勞動力、資本）市場，主導著這些資源的配置。有些地方政府甚至還繼續(xù)充當競爭行業(yè)投資主體的角色。另外制度安排上也存在許多缺失，比如考核中把GDP當作最重要的指標。這就難免驅使一些政府官員不惜代價，靠拼資源、拼環(huán)境去追求“政績”。只要政府主導資源配置，經濟發(fā)展方式就不可能轉變。只有堅持以可持續(xù)發(fā)展為中心，加快市場化改革進程，完善市場經濟體制，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，才能真正實現(xiàn)經濟發(fā)展方式由政府主導向市場主導轉變。

　　第二個矛盾屬于公共服務的問題。突出表現(xiàn)是社會公共需求全面快速地增長，不但需求的主體增多，而且需求結構也迅速擴大，但政府的供給能力不足或者財政支出結構不合理，造成基本公共產品短缺、基本公共服務不到位，使得就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、公共安全和環(huán)境保護等方面的矛盾和問題全面凸顯出來。這種狀況集中反映了政府職能的“缺位”：市場無法解決或解決不好的事情，即在“市場失靈”之處，政府沒有發(fā)揮其獨特的作用。

　　可見，要化解當前我國社會的突出矛盾，關鍵在于加快政府改革，促進政府轉型，建立服務型政府。這既是人民群眾的迫切愿望，也是政府自我完善的內在要求，更是市場化改革進程的必然選擇。

　　“服務型政府”的提出在理論和實踐上都具有十分重要的意義。它是歷史唯物主義關于“人民群眾是創(chuàng)造歷史的主體”基本觀點的生動體現(xiàn)，調整了公民、社會與政府的關系，即社會是公民的社會而不是政府的社會，政府是為公民服務的而不是相反，從而為政府轉型指明了明確的方向；它是現(xiàn)代社會政府理念的重大突破，調整了政府與市場的關系，即市場是主體，政府是為市場服務的，從而為市場經濟條件下的政府運作選擇了正確的模式。

　　現(xiàn)在，服務型政府已成為我國各級政府的共識和實踐，并且取得了實質性的進展。但從現(xiàn)實來看，建設一個真正的服務型政府還要在三個方面下功夫。一是越位的地方要退出。服務型政府是一個有限的政府，其主要職能是“拾遺補缺”。換句話說，政府的作用以彌補市場失靈為限度，市場不失靈政府就不能去搶著發(fā)揮作用，市場能夠解決的問題政府原則上不介入。要改變過去包攬一切的做法，讓政府從微觀經濟層面退出來，從一般競爭性和經營性的領域中退出來。二是缺位的地方要彌補。屬于公共領域的問題，市場是不愿做的，或者是做不了的，或者是做不好的。政府必須介入諸如教育、醫(yī)療、社會保障、國家安全、環(huán)境保護等這些公共性很強的領域，成為解決公共問題的“責任人”。三是錯位的地方要糾正。理順各級政府之間、政府部門之間的職能關系，界定各級、各層次之間的職能邊界，避免因分工不當、責任不明所造成的政出多門、交叉錯位。

　　二、構建公共財政體系是建立服務型政府的必然要求

　　財政體制與經濟體制和行政管理體制是相互聯(lián)系、密切相關的。經濟體制的重大變化必然引起政府職能的變化。而政府職能變了，勢必要求財政體制發(fā)生相應的調整。簡而言之，有什么樣的經濟體制，就有什么樣的行政體制與財政體制。從我國的歷史來看，與計劃經濟相適應的是包攬一切的“全能政府”和扮演經濟建設主體角色的“經濟建設型政府”，是大包大攬、統(tǒng)收統(tǒng)支的“全能型財政”和充當投資主體的“生產建設型財政”。而與市場經濟相適應的是“服務型政府”和“公共財政”。所謂公共財政是指市場經濟中以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動。其邏輯前提是“市場失靈”，核心概念是“公共產品”，基本職能是資源配置、公平分配和穩(wěn)定經濟，實現(xiàn)基本公共服務的均等化。這種財政模式或體系具有四個突出的特點：一是公共性，即解決公共問題，實現(xiàn)公共目的，滿足公共需要。二是公平性，即適應市場經濟公平和競爭的要求，對不同的集團、階層、個人以及不同的經濟成分實行一視同仁的財政政策，提供平等的財政條件。三是公益性，即只能以滿足社會公共需要和追求社會公共利益為宗旨，不能以盈利為目標，一般不直接從事市場活動和追逐利潤。四是法治性，即把公共管理的原則貫穿始終，堅持依法理財，規(guī)范管理，公開透明。可見，公共財政是與市場經濟緊密地連在一起的，發(fā)展社會主義市場經濟必須建立和完善公共財政體系。

　　建立公共財政體系，對于建立服務型政府具有特殊的意義。一是公共財政為政府履行職能提供物質基礎和保障。政府職能決定著財政職能，財政是政府職能在經濟層面的集中反映。政府解決公共問題，對公共事務進行管理，需要以公共政策為手段，而公共政策的制定和執(zhí)行又要以公共資源為基礎和后盾。公共財政是公共政策的重要組成部分，又是執(zhí)行公共政策的物質保障。在現(xiàn)代社會，公共財政是公共體系運作的血液，“有財才有政、無財則無政”，要提供公共產品和服務，滿足公共需求，實現(xiàn)公共目的，都離不開財政的支撐。建立公共財政的目的在于滿足全社會對公共服務的需求，并在此基礎上建立起政府的治理制度安排。二是公共財政規(guī)范政府職能，制約政府行為，促進政府職能的轉變。公共財政的公共性要求“市場能做的，財政就不能介入；市場不能做或做不好的，財政就必須介入”。這就從根本上約束了政府的活動范圍，把它嚴格界定在“市場失靈”之處。三是推動政府機構改革。公共財政不但約束政府的行為，而且還從源頭上消除機構臃腫、人員膨脹的問題。嚴格資金供給范圍，強化預算約束，把資金這一源頭切斷了，就無法供養(yǎng)冗員，從而把日益膨脹的政府機構和人員壓下來。

　　經過多年的探索和實踐，我國公共財政體系框架已初步確立。一是按照解決公共問題、滿足公共需要的要求，財政支出已逐步轉向公共領域。大幅度增加了社會保障、教育、基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設和環(huán)境保護等重點公共需要支出。同時，逐步減少和退出對一般競爭性和經營性領域的財政直接投資和補貼。二是按照公平和規(guī)范的要求，財政管理制度改革邁出了重要步伐。改革了工商稅制和稅費管理制度，初步規(guī)范了國家與企業(yè)、個人的分配關系。實行了分稅制財政管理體制改革和所得稅收入分享改革，初步規(guī)范了中央與地方的財政分配關系。實行了部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線改革，初步規(guī)范了財政資金管理，提高了資金安全性和使用效率。三是以實施適度從緊和積極財政政策為標志，財政調控經濟的方式，由被動調控向主動調控轉變，由直接調控向間接調控轉變，由單一調控工具向多種調控工具并用轉變等。然而離建立完善的公共財政體系還有很大的距離，尤其是在財政支出上存在不少問題，一是用于科技、教育、衛(wèi)生、社保和環(huán)保等公益性事業(yè)的（屬于社會公共性開支，是公共支出的核心內容）資金，雖然逐年大幅度的增長，但就總體而言仍然嚴重不足；二是保證國家政權正常運轉的資金支出結構也不大合理，用于養(yǎng)人的經費比例過大，且呈急劇上升的趨勢。三是公共財政投資不足，即基礎設施的投資存在較大的缺口。因此建立和完善公共財政體系任重道遠。

　　三、審計監(jiān)督的重要任務是促進公共財政體系的完善

　　財政是國家審計監(jiān)督的主要對象，也是國家審計服務的主要對象。財政審計始終是國家審計的的永恒主題。審計工作就是要緊緊盯住財政，嚴格監(jiān)督財政，最終達到規(guī)范財政、服務財政、推動財政發(fā)展的目的。隨著財政模式的轉型，審計工作必須作出適時的調整和轉型。按照十七大的要求，今后審計工作就是要以促進基本公共服務均等化為目標，以優(yōu)化支出結構、強化預算管理、促進改善民生為重點，推動公共財政體系的完善，推動服務型政府的建設，服務于全面建設小康社會。

　　——要更加關注財政支出結構。財政支出改革是建立公共財政體系、保證服務型政府運作的最為重要的關鍵環(huán)節(jié)。從財政的角度來看，收入不是目的，支出才是目的，財政支出最能體現(xiàn)財政的職能。從政府的角度來看，財政支出的范圍和結構反映了政府的活動范圍和方向。衡量一個政府是不是服務型政府，不僅要看取得收入的來源和渠道，更要看這些錢用到什么地方去了，是否以滿足公共需要為目的。從這一意義上講，財政是透視政府的一面鏡子，政府職能的轉換最終要體現(xiàn)在“錢”上，要通過財政活動尤其是支出來實現(xiàn)。經過努力，我國的財政支出結構改革取得可喜的成績，公共財政的特征凸顯出來了。以我省為例，雖然財政總量小、底子薄，財政支出的一半要靠中央財力的支持，而各方面對財政資金的需求量又很大，供給的矛盾十分突出。但是，在省委、省政府的領導下，我省財政工作已取得了歷史性的進展，重要的標志是開始走出“吃飯財政”，初步建立起公共財政的功能框架和管理框架，財政支出越來越向公共需求的方向傾斜，“小財政辦大事”，干了一些在全國頗有影響的事情，老百姓開始嘗到公共財政的甜頭。但也要看到仍存在一些突出問題，除了市縣發(fā)展不均衡、縣鄉(xiāng)財政困難、政府債務潛伏著風險等外，支出結構方面還不太理想，比如對社會事業(yè)投入不足，導致政府在基礎教育、公共衛(wèi)生、社會保障、社會就業(yè)、環(huán)境保護等方面的欠賬較多。因此支出結構調整和改革的任務十分繁重。今后財政支出的結構調整要以政府的事權為基礎，以滿足社會公共需要為目的，在合理安排政權正常運轉資金的基礎上，將重點轉向“五共”，即公共安全、公共衛(wèi)生、公共教育、公共便利（主要是基礎設施）和公共救濟上來。

　　審計工作要促進公共財政體系的完善，首先就要關注支出結構優(yōu)化的問題。今后無論是對省本級還是對市縣預決算情況的審計，都要審核預算支出是否按既定的有關財經政策執(zhí)行；預算支出總規(guī)模是否恰當，是否貫徹“量入為出、收支平衡、略有結余”的原則；預算支出方向是否合理，是否保證了基本公共服務，有無存在“越位”、“缺位”和“錯位”的問題；財政支出在政權建設、社會公益事業(yè)、社會保障、公共投資等方面支出比例是否科學、是否有效益等。

　　——要更加關注預算制度的完善?？v觀世界，西方公共財政是在幾百年來市場經濟發(fā)展的過程中逐步自發(fā)地形成的，其直接的建立手段和依據是政府預算制度的建立。沒有完善的預算制度就沒有完善的公共財政。因此，完善我國的公共財政體系，核心的問題是完善預算制度，加強預算管理，強化預算約束。從這個意義上說，加強公共財政管理說到底是加強預算管理，深化支出改革說到底是深化預算改革。我國現(xiàn)在所實行的預算制度比過去有了很大的進步，但與發(fā)達國家的具有歸一性、公開性和規(guī)范性的預算制度相比，還有較大的差距。一是相當大比重的資金不納入預算盤子，不但有預算外資金，還有制度外資金，無形中增加了有關部門的“自由裁量權”；二是預算編制不十分科學，尤其是透明度不高，項目細化不夠；三是預算執(zhí)行不嚴格，缺乏剛性約束。僅以預算編制為例，公共財政運行目標和收支活動的公開性，決定了公共財政是“陽光財政”、“透明財政”，從而也決定了預算編制和執(zhí)行的民本決策取向。但現(xiàn)在的狀況還不盡人意，老百姓對于預算編制的關切度和參與度不高，即使形式上參與了也不甚明白，更談不上有效的監(jiān)督，因而很難確保財政支出方向完全符合公共需求。

　　公共財政體系的建立其核心問題或基本問題是政府預算制度，只有這一制度建立起來并嚴格執(zhí)行了，才能真正約束政府行為，真正使政府對納稅人負責。預算編制和執(zhí)行情況反映了公共財政狀況，反映對人民創(chuàng)造的財富和人民賦予的權力是否用得好、用在該用的地方、用出了效益。為此，審計工作要更加關注預算制度。在審計實務中不僅要發(fā)現(xiàn)、查處預算執(zhí)行中存在的違法違紀、損失浪費、效益低下的問題，而且要善于透過一些“屢審屢犯”的問題，分析其背后的深層次原因，尤其是制度性缺失的原因，向人大和政府部門提出完善預算制度、強化預算約束的審計建議，推動公共財政體系的完善。

　　——要更加關注民生。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中強調加快推進以改善民生為重點的社會建設，指出：“社會建設與人民幸福安康息息相關。必須在經濟發(fā)展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設和諧社會。”公共財政“取之于民，用之于民”，屬于全民所有，它的這一本質特征決定了它的“民本取向”：優(yōu)先民生，保障民生，改善民生。

　　公共財政的公共性決定了審計的公共性；公共財政的“民本取向”決定了審計的“民本取向”。國家審計的權力來自于人民，人民是最終的委托者。因此，要體現(xiàn)人民意志，代表人民利益。要審公共之財，審公共之事，審公共政策，促進基本公共服務均等化。要傾聽民聲，關注民生，維護民權，當好人民群眾的保護神。從2003年以來，海南審計機關在科學發(fā)展觀的指導下，明確提出“人民群眾關注的，就是審計關心的”的民本審計觀，把廣大人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，如就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育、住房等納入審計視野，查處了諸如亂收費、亂攤派等損害人民群眾利益的行為，切實幫助群眾解決看病難、上學難、住房難等問題。關注“三農”，強化對涉農資金的審計監(jiān)督，開展了對農業(yè)綜合開發(fā)、扶貧、林業(yè)、水利等資金的審計和審計調查，并把結果公之于眾，既維護了群眾利益，又促進有關部門的工作，收到了很好的效果。今后要進一步貫徹“民本審計觀”，加強對涉及民生民本事項的監(jiān)督，讓公共財政真正惠及百姓。