《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃》）全面闡述了在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中建立社會主義新農(nóng)村的各項規(guī)劃，明確了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)村面貌、培養(yǎng)新型農(nóng)民、增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入、深化農(nóng)村改革的各項任務(wù)。這是繼2005年12月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《意見》）明確各級黨委和政府在新農(nóng)村建設(shè)中的具體任務(wù)以后，將新農(nóng)村建設(shè)確定為全國人民新時期的歷史任務(wù)。審計機(jī)關(guān)作為政府組成部門之一，一直都重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民（以下簡稱“三農(nóng)”）問題，并開展了大量審計工作。在新農(nóng)村建設(shè)歷史任務(wù)中，審計機(jī)關(guān)同樣肩負(fù)著重要的使命。

　　審計機(jī)關(guān)積極配合國家“三農(nóng)”政策以及影響“三農(nóng)”問題的重大經(jīng)濟(jì)決策的落實，明確工作思路，抓住審計重點(diǎn)與主要目標(biāo)，有能力也能夠為新農(nóng)村建設(shè)更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)審計的作用。根據(jù)《規(guī)劃》和《意見》所明確的新農(nóng)村建設(shè)的各項具體任務(wù)，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確立以下工作思路。

　　一、職責(zé)上要抓住審計重點(diǎn)

　　圍繞《規(guī)劃》、《意見》所確定的新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)，一些關(guān)于解決“三農(nóng)”問題的政策將陸續(xù)制定頒布。適應(yīng)這種要求，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)抓住以下審計重點(diǎn)與范圍，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)：

　　一是農(nóng)業(yè)投入方面要緊抓財政支農(nóng)資金審計。新農(nóng)村建設(shè)中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促進(jìn)建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制是一項重要任務(wù)。對此，審計機(jī)關(guān)要關(guān)注農(nóng)業(yè)投入，要加強(qiáng)財政支農(nóng)資金審計，促進(jìn)擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制。審計機(jī)關(guān)要了解財政支農(nóng)資金增量問題，關(guān)注其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金使用；要關(guān)注國家對農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。

　　二是農(nóng)業(yè)發(fā)展方面要繼續(xù)開展糧農(nóng)生產(chǎn)資金及相關(guān)補(bǔ)貼審計。新農(nóng)村建設(shè)中，各級黨委和政府要推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，強(qiáng)化社會主義新農(nóng)村建設(shè)的產(chǎn)業(yè)支撐。為此，審計機(jī)關(guān)要加強(qiáng)糧食資金審計，監(jiān)督重點(diǎn)糧食品種最低收購價政策，關(guān)注對糧食主產(chǎn)縣的獎勵政策是否得到落實，以及中央財政對糧食主產(chǎn)縣的獎勵資金是否有效使用。為促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，夯實社會主義新農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，審計機(jī)關(guān)還要繼續(xù)關(guān)注對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的直接補(bǔ)貼政策，從促進(jìn)資金管理的角度促進(jìn)國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民支持保護(hù)體系的建立和健全；要促進(jìn)對農(nóng)民實行退耕還林補(bǔ)貼等政策的貫徹落實；要關(guān)注種糧直接補(bǔ)貼，增加良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼的到位情況。

　　三是農(nóng)村發(fā)展方面要全面關(guān)注各項農(nóng)村社會事業(yè)相關(guān)資金審計。加快發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，培養(yǎng)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的新型農(nóng)民也是新農(nóng)村建設(shè)的任務(wù)之一。審計機(jī)關(guān)要從農(nóng)村社會事業(yè)的多方面開展工作。應(yīng)當(dāng)說，審計機(jī)關(guān)以前對這些工作關(guān)注較少。農(nóng)村義務(wù)教育方面，審計機(jī)關(guān)應(yīng)關(guān)注農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)，對其中的貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供課本和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)政策的貫徹與落實；繼續(xù)實施國家西部地區(qū)“兩基攻堅”工程和農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程的資金管理與使用；農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的保障水平；以及農(nóng)村學(xué)校收費(fèi)，進(jìn)一步減輕農(nóng)民教育負(fù)擔(dān)等問題。農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)方面，審計機(jī)關(guān)要關(guān)注積極推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試點(diǎn)工作，促進(jìn)中央和地方財政較大幅度提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的貫徹落實。農(nóng)村文化事業(yè)方面，審計機(jī)關(guān)要關(guān)注各級財政增加對農(nóng)村文化發(fā)展的投入問題；縣文化館、圖書館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、村文化室等公共文化設(shè)施的建設(shè)問題。農(nóng)村社會保障制度方面，審計機(jī)關(guān)要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，逐步加大公共財政對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)投入的審計監(jiān)督；要關(guān)注完善農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)、特困戶生活救助、災(zāi)民補(bǔ)助等社會救助體系相關(guān)的財政資金管理。

　　四是農(nóng)村體制改革方面要深入開展農(nóng)村稅費(fèi)與農(nóng)村金融相關(guān)專項審計調(diào)查。在全面深化農(nóng)村改革，健全社會主義新農(nóng)村建設(shè)的體制保障方面，審計機(jī)關(guān)的農(nóng)業(yè)審計工作主要有以下任務(wù)：在進(jìn)一步深化以農(nóng)村稅費(fèi)改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革方面，要關(guān)注農(nóng)村義務(wù)教育體制改革；關(guān)注各級政府財政分級投入、經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長、管理以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制是否建立和怎樣完善；關(guān)注農(nóng)村學(xué)校財務(wù)制度改革；關(guān)注“省直管縣”財政管理體制和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政管理方式改革；關(guān)注鄉(xiāng)村債務(wù)的清理；關(guān)注國有農(nóng)場稅費(fèi)改革。在加快推進(jìn)農(nóng)村金融改革的作用方面，要關(guān)注農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)，促進(jìn)完善治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制；關(guān)注縣域內(nèi)各金融機(jī)構(gòu)一定比例的新增存款投放當(dāng)?shù)?，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；郵政儲蓄資金的管理；關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能定位調(diào)整中的資金管理；關(guān)注農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)貸款抵押擔(dān)保中可能出現(xiàn)的問題。

　　二、目標(biāo)上要關(guān)注資金使用與管理效益

　　在新農(nóng)村建設(shè)中，審計工作的重要職責(zé)是促進(jìn)各項“三農(nóng)”政策的落實。農(nóng)業(yè)資金的使用與管理作為“三農(nóng)”政策的重要內(nèi)容，評價其使用與管理效益必然是農(nóng)業(yè)審計的主要目標(biāo)。這個目標(biāo)的實現(xiàn)結(jié)果是農(nóng)業(yè)管理部門了解和解決“三農(nóng)”問題的重要參考，其實現(xiàn)程度是衡量審計工作促進(jìn)“三農(nóng)”政策落實情況的重要標(biāo)志。

　　由于農(nóng)業(yè)審計所涉及的中央財政資金、地方財政資金、銀行貸款或貼息等資金使用分散，管理部門多，撥付途徑長，對相關(guān)資金使用效益的審計是一項復(fù)雜的工作。審計機(jī)關(guān)應(yīng)緊緊抓住項目和資金兩條主線，從立項、資金撥付、管理和使用等環(huán)節(jié)進(jìn)行審計，重點(diǎn)查處和反映由于決策失誤、管理不善造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)問題。具體說，審計機(jī)關(guān)應(yīng)分析農(nóng)業(yè)資金調(diào)控和管理的有效性，監(jiān)督有資金安排分配權(quán)力的部門，按照批準(zhǔn)數(shù)額向計劃內(nèi)項目分配資金，不得層層截留抵扣，不得向計劃外項目分配資金；監(jiān)督資金使用單位，厲行節(jié)約，加強(qiáng)管理；促使有關(guān)部門進(jìn)一步加大各項資金整合力度，提高資金使用效率；督促有關(guān)部門加強(qiáng)農(nóng)民教育，確實將國家安排的資金用于指定的項目，保證實現(xiàn)項目目標(biāo)。

　　三、手段上要強(qiáng)調(diào)審計與專項審計調(diào)查相結(jié)合

　　《意見》指出，解決好“三農(nóng)”問題仍然是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重大而艱巨的歷史任務(wù)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展仍然處在艱難的爬坡階段，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的矛盾依然突出。這表明影響新農(nóng)村建設(shè)的“三農(nóng)”問題涉及面廣，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村問題相互交織、相互影響。為解決這些問題，《規(guī)劃》和《意見》從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，全面深化農(nóng)村改革，加強(qiáng)農(nóng)村民主政治建設(shè)，切實加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)等多方面，闡述各級黨委和政府在新農(nóng)村建設(shè)中的任務(wù)。從這些情況看，審計機(jī)關(guān)單純從查錯糾弊的角度開展農(nóng)業(yè)審計，單純從某一方面對“三農(nóng)”問題所涉及的資金進(jìn)行審計，不利于厘清“三農(nóng)”問題的相互關(guān)系，發(fā)現(xiàn)問題形成的真正根源，從根本上發(fā)現(xiàn)和解決問題。

　　專項審計調(diào)查是審計機(jī)關(guān)運(yùn)用審計的方式，對與財政收支有關(guān)的事項，向地方政府有關(guān)部門、單位和個人進(jìn)行的專門調(diào)查活動。對“三農(nóng)”問題，審計機(jī)關(guān)在開展重點(diǎn)審計工作的同時，重視運(yùn)用專項審計調(diào)查手段，從宏觀著眼，從更大范圍入手，進(jìn)行調(diào)查，通過對眾多相關(guān)部門、單位和個人的調(diào)查，了解影響“三農(nóng)”政策與決策的重要方面，及“三農(nóng)”政策法規(guī)執(zhí)行中存在的問題和重大決策的落實情況，有利于審計機(jī)關(guān)從宏觀層面了解“三農(nóng)”問題中的復(fù)雜關(guān)系，找準(zhǔn)關(guān)鍵問題，提出審計建議，促進(jìn)宏觀農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策貫徹落實。

　　四、管理上要加強(qiáng)審計機(jī)關(guān)的協(xié)作

　　從審計機(jī)關(guān)成立以來所開展的農(nóng)業(yè)審計來看，多數(shù)涉農(nóng)政策相關(guān)資金的審計是在審計署的組織下由全國審計機(jī)關(guān)共同實施的。其原因：一是這些政策事關(guān)“三農(nóng)”全局，適用范圍很廣，相關(guān)資金分布在不同的部門單位，分屬于不同審計機(jī)關(guān)的審計管轄范圍。例如糧食企業(yè)財務(wù)掛賬、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)相關(guān)資金就分布在不同的部門、單位，按照審計管轄權(quán)限的劃分，這些資金應(yīng)當(dāng)是不同審計機(jī)關(guān)的審計監(jiān)督范圍，必須由相關(guān)審計機(jī)關(guān)實施審計監(jiān)督。二是這些政策所涉及相關(guān)資金分屬不同部門、單位使用與管理，相關(guān)各級審計機(jī)關(guān)共同實施審計監(jiān)督，才能夠全面了解相關(guān)資金的使用效益與管理狀況，以及相關(guān)政策落實情況，從而提升審計成果的質(zhì)量，最大限度發(fā)揮審計的作用。

　　圍繞新農(nóng)村建設(shè)，加強(qiáng)各級審計機(jī)關(guān)的協(xié)作對于發(fā)揮農(nóng)業(yè)審計的作用具有特殊意義。一是《規(guī)劃》和《意見》關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的歷史任務(wù)以及關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本要求，是在以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的背景下提出的，加強(qiáng)各級審計機(jī)關(guān)的協(xié)作，有利于促進(jìn)和諧農(nóng)村建設(shè)。對審計機(jī)關(guān)而言，“三農(nóng)”問題所涉資金的使用具有多方面目的，同時，資金使用范圍也很廣泛，涉及眾多“三農(nóng)”相關(guān)部門、單位和地域。審計機(jī)關(guān)如果僅僅對某一部門單位、某一地域、某一方面予以關(guān)注，解決局部問題，實現(xiàn)局部發(fā)展，無法實現(xiàn)構(gòu)建和諧農(nóng)村的整體目標(biāo)。二是新農(nóng)村建設(shè)的每一項具體任務(wù)都是從全局上把握“三農(nóng)”問題，從整體上提出新農(nóng)村建設(shè)方案，審計機(jī)關(guān)因此也只能從整體上才能把握住相關(guān)資金的使用效益與管理目標(biāo)。例如《規(guī)劃》和《意見》提出要促進(jìn)擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制，審計機(jī)關(guān)如果僅僅著眼于查處某一部門、單位，某一地域范圍的財政支農(nóng)資金使用與管理中存在的問題，對于促進(jìn)公共財政覆蓋農(nóng)村范圍的擴(kuò)大以及財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制的建立這些目標(biāo)而言，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。再如在農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)方面，《規(guī)劃》和《意見》提出要積極推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試點(diǎn)工作，促進(jìn)中央和地方財政較大幅度提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。這意味著農(nóng)村合作醫(yī)療制度必須在廣大農(nóng)村得到普遍推行，這項任務(wù)才得以完成，具有普遍意義。對某一審計機(jī)關(guān)而言，就某個體上是否查出問題并不代表農(nóng)村合作醫(yī)療制度是否成功。只有全國各級審計機(jī)關(guān)對所屬審計管轄范圍內(nèi)的相關(guān)問題同時進(jìn)行關(guān)注，并形成一致意見，審計機(jī)關(guān)才能對該制度的情況作出正確的評價，提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh。