[關(guān)鍵詞]專業(yè)化征管體系；依法治稅；透明度原則；金稅工程

　　國家稅務(wù)總局按照黨的十五屆五中全會精神和稅收工作的總體思路，制定了“十五”期間征管改革的奮斗目標(biāo)：“通過進(jìn)一步完善新的征管模式，初步建立以信息化和專業(yè)化為主要特征的現(xiàn)代化稅收征管體系”。這里指的稅收征管體系是在信息化支持下的征收、管理、稽查的專業(yè)化分工管理體制，即征、管、查分權(quán)的管事制。它的運作原理是通過成立三個專業(yè)機構(gòu)，進(jìn)行權(quán)力制約，三者之間既明確分工又有機聯(lián)系，形成稅收管理的一個有機整體。本文就此作一粗淺探討。

　　一、建立專業(yè)化征管體系的必要性和可行性分析

　?。ㄒ唬┙I(yè)化征管體系是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

　　稅收征管體系是上層建筑的組成部分，它的內(nèi)容和形式取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，它必須隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化而變化。當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快，信息化已成為世界經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的大趨勢，受其影響，企業(yè)經(jīng)營活動也日趨復(fù)雜。特別是當(dāng)前企業(yè)的e化經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，生產(chǎn)經(jīng)營活動大量運用數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)，這些不斷出現(xiàn)的新情況、新問題給稅收工作提出了新的課題，迫切要求稅收工作提高征管水平，適應(yīng)形勢的發(fā)展。而由于稅收征管現(xiàn)狀與經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的不對稱性，致使稅務(wù)部門不能及時、全面掌握納稅人信息，造成征管質(zhì)量低下，重復(fù)勞動過多，征管成本加大。而專業(yè)化的征管查格局，則以大型數(shù)據(jù)庫和廣域網(wǎng)為依托，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的高度集中處理和共享，更能夠提高工作效率和征管質(zhì)量，堵塞征管漏洞，提高征管質(zhì)量，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的需要。

　?。ǘ嵭袑I(yè)化分類管理是依法治稅的需要。

　　據(jù)有關(guān)資料表明，1999年我國的稅務(wù)行政“官司”中，稅務(wù)機關(guān)勝訴率只有15%，敗訴率卻高達(dá)32%，53%則是通過做工作后撤訴的，而敗訴的主要原因是由于執(zhí)法程序不當(dāng)造成的。這一數(shù)字充分說明原征管模式在執(zhí)法程序的內(nèi)部監(jiān)督管理上存在著漏洞，再加上部分稅務(wù)干部執(zhí)法素質(zhì)不高、專業(yè)化不強等因素，導(dǎo)致稅收執(zhí)法權(quán)不能得到有效的監(jiān)督制約，出現(xiàn)執(zhí)法隨意、以權(quán)代法、以情代法等現(xiàn)象，而實行專業(yè)化分類管理后，一方面可以在內(nèi)部執(zhí)法程序上對稅收執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行分解制約，加強權(quán)力監(jiān)督，減少執(zhí)法的隨意性；另一方面有利于提高稅務(wù)執(zhí)法隊伍的專業(yè)化執(zhí)法技能，從而推進(jìn)依法治稅的進(jìn)程。

　　（三）建立專業(yè)化的征管格局是WTO透明度原則的要求。

　　我國已經(jīng)加人WTO，透明度原則是WTO的重要原則之一。稅收是國際國內(nèi)貿(mào)易政策和管理的重要組成部分，WTO成員國（方）稅收法律制度的制定與實施也必須符合透明度原則的要求。稅收行政的透明度首先取決于稅收程序的透明度，它的關(guān)鍵在于對納稅人的稅款核定、審計及對稅收違法事實的認(rèn)定和對稅收違法行為處罰的程序、依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)規(guī)范化和確定化，盡量減少和避免稅收行政行為的隨意性。而專業(yè)化的征管格局則正是通過對權(quán)力的分解制約和明確崗責(zé)劃分，來對執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范和約束，從而減少或避免隨意執(zhí)法行為發(fā)生的。

　?。ㄋ模┬畔⒒母咚侔l(fā)展為建立專業(yè)化征管體系提供了技術(shù)條件。

　　專業(yè)化征管的前提是崗責(zé)劃分，形式是專業(yè)化分工，需求是部門協(xié)作。而信息化的快速發(fā)展則恰好為信息資源的傳遞和共享提供了充分的技術(shù)條件，所以只有將崗責(zé)劃分與現(xiàn)代化科技有效結(jié)合起來，貫徹科技加管理的方針，才能充分發(fā)揮專業(yè)化征管體系的效能。

　　二、建立專業(yè)化征管體系的目的和要求

　?。ㄒ唬┠康?。

　　建立理想的稅收征管模式的目的在于以最小的稅收成本實現(xiàn)稅收利益的最大化，充分體現(xiàn)稅收的公平與效率原則，使各項稅收政策通過征管模式落實到位。所以建立專業(yè)化征管體系的目的是通過實行權(quán)力分解和制約，推進(jìn)依法治稅，提高征管質(zhì)量和水平，降低稅收成本。

　?。ǘ┮?。

　　1.明確崗責(zé)劃分，建立責(zé)任追究制度。專業(yè)化分工后，必面對征管查三個機構(gòu)在內(nèi)部分工和外部協(xié)作上明確各個機構(gòu)及各個崗位的職責(zé)，并通過建立責(zé)任追究制，增強各崗位人員履行職責(zé)的主動性，減少和避免因推諉扯皮而造成的工作脫節(jié)和不連貫，進(jìn)而影響征管質(zhì)量和水平。

　　2.實現(xiàn)信息的集中處理和共享。專業(yè)化分工后，征管查各成體系，只有加快信息化建設(shè)步伐，充分利用現(xiàn)代化的計算機管理手段和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的集中處理和共享，才能真正建立起專業(yè)化的征管格局。

　　3.收縮機構(gòu)，精簡人員。我國擁有近百萬稅務(wù)大軍，素質(zhì)參差不齊，稅收成本較大和不適當(dāng)性已勿庸諱言。要適應(yīng)在信息化支持下的專業(yè)化征管體系，就應(yīng)提高人員素質(zhì)，實行集中征收，收縮機構(gòu)，精簡人員，降低稅收征管成本。

　　4.優(yōu)化納稅服務(wù)，推行多元化申報方式。按照集中征收的要求，大力推行包括電子申報在內(nèi)的多種申報方式，實現(xiàn)稅、銀、庫聯(lián)網(wǎng)，減少納稅環(huán)節(jié)，簡化納稅程序，方便稅款的申報繳納入庫，降低納稅人的納稅成本。

　　5.提高稅源監(jiān)控能力。專業(yè)化征管體系建成后，由于機構(gòu)收縮，縣局是一線征管單位，科室進(jìn)大廳，撤銷了全職能征管機構(gòu)，甚至縣以下的稅務(wù)所也要撤掉，這樣勢必要影響到對稅源的監(jiān)控力度。所以在專業(yè)化征管格局下，如何提高稅源監(jiān)控力度、減少漏征漏管是擺在改革面前的一個首要問題。

　　6.提高稽查質(zhì)量。通過加大稽查力度，提高稽查質(zhì)量，打擊震懾偷稅行為，發(fā)現(xiàn)、反饋、堵塞征管中的漏洞，使征、管、查協(xié)作并進(jìn)，促進(jìn)專業(yè)化征管格局的形成和發(fā)展。

　　三、建立專業(yè)化稅收征管體系存在的問題及對策

　　（一）基層改革目標(biāo)不明確。

　　稅務(wù)人員對改革的步驟、要求及結(jié)果不能準(zhǔn)確把握，靠摸著石頭過河的工作方法，只能加大工作量，影響改革進(jìn)程和質(zhì)量。如現(xiàn)行的征管軟件TMSIS，由于在當(dāng)初設(shè)計時不支持多元化申報功能，但為了適應(yīng)改革進(jìn)程，盡快推行多元化申報方式，就不得不對TMSIS進(jìn)行增強補訂程序，重新構(gòu)造功能，這對于市地級以上的國稅管理部門而言，只是進(jìn)行修改程序的編寫，而對于縣區(qū)級以下的稅務(wù)部門而言，則要面對的是幾千戶納稅人、多個數(shù)據(jù)庫的整理修改，增加的工作量及因此而增加的稅收成本是可想而知的。而即將推行的CTAIS軟件本身就具備這種功能，所以能否在CTAIS運行以后再進(jìn)行多元化申報改革是當(dāng)前不少基層稅務(wù)干部存在的疑慮。產(chǎn)生這一情況的根本原因在于我們在推行改革的過程中，缺少對改革的前瞻性和預(yù)測性，缺少對改革內(nèi)容的了解和準(zhǔn)備。所以建議我們在推行CTAIS過程中，一定要加強對稅務(wù)人員的培訓(xùn)工作，真正了解什么是CTAIS，具體功能和要求是什么，充分做好CTAIS推行前的準(zhǔn)備工作，以促進(jìn)改革的順利進(jìn)行。

　?。ǘ徫徊幻?，責(zé)任不清，工作程序脫節(jié)。

　　成立征、管、查三個專業(yè)機構(gòu)，它的運行保證就是要建立一整套內(nèi)部各崗位和各專業(yè)局之間的崗責(zé)體系。我省雖然在改革的初期也制訂了過渡期的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)方案，但由于對具體工作沒有達(dá)到最細(xì)化，崗位責(zé)任劃分不清，分工不合理，缺乏考核等監(jiān)督制約機制，造成內(nèi)部手續(xù)傳遞混亂，業(yè)務(wù)繁瑣復(fù)雜，甚至出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，嚴(yán)重影響改革的進(jìn)度和效果。

　　1.發(fā)票發(fā)售問題?，F(xiàn)在基層稅務(wù)所發(fā)售的普通發(fā)票必須先與征收局簽訂代售發(fā)票協(xié)議，在形式上雖然取消了稅務(wù)所直接發(fā)售發(fā)票的權(quán)利，但實際上仍然履行發(fā)票發(fā)售的功能；另外還存在管理局因管理需要，對某納稅人采取停票措施，但由于手續(xù)傳遞或責(zé)任不強等問題，該納稅人利用“時間差”仍能從征收局領(lǐng)出發(fā)票，造成工作脫節(jié)。

　　2.代開發(fā)票問題。目前運行的代開發(fā)票的程序是：縣局審批，基層稅務(wù)所繳稅和辦稅服務(wù)廳開發(fā)票三個環(huán)節(jié)，手續(xù)更加繁瑣復(fù)雜，增加了納稅人的負(fù)擔(dān)。

　　3.金稅工程崗位設(shè)置問題。金稅工程在縣局設(shè)9個崗位，綜合科負(fù)責(zé)登記崗、發(fā)票發(fā)售崗、稅控設(shè)備管理崗；政策法規(guī)科負(fù)責(zé)一般納稅人認(rèn)定崗和數(shù)據(jù)采集崗；計劃征收科負(fù)責(zé)認(rèn)證和報稅崗；管理局負(fù)責(zé)日?；藣徍投愒垂芾韻?。運行的主要程序是計劃征收科將認(rèn)證和報稅信息傳到政策法規(guī)科，進(jìn)行一般納稅人稽核系統(tǒng)軟件的數(shù)據(jù)采集，然后上傳至市局。但政策法規(guī)科對數(shù)據(jù)采集的完整性和準(zhǔn)確性不易把握，這樣數(shù)據(jù)采集崗設(shè)在政策法規(guī)科就形同虛設(shè)，極易出現(xiàn)責(zé)任不清、推諉扯皮現(xiàn)象。而將數(shù)據(jù)采集崗劃到計劃征收科后，認(rèn)證、報稅、數(shù)據(jù)采集在同一單位，便于業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)，增強責(zé)任心，更能確保數(shù)據(jù)的完整性和真實性。

　　4.認(rèn)證、報稅與申報之間存在的問題。一是時間及地點問題。目前運行的模式是企業(yè)于例征期前先到辦稅服務(wù)廳進(jìn)行進(jìn)項發(fā)票認(rèn)證，然后于例征期再到辦稅服務(wù)廳進(jìn)行銷項發(fā)票報稅，最后回所在稅務(wù)所進(jìn)行申報納稅。這種運行方式不但給納稅人增加了負(fù)擔(dān)，大大提高了納稅成本，而且容易產(chǎn)生納稅人利用認(rèn)證、報稅、申報的時間地點不一致、稅務(wù)機關(guān)報稅信息不共享的這一弱點，進(jìn)行虛假申報，產(chǎn)生偷稅現(xiàn)象。所以在遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)申報還未開通的情況下，對于住址在城區(qū)或業(yè)務(wù)量較大的企業(yè)可以在例征期前進(jìn)行認(rèn)證，而對于邊遠(yuǎn)農(nóng)村、業(yè)務(wù)量較小的企業(yè)則可將認(rèn)證、報稅、申報三個環(huán)節(jié)進(jìn)行合并，統(tǒng)一在例征期由辦稅服務(wù)廳負(fù)責(zé)受理。二是區(qū)間問題。由于抄報稅的區(qū)間是以自然月為準(zhǔn)的，而現(xiàn)在企業(yè)的會計核算區(qū)間則絕大部分不是以自然月為準(zhǔn)的，造成了報稅數(shù)據(jù)采集的時間范圍與申報數(shù)據(jù)的時間范圍不一致，加大了征前審核和征后稽核的工作量，特別是將來CTMIS運行后，如何能保證報稅與申報數(shù)據(jù)的一致性，是我們目前應(yīng)盡快解決的問題。所以建議應(yīng)由政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，在全省范圍內(nèi)對會計區(qū)間進(jìn)行修改，統(tǒng)一以自然月為準(zhǔn)。

　　5.辦稅服務(wù)廳管理及權(quán)限問題。按省局要求，取消征收局后，縣（市）局各業(yè)務(wù)科室前臺人員進(jìn)入原征收局辦稅服務(wù)廳辦公，這一改革措施在實際操作中存在兩個問題：（1）辦稅服務(wù)廳的管理方式問題。辦稅服務(wù)廳應(yīng)由誰負(fù)責(zé)管理以及如何管理，沒有現(xiàn)成的模式可以遵循。如果是縣（市）局業(yè)務(wù)局長直接進(jìn)入大廳辦公，會出現(xiàn)因業(yè)務(wù)分工不同，權(quán)力受限而無法拍板決策的問題；如果指定一名大廳主任或進(jìn)駐大廳的業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人輪流管理，更容易出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象；（2）辦稅服務(wù)廳的權(quán)限沒有明確。按照《稅收征收管理法》規(guī)定，縣（市）局各科室不具備獨立的執(zhí)法主體資格，但實行新模式后，大廳要面對的直接的稅務(wù)行政執(zhí)法及處罰問題，如加收滯納金等一般性稅務(wù)違章行為，辦稅服務(wù)廳是否有權(quán)作出處理決定，它究竟享受哪一級的權(quán)限，建議上級稅務(wù)機關(guān)及時予以明確。

　?。ㄈ┒愒幢O(jiān)控力度不夠。

　　對稅源的監(jiān)控僅僅停留在表面和靜態(tài)管理，征管的“死點”和“盲點”仍然較多，漏征漏管戶依然存在，這已成為專業(yè)化管理的源頭障礙。雖然新《征管法》作了在稅源管理上與工商和銀行兩部門進(jìn)行聯(lián)控的規(guī)定，但由于個體、私營業(yè)戶的大量存在和逐漸增加，經(jīng)營方式更加靈活，他們可以儲蓄存款或個人名義開設(shè)銀行帳戶來滿足其經(jīng)營業(yè)務(wù)的需要，規(guī)避監(jiān)控，在未進(jìn)行稅收清算或有欠稅的情況下而一走了之，造成稅款流失。所以在稅源的控管上已不能停留在靜態(tài)管理的思路上，要采取動靜結(jié)合的方法，全面實施監(jiān)控。在靜態(tài)管理上，要繼續(xù)落實稅源管理責(zé)任人制度，明確職責(zé)，增強責(zé)任心；同時在占有大量的納稅人生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)資料的前提下，全面引入納稅評估制度，對納稅人實施預(yù)測性監(jiān)控，對個體戶按照《最低稅額標(biāo)準(zhǔn)辦法》進(jìn)行雙定征收，對小規(guī)模納稅人落實《小規(guī)模納稅人評估制度》，對一般納稅人參照涉外企業(yè)管理的評稅制度進(jìn)行預(yù)測，全面對稅源的動態(tài)進(jìn)行預(yù)測和分析。在動態(tài)管理上，通過政府協(xié)調(diào)，打破部門信息各自占有、各自為政、互不溝通的局面，建立稅務(wù)機關(guān)同工商、銀行、民政等職能部門的信息交流體系，實現(xiàn)信息共享，在納稅人進(jìn)入或退出任何一個渠道時都能得到監(jiān)控，從而達(dá)到動態(tài)管理的效果。

　?。ㄋ模┒嘣陥髥栴}。

　　多元化申報是指為納稅人提供的自主采用的方便、快捷、準(zhǔn)確、低成本的申報方式，它的目的在于降低稅收成本，實現(xiàn)集中征收。但我們的改革應(yīng)著力于適應(yīng)中國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的“二元”結(jié)構(gòu)，不能讓現(xiàn)代化的征管模式超越現(xiàn)實的征管條件和納稅人的納稅意識。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市和縣城城區(qū)采取集中征收、管理、稽查是合理和必須的，但在經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村， 特別是山區(qū)、老區(qū)，就必須因時、因勢、因地制宜，堅持實事求是的原則，采取靈活、多元化的措施進(jìn)行稅收征管，穩(wěn)步、循序漸進(jìn)地推進(jìn)專業(yè)化征管改革，切不可操之過急，超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，摘模式化和一刀切。我們應(yīng)該清醒地看到，在我國由于舊的稅收宣傳觀念的存在，以及受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及納稅人素質(zhì)的影響，社會大眾的納稅意識普遍不高，對稅法的遵從程度較差。以輝縣為例，全縣山區(qū)面積占2/3，1 700余戶農(nóng)村個體納稅人散布在全縣20多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，知識結(jié)構(gòu)、文化水平較低，納稅意識不強，即使目前實行的“一元化”的稅務(wù)所大廳申報，也是在催報催繳的情況下完成的。電話申報和銀行網(wǎng)點申報方便、快捷，但其前提是納稅人已在銀行存夠當(dāng)月的應(yīng)納稅款，就目前農(nóng)村納稅人的納稅意識和承受能力而言，很難實現(xiàn)。第一是不容易接受。由于納稅人的納稅意識較差，在心理上和行動上不愿意接受，另外，農(nóng)村納稅人的文化素質(zhì)普遍不高，對電話申報方式來說，因數(shù)字較多，不易記憶，操作確有困難。第二，即使納稅人樂于接受，就目前農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況而言，在稅務(wù)所進(jìn)行申報納稅時，又可以同時辦理領(lǐng)購發(fā)票、稅法咨詢等涉稅事宜，他們何樂而不為呢？在推行多元化申報過程中、由上級要求進(jìn)度，下級稅務(wù)機關(guān)在執(zhí)行過程中就可能出現(xiàn)政策變形，片面提高多元化申報比例。據(jù)了解已經(jīng)出現(xiàn)稅務(wù)所通過驗證時機，大量注銷那些規(guī)模小管理難度大的業(yè)戶，將之轉(zhuǎn)為臨商戶進(jìn)行管理，在數(shù)字上片面地達(dá)到了多元化申報的比例要求，但實際上卻造成了大量的稅源、稅款的流失，這與我們推行改革的初衷完全是背道而馳的。所以我們在農(nóng)村進(jìn)行多元化申報改革中，應(yīng)切合實際，加強宣傳，循序漸進(jìn)地穩(wěn)步推行。

　?。ㄎ澹┘訌娀楣芾?。

　　稽查管理上，目前存在著由于崗責(zé)不清，分工不明，對信息資料不能實現(xiàn)有效的共享，造成選案準(zhǔn)確率低，查案不透，制約機制不力，處罰不重的現(xiàn)象。應(yīng)進(jìn)一步完善計算機選案指標(biāo)，提高準(zhǔn)確率，嚴(yán)查重罰，并分析稅源管理、征收管理等方面存在的漏洞，建立信息反饋制度，堵塞征管漏洞，促進(jìn)稅收征管水平和納稅人自覺納稅意識的提高。

　?。╆P(guān)于稅收成本問題。

　　我們作為改革的試點省份之一，改革給我們帶來了大量的資金和技術(shù)，激發(fā)了改革的活力。但我們還應(yīng)冷靜地思考，改革是否也給我們帶來了負(fù)面影響，即改革的成本問題。因此，如何在現(xiàn)有的條件下消除負(fù)面影響，降低稅收成本一，也是擺在改革面前的一個重要問題，在此通過兩個方面進(jìn)行闡述：

　　1.關(guān)于隱性成本。由于改革力度大，要求高，稅務(wù)人員思想波動較大，患得患失，對改革認(rèn)識不清，造成工作推諉滯后，影響改革進(jìn)程，無形中加大了稅收成本。另外，納稅人對改革有一定的不適應(yīng)性，因而產(chǎn)生抵觸情緒，增大了開展工作的難度。其他諸如人員的隱性超編、中心所功能閑置等問題， 同樣都直接或間接影響著改革的成本。

　　2.關(guān)于顯性成本。推行CTAIS硬件設(shè)備要求較高，需要更換正在運行的大量的低檔次的微機，然后進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，據(jù)測算，每個稅務(wù)所租用DDN線路一年的費用為7 200元，而建網(wǎng)所需的路由器、集線器等網(wǎng)絡(luò)設(shè)備一次性投資最少在11000元左右，這對于年稅收收入任務(wù)不到百萬元的稅務(wù)所來講，是否能達(dá)到相應(yīng)的回報值？另外，我們改革的方向是撤銷稅務(wù)所，將來必將造成現(xiàn)在投資建設(shè)的這些網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的閑置和浪費，所以，我們應(yīng)從降低稅收成本的角度來探討，使用撥號網(wǎng)絡(luò)傳輸數(shù)據(jù)是否能符合CTAIS的運行要求。因此，應(yīng)盡早建立我國的稅收效率指標(biāo)評價體系，對每項稅收工作進(jìn)行指標(biāo)評價，從而最大限度地降低稅收成本，降低稅收對經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)。