稅收征管效率的宏觀制約因素與征管資源優(yōu)化配置的初步構(gòu)想

　　稅收征管效率是稅收征管質(zhì)量的重要衡量指標。自20世紀90年代以來，我國初步構(gòu)建了與社會主義市場經(jīng)濟相匹配的稅收征管體制。這種稅收征管體制在取得了巨大功效的同時尚存在著一系列掣肘環(huán)節(jié)，這構(gòu)成了稅收征管效率的宏觀制約因素。對我國現(xiàn)行的稅收征管效率應做出何種評價？是哪些因素在制約著稅收征管效率的正常發(fā)揮？稅收征管資源配置如何實現(xiàn)優(yōu)化目標？這是本文所要探討的主要問題。

　　一、對目前我國稅收征管效率的客觀評價

　　自20世紀90年代起，我國即致力于以“提高稅收征管效率”為目標的稅收征管改革，初步確立了“法治、公平、文明、效率”的治稅理念，先后進行了稅收電算化、征管信息系統(tǒng)、屬地管理、集中征收、統(tǒng)一核算、“金稅工程”第一期與第二期、CTAIS試點上線以及稅務機構(gòu)“三定”等階段性改革嘗試。這些稅收征管體制的局部性調(diào)整對優(yōu)化稅收征管資源配置，提高征管效率起到積極而有效的推動作用，并彰顯了其強大的聚財功能。國家稅務總局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示： 1998～2002年，我國稅收收入已從9093億元增至17004億元，年均增長高達15.6％，稅收收入占GDP的比重也由過去的11.0％升至 16.7％，稅收為國民經(jīng)濟發(fā)展提供了強大的物質(zhì)保證。但是，與世界發(fā)達和中等發(fā)達國家相比，我國的稅收征管效率仍徘徊于較低水平，稅收征管改革仍顯猶豫遲滯，其整合力度亦時弱時強，尚未完全脫離“模式構(gòu)建”、“方法調(diào)整”、“制度修補”等稅收淺表性問題。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制在我國的確立與完善，稅收管理體制存在的結(jié)構(gòu)性矛盾與操作性問題開始表面化，并逐漸演化為影響稅收征管效率和稅收可持續(xù)發(fā)展的宏觀制約因素。

　　經(jīng)濟理論界對效率有兩種解釋：第一種為經(jīng)濟效益，是指投入與產(chǎn)出的比對結(jié)果，稅收效率則具體表現(xiàn)為課稅要素投入與稅款征繳數(shù)量的對比關系；第二種則為經(jīng)濟效率，是指資源配置的某種優(yōu)化（或次優(yōu)）狀態(tài)，西方經(jīng)濟學界一般以帕累托最優(yōu)（Pareto optimality）作為具體衡量標準。稅收征管效率則表現(xiàn)為征管資源的配置情況或稅務管理的總體水平，即稅收征管如何以最少的物質(zhì)投入取得最大的收益。由此可見，稅收征管效率與課稅要素投入、征收直接成本、征管資源配置結(jié)構(gòu)、征管機構(gòu)設置、征管人員分配等密切相關。對目前我國稅收征管的總體效率可通過以下指標予以客觀評價：

　　稅收成本。權威部門統(tǒng)計：我國分稅制后的1994～1996年間，稅收平均成本分別為6.6％、7.5％和9.2％，目前仍在6％～9％之間波動，某些落后地區(qū)稅收平均成本已高達100％～150％以上。1992～1993年，我國人均征稅額分別為60.44萬元和72.98萬元；1994～1997年，人均征稅額由80.01萬元增至82.26萬元，年均增加0.87萬元；2001年則增至151.72萬元。盡管這一數(shù)字與以往年份相比增長幅度較大，但與世界發(fā)達國家相比仍有很大差距。統(tǒng)計資料顯示：目前，美國聯(lián)邦稅務系統(tǒng)共有管理人員1.2萬人，年征收稅款約為1萬多億美元，人均征稅額為1000萬美元，其稅收平均成本僅為0.58％。

　　機構(gòu)布局。截至2002年底，全國稅務機構(gòu)總數(shù)高達6.35萬個，其中縣及縣以下有5.35萬個，占機構(gòu)總數(shù)的84.5％；稅務人員總數(shù)已躍升到 74.34萬人，其中縣及縣以下有54.94萬人，已占人員總數(shù)的73.9％。2002年，縣及縣以下稅務部門所征稅款僅占全國稅收總量的37.5％，而其稅收成本支出則占稅收總成本的70％以上。

　　稅收損失。經(jīng)濟學家胡鞍鋼先生調(diào)查統(tǒng)計：自20世紀90年代后半期以來，我國由合法或不合法稅收減免引致的稅收流失年均高達6800億元（人民幣），其約占GDP的9.1％。據(jù)國際貨幣基金組織的稅收專家估算：世界發(fā)達國家的稅收損失率（可理解為稅收流失率）為35％左右（如美國的稅收損失率在30％～35％之間，荷蘭在22％～35％之間），發(fā)展中國家由于征收方式原始、稅制結(jié)構(gòu)失衡、彈性執(zhí)法、政策扭曲、稅基狹窄、信用缺損等原因，其稅收損失率是發(fā)達國家的1倍。目前，我國的稅收損失率仍高于世界發(fā)達國家。另據(jù)稅收專家實際估算：由于納稅人的“不合作”或稅務部門的“不作為”，我國每年約有 2000多億元的稅收流失量。2000年，世界93個發(fā)展中國家個人所得稅占稅收總收入比重的平均值為10.9％，21個發(fā)達國家的平均值為 29.04％。如果以發(fā)展中國家的平均值為參照標準，2000年我國即漏征個人所得稅634億元；如果以世界發(fā)達國家的平均值為參照標準，我國2000年則漏征個人所得稅2780億元。2002年《中國稅務》公布了我國（內(nèi)地）私營企業(yè)納稅百強名單，如果將其與美國《福布斯》2000年中國富豪排行榜對比，則會發(fā)現(xiàn)前50名富豪進入納稅百強前50名的僅有區(qū)區(qū)4人，其稅收貢獻與其財富擁有量大相徑庭。

　　隨著社會主義市場經(jīng)濟體制在我國的確立與完善，稅收與國民經(jīng)濟的聯(lián)系更為緊密，并成為“解決其他許多問題的基礎”（美國經(jīng)濟學家斯蒂格利茲語）。有鑒于此，各級稅務部門有必要剖析稅收征管效率的宏觀制約因素，從而切實提升稅收征管的整體效率。

　　二、解析我國稅收征管效率的宏觀制約因素

　　我國稅收征管效率的宏觀制約因素主要集中于兩個層面：一是稅法體系、稅種結(jié)構(gòu)、稅率設置、征管模式存在的掣肘性環(huán)節(jié)；二是由于稅收行政格局的龐大臃腫而衍生的滯重低效結(jié)果。這其中有的是經(jīng)濟和行政體制衍生的老問題，有的則屬于稅制改革過程中產(chǎn)生的階段性矛盾，在此本文一并予以剖析。

　?。ㄒ唬┒愔企w系存在的宏觀制約因素

　　1.生產(chǎn)型增值稅存在的效率制約因素：生產(chǎn)型增值稅存在的突出問題即造成了對納稅人的重復征稅，并難以有效均衡技術密集型產(chǎn)業(yè)與勞動密集型產(chǎn)業(yè)間的實際稅負，從而阻礙技術進步，亦不利于出口創(chuàng)匯企業(yè)參與國際競爭。由于處于增值稅鏈條重要環(huán)節(jié)的運輸業(yè)、服務業(yè)、郵電業(yè)、建安業(yè)并未納入其中，客觀上使其抵扣鏈條產(chǎn)生扭曲。目前，我國增值稅監(jiān)管網(wǎng)絡的覆蓋面尚十分有限，國家稅務總局最新統(tǒng)計：全國納入增值稅防偽開票子系統(tǒng)管理的一般納稅人共有60萬戶，其占全部戶數(shù)的45％左右，這在客觀層面上造成了增值稅監(jiān)管的疏漏，使虛開、偽造、倒賣增值稅專用發(fā)票等違法犯罪活動不能從根本上得到真正有效的遏制。由于增值稅稅款實現(xiàn)與納稅人資金流動不能完全同步，從而導致欠稅的前清后欠和屢清屢欠，這嚴重地影響了稅法的權威性與穩(wěn)定性。除此而外，增值稅兩類納稅人稅負的實際失衡，客觀上造成了新的納稅歧視，也不利于納稅人之間的公開平等競爭。

　　2.消費稅存在的效率制約因素：我國消費稅屬于價內(nèi)稅，按照產(chǎn)品利潤水平設計稅率，適用比例稅率（3％～45％）或定額稅率，其共有11個稅目，每個稅目均為一類消費品。由于消費稅一般在生產(chǎn)或加工環(huán)節(jié)征收，因此其調(diào)節(jié)的主要是產(chǎn)品（或企業(yè)）的利潤水平，對社會消費結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)則十分有限，并可能產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)作用；難以有效刺激社會消費，擴大內(nèi)需并激活國內(nèi)消費市場。我國目前選擇少量生活必需品（如化妝品、護膚護發(fā)品、煙酒等）、生產(chǎn)資料（如汽油、柴油、酒精等）、炫耀性商品（貴重首飾、珠寶玉石等）和部分高檔消費品（如摩托車、小汽車等）征收消費稅，而這些商品恰恰是引領社會消費潮流，擴大內(nèi)需與回籠資金的有效載體，這部分消費稅的開征與當前積極擴大內(nèi)需的經(jīng)濟走向相左；消費稅空白領域眾多。截至目前，我國某些高檔消費產(chǎn)業(yè)（如高爾夫球場、美容整容業(yè)等）、娛樂業(yè)（如歌舞廳、洗浴業(yè)等）等尚未納入消費稅征收范圍，這不但造成了稅收的隱性流失，同時亦弱化了消費稅的調(diào)節(jié)功能。

　　3.企業(yè)所得稅存在的效率制約因素：企業(yè)所得稅歧視性政策不利于納稅人之間開展平等的競爭；企業(yè)應納稅所得額的匡算尚嚴重依賴會計核算制度，客觀上增加了企業(yè)所得稅稅基的不確定性；管理體制不盡合理。目前由于企業(yè)所得稅大部分打入地方財政收入“盤子”，這在客觀上極易導致地方政府對征收的“行政干預”（如納稅承包、超收獎勵等），引發(fā)征管秩序的混亂，從而影響稅收公平執(zhí)法。

　　4.個人所得稅存在的效率制約因素：宏觀稅負較低。世界發(fā)達國家的個人所得稅大都采用綜合稅制，其稅率介于50％～35％之間?；诂F(xiàn)實國情，我國的個人所得稅則采取分類計征模式，其稅率介于45％～20％之間。目前，我國個人所得稅邊際稅率在世界處于中等略高水平，然而由于征管力度疲軟與稅源監(jiān)控的滯后，個人所得稅流失較為嚴重，其實際負擔率大大低于法定稅率。世界銀行專家統(tǒng)計顯示：目前，發(fā)達國家個人所得稅占稅收總收入比重大致介于20％～35％之間，發(fā)展中國家的平均比重為11％，亞洲國家的平均比重為15％，而我國僅為5％左右，這不僅低于亞洲國家，亦大大低于發(fā)展中國家的平均水平；源泉監(jiān)控困難，大量的“灰色”與“黑色”收入始終游離于稅源監(jiān)控網(wǎng)絡。據(jù)國家權威部門統(tǒng)計：目前，我國個人所得稅的實際繳庫率尚不足45％，基礎薄弱、制度空缺、法律滯后、手段原始等因素嚴重地影響其征管效率；分類稅制嚴重侵蝕稅基。目前，我國個人所得稅依然采取分類管理模式，具體將個人所得劃分為11類，分別適用不同的扣除規(guī)定、征收稅率與計稅方法，客觀上使得納稅人容易通過分解收入或重復扣除達到偷稅或避稅的目的；違背稅收公平原則。我國《個人所得稅法》規(guī)定對利息股息、紅利所得、財產(chǎn)租賃所得、稿酬所得、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得適用20％的比例稅率，這不利于“按知（智）分配”原則的貫徹落實；政策內(nèi)外有別。按照我國《個人所得稅法》規(guī)定，對中國公民的工資（薪金）所得稅前扣除800元（人民幣），而對外籍人員（包括華僑和港澳臺胞）則扣除4000元（人民幣），這不利于社會收入結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)；稅前費用扣除實行“一刀切”政策，并未能參照家庭收支結(jié)構(gòu)、供養(yǎng)人口數(shù)量與收入取得時間跨度等輔助因素，客觀上導致了稅基確定的盲目性；稅率檔次過多，這不僅不利于納稅人的有效遵從，相反還大大地增加了稅種征管成本。

　?。ǘ┒愂展芾眢w制存在的宏觀制約因素

　　由于稅收征管機構(gòu)設置的頻密，使得稅收征管壓力與日俱增，突出表現(xiàn)為稅收征管效率的高成本抵消。目前，我國稅收管理機構(gòu)從中央到地方實行“機構(gòu)復制”，共設置5個層次，從國家稅務總局到基層稅務所，管理層次越向下延伸，機構(gòu)數(shù)量與人員配備就越呈幾何級次遞增，全國73.9％的稅務人員集中在縣以下征收部門。世界發(fā)達國家的稅收征管現(xiàn)代化實踐證明：稅收管理層次設置越頻密，稅收決策層能夠得到的有效資料就愈加稀缺，其涉稅信息的利用價值就越打折扣。毫無疑問，我國稅收征管布局的龐大臃腫業(yè)已到了非改不可的地步了；目前，我國的所有制結(jié)構(gòu)已由單一的全民所有制，逐漸擴展為國有、集體、個體私營、股份合作、合伙制、合資獨資、集團公司、跨國經(jīng)營等多元化類型。面對這種“遍地開花”的國民經(jīng)濟發(fā)展形勢，為數(shù)眾多稅務部門尚未樹立全民稅收的治稅理念，依然固守著抓大放小、重國有輕個體、強計劃疏配置的思維模式，任務治稅、人海戰(zhàn)術、權力征收、以貸繳稅、寅吃卯糧、納稅承包……這在提升了稅收管理直接成本的同時，也極大地降低了稅收征管總體效率；由于《稅收基本法》空缺，稅收立法層次較低，部門法對峙現(xiàn)象嚴重，稅收法律空置現(xiàn)象突出，稅收立法滯后于經(jīng)濟發(fā)展等現(xiàn)實矛盾，導致稅收征管的不確定性（Uncertainty）有增無減，彈性執(zhí)法、人情執(zhí)法、暗箱操作、社會說情、行政干預等仍然嚴重地影響了稅收征管效率的穩(wěn)定與提高，使稅收征管的風險性不斷增加；征管體制轉(zhuǎn)軌過程中的種種不適癥日漸表面化。10余年來，我國稅收征管改革雖取得很大成效，但還未能真正導入發(fā)展、信息、時間、成本、信譽、競爭、資源、激勵等市場效率要素，其具體操作大都停留于指導思想的框定、改革方案的設計、征管制度的整合、運作方式的選擇與征管力量的調(diào)配等方面，尚未真正觸及稅收征管的癥結(jié)性矛盾。我國地域遼闊，征管機構(gòu)設置頻密，國家出臺的稅改方案往往參照發(fā)達地區(qū)的發(fā)展狀況制定或執(zhí)行，對經(jīng)濟落后地區(qū)而言則意味著超前行動，其不適應性可想而知；稅收征管創(chuàng)新和服務意識發(fā)育滯后，稅務人員“稅老大”思想仍然大有市場；基層部門征管流程的設計不甚合理，仍有為數(shù)眾多的稅務人員片面理解征管的“三分離”，認為分離就是分家或分權，而將銜接、協(xié)作放置于次要地位，使稅收征管的“盲區(qū)”與日俱增；基層稅務部門信息化難題較多，其主要有：CTAIS上線成本較高，專業(yè)人員缺口較大，操作平臺難以整合，應用軟件開發(fā)呈“諸侯割據(jù)”態(tài)勢，并由此形成眾多的“信息孤島”。涉稅信息采集、分類、檢索、傳輸與應用強制標準出臺滯后，稅務部門內(nèi)部信息共享程度較低，涉稅信息失真與衰減現(xiàn)象嚴重，政府信息化進程的緩慢業(yè)已成為稅收信息化的最大障礙。這些問題的客觀存在使得信息化難以形成對稅收征管的強勢依托；稅務人員尋租行為仍難以有效根絕，這在客觀上影響稅收征管的總體質(zhì)量，并逐漸演化為新的稅收流失源；稅務部門尚缺乏動態(tài)的治稅觀。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，產(chǎn)品定價已由以往政府的單方控制轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑帐袌鼋?jīng)濟規(guī)律、商品供需關系與營業(yè)常規(guī)運作。納稅人經(jīng)營利潤的隱蔽性與市場價格要素的多變性，使稅務部門難以及時準確地掌握稅源的變化情況，而現(xiàn)有征管模式往往對應靜態(tài)的稅源格局。近幾年，電子商務異軍突起，其呈現(xiàn)經(jīng)營虛擬化、交易廣域化、支付直接化、操作無紙化和所得隱匿化等外在特征。由于稅收征管理念的原始與征管手段的滯后，稅務部門對這塊新生稅源往往不能全面掌握；按照現(xiàn)行稅收分權制度，企業(yè)所得稅、土地增值稅、個人所得稅全部（或部分）歸屬地方稅務局管轄，地方政府成為主要受益者。由于受地方財政滯脹壓力的驅(qū)使，其更多時候考慮的是征收總量，而對稅種的宏觀調(diào)控作用則可能淡化以致放棄，而且在財政剛性支出提升的情況下，亦有可能采取非常規(guī)征收方式，或擅自制定征收的“激勵政策”，由此在一定程度上可能擾亂了稅收征管秩序。從實地調(diào)查情況看，目前一級稅務稽查模式尚存在以下問題：稽查機構(gòu)設置混亂，各自為政；在一定程度上仍存在著“查不全、查不透、入不全”等實際問題，稽查效率難以有效保證；限于人力、物力，其稽查行為往往實施“重點出擊”，對涉稅小案則敷衍了事；按照一級模式的要求，稅務稽查局（分局）負責本行政區(qū)域內(nèi)所有納稅人的日常與專項稽查。實際工作中由于稅收利益的分屬性，稅務稽查局（分局）與各轄區(qū)征收局經(jīng)常發(fā)生搶戶和入庫“沖突”，各專業(yè)征收局亦經(jīng)常抵制其進犯“領地”，客觀上這將直接影響稅收征管效率。目前，全國稅控裝置的推廣與使用并不理想，存在著使用范圍單一有限；稅源監(jiān)控面狹窄；人為修改數(shù)據(jù)等問題，這在一定程度上削弱了稅控裝置的監(jiān)控作用。

　　三、我國稅收征管資源優(yōu)化配置的初步構(gòu)想

　　所謂稅收征管資源是由稅收法制體系、稅收征管制度、稅收征管模式、稅種稅率結(jié)構(gòu)、稅收管理思想、稅收服務體系、稅收行政布局、稅收征管信息、稅收征管載體以及稅收征管隊伍等要素組成的集合體，其構(gòu)成了現(xiàn)代稅收的主干框架。稅收征管資源的優(yōu)化目標就是將上述稅收征管要素按照市場經(jīng)濟與WTO的游戲規(guī)則進行科學合理地分配，從而使稅收征管以最少的物質(zhì)（精神）投入取得最大的征收收益。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，稅收征管資源是稅收征管效率的重要依托，稅收征管資源的優(yōu)化配置決定了稅收征管的優(yōu)質(zhì)高效，決定著稅收行政管理的專業(yè)化和集約化程度，而稅收征管的優(yōu)質(zhì)高效也能夠從另一個層面促進征管資源配置優(yōu)化目標的完成。如前所述，目前我國的稅收從稅制層面而言存在著稅收立法滯后、稅制結(jié)構(gòu)不合理、流轉(zhuǎn)稅比重偏大、稅負畸輕畸重、稅種間協(xié)調(diào)性不足等問題；從稅收管理層面而言存在的突出問題就是機構(gòu)龐大臃腫、征管戰(zhàn)線過長，全國縣及縣以下稅務部門稅收征管效率普遍低下?！笆濉逼陂g的稅收征管改革應在這兩個方面取得實質(zhì)性突破。

　　（一）從稅制結(jié)構(gòu)的完善達到征管資源的優(yōu)化目標

　　1.稅收立法的改善。稅收是國家財政收入的基本來源和現(xiàn)實保證，而依法治稅則是確保國家財政收入、正確發(fā)揮稅收杠桿作用的前提，同時也是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的根本要求。依法治稅是“依法治國”方略在稅收戰(zhàn)線的具體體現(xiàn)，是法制化社會的基本要求。稅法作為稅收的法律表現(xiàn)形式和維護稅收征管秩序的工具，是稅收制度和稅收規(guī)則的“靈魂”與前提。稅收立法、稅收執(zhí)法、稅收司法的高度統(tǒng)一是依法治稅的基本內(nèi)容，立法是基礎和前提，而執(zhí)法和司法則是稅收征管效率的關鍵所在。有鑒于此，“十五”期間應進一步完善稅收法律制度體系，實現(xiàn)稅收征管的法制化目標，推動我國的稅收征管盡快實現(xiàn)由人治向法治的轉(zhuǎn)變。針對目前我國稅收立法和稅收執(zhí)法中存在的問題，按照WTO的透明度規(guī)則，逐漸增加我國稅收立法與稅收行政執(zhí)法的透明度；構(gòu)建統(tǒng)一完整的稅收法律制度體系，盡快將主體稅種的管理條例升位為法律：“十五”期間制定并頒行《中華人民共和國稅收基本法》；切實廓清稅收法律與稅收政策的關聯(lián)關系，以解決稅收執(zhí)法的盲從和無著問題；有效解決稅收執(zhí)法主體資格多元化的緊迫問題；進一步明確涉稅電子數(shù)據(jù)的法律效力問題；鞏固和完善稅務行政執(zhí)法督查制度、責任追究制度、執(zhí)法回避制度等，以遏制稅務人員的尋租行為；構(gòu)建并完善稅務司法保障體系，盡快建立獨立的稅務警察機構(gòu)、稅務檢察機構(gòu)和稅務審判機構(gòu)。

　　2.稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整。針對增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等主體稅種的調(diào)整問題，國內(nèi)眾多的專家學者和理論精英曾進行了廣泛而深入地探究，其整合脈路基本廓清。對于增值稅而言，目前最為緊迫的任務是將其由生產(chǎn)型逐步過渡到消費型（或準消費型）；進一步擴大其調(diào)控范圍，逐漸將交通運輸業(yè)、建筑安裝業(yè)、郵電通訊業(yè)、無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、不動產(chǎn)銷售等納入其中；進一步擴大一般納稅人范圍，待條件成熟后取消小規(guī)模納稅人；逐步消除一般納稅人與小規(guī)模納稅人的歧視性稅收待遇。消費稅的調(diào)整應本著積極穩(wěn)健的原則，逐漸擴大其征收范圍，將高檔消費產(chǎn)業(yè)和特殊娛樂業(yè)納入其中；逐漸降低其實際稅負，并實行差別稅率；調(diào)整其稅目，對黃酒、啤酒、酒精、化妝品、輪胎、摩托車等消費品停止征稅。企業(yè)所得稅的改革主要是進一步鞏固和提高其主體地位，并不斷強化其對國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控作用；合理地確定企業(yè)所得稅稅基；統(tǒng)一內(nèi)資、外資企業(yè)所得稅稅率。個人所得稅的調(diào)整首先要立足于國情，在條件尚不成熟時期應實行分類和綜合相結(jié)合的征收模式；逐步簡化其稅率結(jié)構(gòu)，適當擴大其稅基；適當減少其優(yōu)惠項目；實行源泉扣繳和年終自行申報相結(jié)合的納稅方式。在社會主義市場經(jīng)濟體制逐步確立之后，根據(jù)國民經(jīng)濟總量和私人財富積累水平，應適時開征社會保險稅、財產(chǎn)稅（遺產(chǎn)與贈與稅），以維護社會秩序的穩(wěn)定和財富分配的相對公平。

　?。ǘ亩愂展芾淼母倪M達到征管資源的優(yōu)化目標

　　針對稅收管理體制中存在的宏觀制約因素，全國各級稅務部門應選準改革的突破口，積極探索提高稅收征管效率的新途徑：

　　1.進一步更新稅收管理理念，樹立與社會主義市場經(jīng)濟體制相匹配的新型稅收觀。在市場經(jīng)濟條件下，理念創(chuàng)新、管理集約成為無形的稅收征管資源，理念創(chuàng)新決定著稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化設計，管理集約左右著稅收征管的總體質(zhì)量，創(chuàng)新求生存，管理出效益。有鑒于此，全國稅務部門應真正樹立從經(jīng)濟-稅收的治稅理念，構(gòu)建稅收經(jīng)濟觀，切實遵循“法制、公平、文明、效率”的治稅原則，最終實現(xiàn)經(jīng)濟與稅收的良性循環(huán)，從而在稅收的層面促進社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)育與完善。只有將服務國民經(jīng)濟、發(fā)展國民經(jīng)濟作為稅收征管工作的出發(fā)點與終極歸宿，稅收征管的效率才能得到切實保證。各級稅務部門應轉(zhuǎn)變以往單純重視國有稅源的思維定勢，均衡分配征管力量；轉(zhuǎn)變以往片面重視主體稅源與稅源大戶的思維定勢，做到大稅源與小稅源兼顧；轉(zhuǎn)變以往單純重視企業(yè)稅源的思維定勢，轉(zhuǎn)而企業(yè)稅源與個體私營稅源兼顧；轉(zhuǎn)變以往片面重視生產(chǎn)型稅源的思維定勢，轉(zhuǎn)而生產(chǎn)型稅源與流通型稅源并重；轉(zhuǎn)變以往單純重視征管老問題的思維定勢，轉(zhuǎn)而關注并解決稅收征管的新問題；注重現(xiàn)代化征管技術手段的推廣與采用，從而切實提高稅收征管總體效率。

　　2.積極穩(wěn)健地調(diào)整基層稅收征管和稽查機構(gòu)的總體布局，實行“瘦身”工程，先期實現(xiàn)稅收管理的扁平化，最終達到征管資源優(yōu)化配置的目標。世界發(fā)達國家稅收征管實踐證明：稅收征管效率與征管機構(gòu)設置存在必然的因果關系，機構(gòu)設置的簡便精干是稅收征管優(yōu)質(zhì)高效的前提條件。面對加入WTO后新的經(jīng)濟發(fā)展走勢，應切實降低全國稅收征管機構(gòu)的密度，在兼顧區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和征管實際情況的基礎上，科學合理地設置征管機構(gòu)，有效均衡地分配征管力量。目前，全國縣及縣以下征收單位的稅務人員占全國稅務人員總數(shù)的73.9％，而其征收的稅款卻僅占全國稅收總收入的37.5％。由此可見，稅收征管的高耗低效主要出自基層稅務部門?！笆濉逼陂g，國家稅務總局的征收機構(gòu)改革將有較大“動作”：大幅度壓縮全國基層征管機構(gòu)，全國除偏遠地區(qū)保留少量稅務所外，逐漸撤消城區(qū)稅務分局 （稅務所）；設置總局、?。▍^(qū)）局、市（州或盟）局、縣局四個管理層次；按照稅收征管流程設置管理機構(gòu)，并科學合理地分配職責，以形成征收、管理、稽查相互促進，彼此制約的征管新格局。應當看到，在現(xiàn)有稅收征管技術條件下，全國稅務戰(zhàn)線的“精兵簡政”工程充滿著不可預知性與巨大阻力，其困難和矛盾亦將紛至沓來，富余人員分流問題、改革成本化解問題、征管機構(gòu)重新設計問題、改革與增效同步問題、改革風險規(guī)避問題等必將構(gòu)成新的稅收征管難題。目前，稅務稽查一級模式與基層征管實際脫節(jié)之處比比皆是，由此經(jīng)常出現(xiàn)扯皮和推諉現(xiàn)象，其業(yè)已嚴重地影響了稅務征管效率的穩(wěn)定和提高。鑒于基層稅收流失量較多的客觀實際，建議稅務稽查部門重點查處偷、騙、抗稅等重大案件，日常納稅檢查仍由縣（區(qū)）征收局負責，以解決一級稽查管轄不清和“無暇兼顧”等實際問題；真正實現(xiàn)征收、管理、稽查涉稅信息的共享化目標，以避免重復檢查和多頭進戶問題的發(fā)生。建議基層稅收征管、稅務稽查部門不要過多地糾纏于“模式”和“管轄權”等問題，強化工作協(xié)作力度，及時溝通征管情況，廣泛交換涉稅信息，嚴格執(zhí)行“統(tǒng)一組織，各方參與，一次進戶，各稅統(tǒng)查”的稽查規(guī)則，切實為稅收征管保駕護航。

　　3.緊緊抓住稅收信息化建設的契機，引領稅收征管步入專業(yè)化、規(guī)范化和集約化軌道。目前，鑒于稅收信息化區(qū)域之間發(fā)展不均衡的實際，各級稅務部門（特別是基層稅務部門）應先期進行下列工作：構(gòu)建并完善覆蓋稅收征管流程的統(tǒng)一、安全、穩(wěn)定的計算機局域網(wǎng)，在小范圍內(nèi)實現(xiàn)涉稅信息的共享，使涉稅信息化成為稅收征管效率的強勢依托；制定稅收信息化的強制標準，統(tǒng)一開發(fā)推廣稅收信息軟件，統(tǒng)一涉稅數(shù)據(jù)采集和傳輸標準，以杜絕涉稅信息采集和傳輸過程中的失真、隱瞞和衰減等現(xiàn)象，以保證涉稅信息的統(tǒng)一性與完整性；稅務部門應按照稅收征管的運行規(guī)律，逐步構(gòu)建并完善動態(tài)稅源監(jiān)控信息庫（網(wǎng)絡），以充分掌握稅收征管的主動權；基層稅務部門應遵循市場經(jīng)濟的游戲規(guī)則，逐步構(gòu)建完善稅款征收質(zhì)量考核模型、稅收管理評估數(shù)據(jù)模型和領導決策數(shù)據(jù)支持模型等現(xiàn)代化監(jiān)管模式。世界發(fā)達國家的稅收征管實踐表明：稅收征管的信息化程度越高，其征管過程中的物質(zhì)消耗越呈遞減態(tài)勢，稅收組織的收縮幅度就越大，征管就越接近扁平化和集約化的目標。從20世紀50年代開始，以美國為首的西方發(fā)達國家將信息搜集與傳播技術引進稅收征管領域，并構(gòu)建了計算機監(jiān)管廣域網(wǎng)，使稅源監(jiān)控、稅務登記、納稅申報、稅款征收、稅務稽查、資料存儲、行政管理與稅收統(tǒng)計等全部實現(xiàn)自動化和模式化。1992年，美國聯(lián)邦稅務局在全國設有10個征收中心，由于推廣和使用了信息化處理技術目前已減至4個，而且其完全能夠處理全國數(shù)以億計的納稅申報。

　　4.加快納稅申報的電子化進程，切實節(jié)省稅收征管的人力資源耗費，從而實現(xiàn)基層稅收征管的優(yōu)質(zhì)高效目標。稅收征管實踐表明：科學有效的征管協(xié)作機制和監(jiān)控手段是稅收征管效率的實體保障，也是稅收征管資源優(yōu)化配置的外在條件。迄今為止，我國對科學征管協(xié)作機制和監(jiān)控手段的探索已逾10余個年頭，但由于地域遼闊、基礎不一，整齊劃一的征管協(xié)作機制或監(jiān)控手段往往出現(xiàn)在此地有效，而在彼地則行不通的問題，例如多元化納稅申報方式的改革。有鑒于此，各級稅務部門要本著因地制宜的原則，在我國社會主義市場經(jīng)濟體制定型后，根據(jù)國民經(jīng)濟的發(fā)展走勢和納稅人的素質(zhì)情況，簡化納稅申繳手續(xù)，強化納稅申報方式的改革力度；對會計核算制度健全，具備計算機基礎條件的納稅人，應要求其逐漸轉(zhuǎn)變申報和繳稅方式，以強化其自覺納稅意識，從而節(jié)省稅收征管的人力資源；對不具備計算機基礎條件的納稅人，稅務部門應要求其使用通訊工具進行申報和納稅，最終過渡到利用計算機網(wǎng)絡等電子媒介申報納稅；對完全不具備計算機基礎條件和通訊傳遞條件的納稅人，可適當調(diào)整其納稅申報頻率，變月（次）申報為季、半年或全年申報，并允許其使用手工申報，待條件成熟后再行過渡；鼓勵納稅人到金融部門預存稅款，金融部門根據(jù)稅務部門的指令劃繳當期應納稅款。建議零散個體戶使用IC卡繳稅。納稅申報方式的調(diào)整看似小事，然而它卻是稅務部門與納稅人良性互動的基礎，也是納稅人認同并參與稅收信息化的先決步驟，更是稅收征管效率的切實保證。

　　5.進一步完善稅收征管改革的輔助性工程。目前，基層部門的征管效率之所以忽高忽低，其癥結(jié)問題就是征納環(huán)節(jié)過多，征管資源的在途消耗（高成本抵消）較大所致。按照國家稅務總局“十五”期間征管改革的總體構(gòu)想，要大幅度削減基層征管機構(gòu)，以實現(xiàn)稅收征管的扁平化目標。為有效解決機構(gòu)削減后征管出現(xiàn)的“真空”問題，應進行下列改革配套準備：切實發(fā)揮涉稅信息的依托作用，在增值稅“金稅工程”第二期和CTAIS上線的基礎上，積極構(gòu)建完整的涉稅信息數(shù)據(jù)庫，并集中處理涉稅信息，統(tǒng)一使用涉稅信息，以提高稅收決策的前瞻性、稅收征管的主動性、稅收管理的科學性、資源配置的合理性；進一步完善稅收的屬地化管理，以市、縣（區(qū)）為基本單位設立征收管理局，具體負責納稅申報、稅款征繳、稅源監(jiān)控和行政管理等；根據(jù)WTO國民待遇原則的約束要求，逐步取消各級涉外稅務局（分局），按照屬地化管理原則將其業(yè)務分解至各專業(yè)征收局，進而實現(xiàn)稅收行政機構(gòu)的簡約化；在外界條件成熟時，建議撤并市（區(qū)）級直屬征收局，將其業(yè)務內(nèi)容分解至各專業(yè)征收局；按照集約化原則，撤并基層部門的后勤科室，充實稅收征管一線力量；積極穩(wěn)健地開展納稅信譽等級評定工作。

　　6.進一步擴大稅控設備的使用范圍和推介力度。在征管力量有限和稅源集中度偏低的情況下，世界發(fā)達國家為有效遏制稅收流失，鞏固和提高稅收征管效率，其最普遍的做法就是推廣和使用稅控設備。報載：1983年意大利經(jīng)眾議院與參議院審議通過，并由總統(tǒng)簽署頒布了第18號法律，其核心主題即為推廣使用稅控收款機。經(jīng)過10余年的實際運行，稅控收款機有效地遏制了意大利稅收流失的強勁勢頭，并顯著地提高了稅收征管效率。據(jù)統(tǒng)計，1983～1985年間，意大利的各類商店稅收增長了112.16％，食品類增長了228.27％，鞋類增長了148.33％，家用電器類增長了220.63％，珍珠寶石類增長了 338.16％，化妝品類增長了338.16％，酒吧增長了81.15％。我國稅控設備的推廣使用起步于20世紀90年代后期，稅控收款機對節(jié)省稅收征管資源，降低稅收征管成本，遏制稅收流失具有明顯的功效?！笆濉逼陂g，各級稅務部門應積極推介稅控裝置，轉(zhuǎn)變以往以票控稅的單純意識，借鑒出租車行業(yè)、加油站行業(yè)的稅控經(jīng)驗，采取強制性措施在大型超市、商廈和餐飲場所安裝使用稅控收款機，實現(xiàn)稅收的源泉監(jiān)控；建議由國家稅務總局與國家技術監(jiān)督部門制定稅控設備的強制技術標準，嚴防不法納稅人私自修改其核心部件；盡快完善稅控設備卷式發(fā)票（常見的）的強制技術標準，真正實現(xiàn)以票控稅。對于稅控設備推介中的各種阻力，稅務部門在強化宣介力度的同時，杜絕贏利行為，注意積累推廣使用經(jīng)驗，制定可行性操作計劃，并與技監(jiān)、公安、交通、建筑、商業(yè)等部門密切合作，加強其日常監(jiān)管。

　　7.進一步完善納稅服務制度，借以增強我國稅收制度的社會政治影響。良好的服務不但能夠贏得納稅人對稅收征管工作的認同與支持，同時也是減少稅收征管阻力的有效舉措?！吨腥A人民共和國稅收征收管理法》第七條規(guī)定：“稅務機關應當廣泛宣傳稅收法律、行政法規(guī)，普及納稅知識，無償?shù)貫榧{稅人提供納稅咨詢服務?！边@從法律層面明確了納稅服務的義務性和法定性。20世紀七八十年代以來，全國各級稅務部門相繼創(chuàng)造了一系列稅收服務制度、服務方式和服務手段（如公開辦公、稅法公示等），對稅收征管效率的穩(wěn)定和提高發(fā)揮了促進作用。我國稅收服務體系建設應緊緊圍繞社會主義市場經(jīng)濟體制和WTO的游戲規(guī)則，更新服務觀念，端正服務態(tài)度，調(diào)整服務手段，在針對性、實用性與操作性下硬功夫；樹立征納雙方主體地位平等的意識，堅決摒棄“稅老大”思想，視納稅人為心目中的“上帝”；進一步簡化納稅人的辦稅手續(xù)，主動征求納稅人和社會各界對稅務部門的意見；將納稅人滿意不滿意做為衡量稅收征管質(zhì)量的參照標準；在納稅服務上切不搞 “形象工程”。

　　8.對以偷稅、抗稅和騙稅為主的稅收流失治理建議。目前，偷稅、抗稅和騙稅成為影響基層稅收征管效率的重要原因，也是稅收執(zhí)法和稅收治理的“老大難”問題。針對涉稅違法犯罪行為，世界發(fā)達國家一般制定了兩級處罰層次：一是稅收行政處罰；二是司法訴訟與刑事懲罰。有的國家規(guī)定納稅人偷稅事實一旦成立，其不但將被處以最高可達10倍于偷稅額的罰款，并視犯罪情節(jié)被判處1～20天監(jiān)禁。有的國家對偷稅數(shù)額巨大或情節(jié)特別惡劣的納稅人，除依法征繳補稅罰款外，還將對其處以不等的徒刑。英國對任何推遲納稅申報者，不但對其要征收滯納稅款25％的罰款，同時必須承擔滯納利息與法律責任。對偷稅、抗稅和騙稅的治理，要進一步完善稅收立法，從法理上明確偷稅、抗稅和騙稅的違法犯罪性質(zhì)（我國法律業(yè)已完成這種界定）；應健全稅收征管協(xié)調(diào)與配套制度，從制度層面堵塞涉稅違法犯罪的漏洞；應積極推廣使用現(xiàn)代征管技術手段，強化稅收監(jiān)控力度；同時應進一步開展有效的稅收宣傳，以鞏固和提升全社會的守法納稅氛圍。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，對稅務人員要加強愛崗敬業(yè)、職業(yè)道德與法律知識教育，并切實發(fā)揮稅務監(jiān)察機構(gòu)的職能；消除稅收特權思想，做到稅法面前一律平等。