9月7日下午2時(shí)，匆匆趕回辦公室的時(shí)建中，笑意中無(wú)一絲疲憊。清亮的嗓音和明亮的眼神，無(wú)不張揚(yáng)著這位法學(xué)教授的銳氣。
作為全程見(jiàn)證、并深度參與反壟斷立法審查修訂的專家組成員，時(shí)建中一觸及正題便收起笑容：“雖然《反壟斷法》的出臺(tái)進(jìn)程緩慢，但它從無(wú)到有，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)取得的巨大進(jìn)步�！斗磯艛喾ā返膶�(shí)施，不僅會(huì)深化市場(chǎng)化改革，也將加速政府職能的轉(zhuǎn)變�！�
“世界上沒(méi)有一部法是完美的，《反壟斷法》也毫不例外，還存在許多缺憾�！眽阎撅w揚(yáng)的時(shí)建中，開(kāi)門見(jiàn)山把記者帶入了《反壟斷法》誕生的曲折歷史。
艱難的立法歷程
《反壟斷法》從孕育到出生，整整熬了20年。20年，足以讓一個(gè)襁褓中的嬰孩長(zhǎng)大成人。
早在1987年8月，國(guó)務(wù)院法制局就啟動(dòng)了反壟斷立法工作，成立了立法小組，但直到1994年八屆人大常委會(huì)才進(jìn)入立法規(guī)劃。后經(jīng)九屆、十屆人大反復(fù)醞釀，始終沒(méi)能完成送審稿，進(jìn)展非常緩慢。直到2004年底，送審稿才由商務(wù)部擬定送交國(guó)務(wù)院法制辦。從這時(shí)起，反壟斷立法才進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段。
2004年之前這段路為什么這么慢？“一直有爭(zhēng)議啊！”時(shí)建中無(wú)奈地笑了。他告訴記者，早在80年代末、90年代初，大家就圍繞有沒(méi)有必要制定這部法律，展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論。
當(dāng)時(shí)，一部分人認(rèn)為，建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就應(yīng)該出臺(tái)《反壟斷法》，一些逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的前社會(huì)主義國(guó)家，如俄羅斯、匈牙利和波蘭都制定了反壟斷的法律。而另一部分人卻堅(jiān)持，反壟斷是需要市場(chǎng)環(huán)境的，如果連基本的市場(chǎng)機(jī)制都沒(méi)有，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力量非常強(qiáng)大，那還要《反壟斷法》干什么？根本沒(méi)必要！
那時(shí)，中國(guó)剛剛從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，對(duì)于什么是真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，什么是競(jìng)爭(zhēng)，什么是競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，競(jìng)爭(zhēng)為什么要靠法律來(lái)規(guī)范，人們還缺乏清晰的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，內(nèi)外資企業(yè)的壟斷行為尚未達(dá)到呼風(fēng)喚雨的地步，而行政壟斷又有《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》加以規(guī)制。所以，《反壟斷法》并沒(méi)有成為當(dāng)務(wù)之急。
到了2000年，歷經(jīng)波折的《反壟斷法》（征求意見(jiàn)稿）終于形成，然而聽(tīng)取意見(jiàn)時(shí)卻再次遭遇抨擊：“現(xiàn)在出臺(tái)時(shí)機(jī)不好！中國(guó)企業(yè)做得還不夠強(qiáng)、規(guī)模還不夠大，還是晚點(diǎn)出臺(tái)更好。”這些部門誤以為反壟斷就是反大、反強(qiáng)、反規(guī)模經(jīng)濟(jì)，誤以為反壟斷法律出臺(tái)會(huì)傷害國(guó)內(nèi)企業(yè)，所以，對(duì)法律的推進(jìn)予以阻止。
反行政壟斷幾刪幾改
反行政壟斷一直是立法關(guān)注的焦點(diǎn)，這也成為這部法律之所以屢遭難產(chǎn)的原因。2005年一審草案、2006年二審草案和本次《反壟斷法》終稿，某些條款幾經(jīng)增刪和修改，就是利益相關(guān)方激烈爭(zhēng)吵和博弈的注解。
時(shí)建中告訴記者，行政壟斷最典型的特征，就是“地區(qū)分割”與“行業(yè)壟斷”。地區(qū)分割產(chǎn)生的根源是中央政府和地方政府的博弈，是中央政府和地方政府權(quán)利、義務(wù)、財(cái)力配置不合理。具體表現(xiàn)為：第一，我們的財(cái)政體制有問(wèn)題；第二，中央政府和地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)配置不合理，常常是中央請(qǐng)客，地方買單；第三，地方政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系不合理，沒(méi)有科學(xué)發(fā)展觀，只有GDP；第四，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理、一哄而上，比如汽車，要上都上，結(jié)果遍地都是；第五，中央財(cái)政支付轉(zhuǎn)移制度不合理，至少?zèng)]有規(guī)范、沒(méi)有制度化�！澳阏f(shuō)這五個(gè)問(wèn)題，哪個(gè)不是《反壟斷法》應(yīng)該解決的問(wèn)題？可《反壟斷法》能夠解決這些根上的問(wèn)題嗎？《反壟斷法》能反得了這些行政壟斷嗎？”
“但我們是不是因?yàn)樗荒苤伪�，就連標(biāo)也不治了？”時(shí)建中感嘆道。出臺(tái)《反壟斷法》至少可以遏制壟斷，加之其他法律也可以起到輔助作用，這樣才能加速政府職能轉(zhuǎn)變，為《反壟斷法》的實(shí)施，創(chuàng)造良好的市場(chǎng)條件和行政條件。可以說(shuō)，政府職能轉(zhuǎn)變有多快，反行政壟斷步伐就會(huì)有多快；市場(chǎng)力量有多大，反壟斷的作用就能有多大。
時(shí)建中告訴記者，正是因?yàn)樯鲜鲈�，在《反壟斷法》的立法過(guò)程中，有關(guān)行政性壟斷的問(wèn)題在不休的爭(zhēng)論中幾起幾落，甚至一度被全部刪除。
行業(yè)壟斷到底誰(shuí)來(lái)執(zhí)法
縱觀世界各國(guó)，反壟斷機(jī)構(gòu)基本上是集權(quán)式的，大都由具備高度權(quán)力的公平交易委員會(huì)獨(dú)立執(zhí)法。而我國(guó)現(xiàn)在是雙層次、多機(jī)構(gòu)執(zhí)法。時(shí)建中認(rèn)為，這很難滿足反壟斷本身的執(zhí)法要求。
所謂雙層次，就是“反壟斷委員會(huì)”與“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”并存。而多機(jī)構(gòu)，是指國(guó)務(wù)院早就賦予了商務(wù)部、工商總局和發(fā)改委執(zhí)法資格，具有相關(guān)職權(quán)的其他行業(yè)監(jiān)管部門還有很多。
“反壟斷最需要的是共同執(zhí)法，可我們的部門卻往往權(quán)衡利弊再作取舍。當(dāng)看到事情結(jié)果對(duì)自身有利時(shí)，就競(jìng)相執(zhí)法，不惜錯(cuò)位，越位；而看到事情對(duì)自己不利時(shí)，就相互推諉、躲避執(zhí)法。這樣，多機(jī)構(gòu)執(zhí)法就面臨到底由誰(shuí)執(zhí)法的大問(wèn)題�！�
時(shí)建中清楚地記得，一審稿第四十四條曾規(guī)定：有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)查處理的，依照其規(guī)定；有關(guān)部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)處理而未處理的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以調(diào)查處理，但應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)�？蛇z憾的是，二審稿把“有關(guān)部門或者監(jiān)管應(yīng)處理而未處理的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以調(diào)查處理”全刪掉了�！疤@詫了，怎么能把執(zhí)法權(quán)交給行業(yè)主管機(jī)構(gòu)呢？”時(shí)建中對(duì)“壟斷行業(yè)壟斷執(zhí)法權(quán)”有些惱火。
“電信、電力、石油等部門，憑什么就能以行業(yè)特殊性以及成本核算復(fù)雜性，把反壟斷執(zhí)法權(quán)拿過(guò)去？他們憑什么讓反壟斷委員會(huì)相信能按法律目標(biāo)行使職權(quán)？現(xiàn)在有媒體披露：中國(guó)網(wǎng)通與中國(guó)電信已達(dá)成了互不進(jìn)入對(duì)方市場(chǎng)的協(xié)議。這事究竟是真是假，監(jiān)管機(jī)構(gòu)至少應(yīng)出來(lái)說(shuō)話，這是履行職責(zé)的表現(xiàn)�？芍两駷橹梗瑳](méi)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)此發(fā)布過(guò)任何消息。這就印證了人們的擔(dān)憂，即使行業(yè)內(nèi)發(fā)生了不競(jìng)爭(zhēng)行為，監(jiān)管部門仍將不作為！”
“國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈”與“國(guó)家安全”
《反壟斷法》第七條明確規(guī)定，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)。
什么叫國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制？什么叫國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈？“現(xiàn)在關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈這一條的解讀已經(jīng)引起大問(wèn)題了”。
還有一個(gè)概念是國(guó)家安全。《反壟斷法》第七條以及外資并購(gòu)部分都有提到。按照時(shí)建中的分析，未來(lái)外資并購(gòu)，可能經(jīng)過(guò)兩步審查：一步是反壟斷審查，一步是國(guó)家安全審查。
“但到底什么是國(guó)家安全？法律沒(méi)有規(guī)定�！睍r(shí)建中表示，很多法律都提到“國(guó)家安全”，但所有法律都沒(méi)有對(duì)它作出解釋�，F(xiàn)在人們一提到國(guó)家安全，就自然想到國(guó)防安全、政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、產(chǎn)業(yè)安全，等等�！皣�(guó)家安全解釋的范圍越大，進(jìn)行安全審查的幾率就越高，對(duì)外資控制的力度就越大，所以，老外就會(huì)擔(dān)憂�！�
時(shí)建中前不久給美國(guó)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)演講時(shí)，就碰到類似的情形。一些跨國(guó)公司總裁面對(duì)《反壟斷法》出臺(tái)，流露出擔(dān)憂的心態(tài)：部分條款規(guī)定粗，概念不明，摸不清未來(lái)走向。
“所以，什么是國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈行業(yè)、什么是國(guó)家安全？還需要進(jìn)一步界定和明確�！睍r(shí)建中強(qiáng)調(diào)，明年8月1日《反壟斷法》就要實(shí)施了，如果到那時(shí)還不能確定什么叫國(guó)家安全？國(guó)家安全審查機(jī)制是怎么樣的？國(guó)家安全由誰(shuí)來(lái)審查？那審查就真沒(méi)法進(jìn)行了，所有的案子都將束之高閣。如果真成那樣，就嚴(yán)重違背了反壟斷的立法初衷。
違法責(zé)任應(yīng)當(dāng)加大
“任何一部法律，如果沒(méi)有法律責(zé)任這一章，那就是花瓶�！狈韶�(zé)任就是一種保障機(jī)制，它既是對(duì)權(quán)利的救濟(jì)，也是對(duì)違法行為的制裁。法律責(zé)任有三種：民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。民事責(zé)任在《反壟斷法》里很明確：壟斷行為給他人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。“所以，民事責(zé)任將來(lái)很可能成為反壟斷非常好的路徑。”因?yàn)�，任何人只要自己的利益受到壟斷行為的侵害，而且這種侵害被反壟斷委員會(huì)認(rèn)定，就可以依法起訴，所以，消費(fèi)者將是《反壟斷法》最終的受益者。
但讓時(shí)建中失望的是，行政責(zé)任這一塊，《反壟斷法》規(guī)定的罰款力度比草案原有標(biāo)準(zhǔn)大為降低。草案規(guī)定罰款500萬(wàn)或200萬(wàn)，現(xiàn)在變成了50萬(wàn)或20萬(wàn)�！叭绻`法代價(jià)沒(méi)有被‘割肉’的感覺(jué)，那反壟斷執(zhí)法的威力就將大大削弱�！�
更讓時(shí)建中遺憾的是，草案曾規(guī)定：壟斷行為構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任，可出臺(tái)后的《反壟斷法》把這一條給刪掉了。
同樣讓時(shí)建中遺憾的還有，依據(jù)現(xiàn)行《反壟斷法》，企業(yè)實(shí)施壟斷行為時(shí)，企業(yè)高管可以不承擔(dān)任何責(zé)任�！罢f(shuō)難聽(tīng)一點(diǎn)，完全可以看到一個(gè)制度的虛偽，看到對(duì)非法行為的溫柔。”
時(shí)建中不無(wú)憂慮地說(shuō)，一個(gè)企業(yè)實(shí)施壟斷行為，必然會(huì)經(jīng)過(guò)一個(gè)內(nèi)部的決策和實(shí)施過(guò)程。到底是誰(shuí)決策，誰(shuí)實(shí)施的？當(dāng)然是高管人員了。可現(xiàn)在好，企業(yè)高管可以盡情決策，盡情實(shí)施了，反正最后處罰的是公司，是企業(yè)，與他們無(wú)關(guān)！
《反壟斷法》帶來(lái)新希望
古今中外任何一部法都是帶著缺憾誕生的，天性樂(lè)觀的時(shí)建中不愿沉湎于《反壟斷法》的缺憾中。在看到該法為完善預(yù)留出空間和希望的同時(shí)，他更愿意感受這部法律在微觀制度方面帶給他的欣慰。
首先，域外效力。《反壟斷法》規(guī)定，境外發(fā)生的壟斷行為如果對(duì)我境內(nèi)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了排除和限制的影響，我們就可依法實(shí)施反擊。
第二，行政和解制度。當(dāng)壟斷機(jī)構(gòu)因?qū)嵤〾艛嘈袨槎粚彶闀r(shí)，如果能自行承諾改正，并拿出實(shí)際行動(dòng)，那么，審查即可暫停。時(shí)建中表示，這一制度在中國(guó)過(guò)去是沒(méi)有的，它的誕生，將大大節(jié)約執(zhí)法成本。
第三，寬恕制度。它主要針對(duì)企業(yè)秘密限價(jià)和聯(lián)合，用時(shí)建中的幽默語(yǔ)來(lái)講，就是“鼓勵(lì)大家告密”，因?yàn)楹茈y調(diào)查取證。在國(guó)外，兩個(gè)大的巨頭在一起吃早餐，都可能被認(rèn)為在密謀。所以，國(guó)外同行巨頭往往避免聚會(huì)。如果涉案者提出證據(jù)檢舉揭發(fā)其他涉案者，那么，其壟斷懲罰就可以得到相應(yīng)的寬恕。
世界上最強(qiáng)大的往往不是制度，而是文化。如果一項(xiàng)法律制度、經(jīng)濟(jì)制度缺乏文化的基礎(chǔ)，則在社會(huì)生活中很難得到正確、有效地實(shí)施。時(shí)建中認(rèn)為，《反壟斷法》的實(shí)施，就是我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)文化培育關(guān)鍵的一步，而這種競(jìng)爭(zhēng)文化的形成，必將推動(dòng)中國(guó)《反壟斷法》的實(shí)施和發(fā)展進(jìn)步。
