一、中美國家審計(jì)模式比較
國家審計(jì)機(jī)關(guān)由中央審計(jì)機(jī)構(gòu)和地方審計(jì)機(jī)構(gòu)組成，審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系主要取決于各國的政治體制，由于政治、經(jīng)濟(jì)、法律等審計(jì)環(huán)境各不相同，各個(gè)國家中央審計(jì)機(jī)構(gòu)以及中央審計(jì)機(jī)構(gòu)和地方審計(jì)機(jī)構(gòu)兩者關(guān)系也差別較大。
�。ㄒ唬﹪覍徲�(jì)模式不同
審計(jì)模式的一個(gè)重要方面是中央最高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立程度，而獨(dú)立程度是通過最高審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系表現(xiàn)出來的。
1.美國的立法型國家審計(jì)模式。美國作為聯(lián)邦制國家，實(shí)行的是議會(huì)民主制度，立法、行政和司法三權(quán)分立并相互制衡。立法機(jī)關(guān)建立國家審計(jì)制度的目的是強(qiáng)化政府部門的公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任，確保公共資金的合法、有效使用。因而國家審計(jì)實(shí)質(zhì)上是用來維系三權(quán)分立、互相制衡機(jī)制的一個(gè)重要手段，這種政治背景使美國推行立法型的國家審計(jì)制度。該模式的特征是中央最高審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于國家立法部門，由議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，并向議會(huì)提交審計(jì)報(bào)告。因而，國家審計(jì)機(jī)關(guān)能夠協(xié)助立法部門對(duì)總統(tǒng)及其下屬行政部門獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，并為立法部門提供信息，對(duì)其宏觀決策提供參考依據(jù)。該模式的國家審計(jì)制度必須以強(qiáng)有力的立法體系和較為健全的法律法規(guī)為保障。
2.中國的行政型國家審計(jì)模式。我國是社會(huì)主義國家，政府擔(dān)負(fù)著規(guī)劃、調(diào)控整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的職能。立法機(jī)關(guān)的權(quán)力相對(duì)較小，缺乏控制國家公共資金合理使用的能力，對(duì)政府部門也無監(jiān)督能力。在這種政治體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)只能隸屬于政府部門，為政府部門調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)服務(wù)，屬于行政型國家審計(jì)模式。該模式的特點(diǎn)是國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的一個(gè)部或特別行政機(jī)構(gòu)，能為其服務(wù)但無法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。
�。ǘ﹪覍徲�(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制不同
1.美國的分級(jí)分權(quán)型國家審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制。政治體制的聯(lián)邦制導(dǎo)致了美國采用分級(jí)分權(quán)型國家審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制。中央和地方分別建立審計(jì)機(jī)關(guān)，各自負(fù)責(zé)本級(jí)政府的審計(jì)工作。最高審計(jì)機(jī)關(guān)與地方審計(jì)局之間分工明確，沒有直接的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和行政隸屬關(guān)系，有利于更好地為各自權(quán)力機(jī)構(gòu)提供良好服務(wù)。
2.中國的雙重型國家審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制。國家審計(jì)署作為我國最高的審計(jì)機(jī)關(guān)，隸屬于國務(wù)院，對(duì)地方審計(jì)廳、審計(jì)局具有領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)權(quán)。因而，地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即受本級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。審計(jì)業(yè)務(wù)以上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，而行政則受本級(jí)政府首長的領(lǐng)導(dǎo)。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)不僅可以直接向下一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)下達(dá)審計(jì)工作任務(wù)，還可對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人的任命發(fā)表意見。
二、審計(jì)模式對(duì)審計(jì)獨(dú)立性的影響比較
審計(jì)要很好地履行客觀公正的鑒證作用，審計(jì)人員或機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于委托人和受托人。完整的審計(jì)獨(dú)立性包括形式獨(dú)立和精神獨(dú)立，前者指審計(jì)人、被審計(jì)人、委托人之間除授權(quán)委托書外，不存在任何利害關(guān)系和利益關(guān)系，該獨(dú)立性可從組織、工作、經(jīng)費(fèi)等各方面直觀觀察得出結(jié)論；后者指一種精神態(tài)度，屬于審計(jì)人員自身素質(zhì)和職業(yè)道德范疇。國家審計(jì)機(jī)關(guān)代表國家進(jìn)行審計(jì)，其獨(dú)立性主要表現(xiàn)在：審計(jì)機(jī)關(guān)在組織上、人事上和經(jīng)費(fèi)上與被審計(jì)對(duì)象無依存或利害關(guān)系。國家審計(jì)機(jī)關(guān)無論采用哪一種模式，要履行其客觀公正的鑒證作用都必須具有獨(dú)立性，但不同模式的國家審計(jì)，其獨(dú)立性的表現(xiàn)形式及強(qiáng)弱不同。
�。ㄒ唬┟绹鴩覍徲�(jì)的獨(dú)立性較強(qiáng)
聯(lián)邦制美國所采用的立法型國家審計(jì)的獨(dú)立性較強(qiáng)，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
1.領(lǐng)導(dǎo)具有超然地位，有效地保證其能獨(dú)立地開展工作。美國會(huì)計(jì)總署的最高領(lǐng)導(dǎo)為主審計(jì)長，其任命由國會(huì)提名審計(jì)長候選人并交參議院選舉，根據(jù)最終選舉結(jié)果，由總統(tǒng)正式任命；審計(jì)長任期時(shí)間長，且不得隨意罷免，任期為15年，不因政府更迭和國會(huì)換屆而易人，只有當(dāng)參議院、眾議院兩院聯(lián)合提議并且總統(tǒng)簽署命令時(shí)才能罷免審計(jì)長；審計(jì)長工薪待遇高，享受高于一般部長的待遇，審計(jì)長退休時(shí)薪金不減。
2.有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來源，確保審計(jì)機(jī)關(guān)有效履行監(jiān)督職責(zé)。美國最高審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于使用公共資金、承擔(dān)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的行政當(dāng)局，經(jīng)費(fèi)由議會(huì)確定，直接向國家預(yù)算機(jī)關(guān)申請所需要的款項(xiàng)，并在自己的職責(zé)范圍內(nèi)使用預(yù)算撥款而不受政府控制和行政當(dāng)局的干預(yù)。正因?yàn)槿绱�，世界上多�?shù)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都選擇了立法型的國家審計(jì)制度。
�。ǘ┲袊姓蛧覍徲�(jì)的獨(dú)立性較弱
中國行政型國家審計(jì)嚴(yán)重影響了審計(jì)獨(dú)立性，與美國相比相對(duì)較弱。主要表現(xiàn)在：
1.審計(jì)機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人地位相對(duì)較低。按照我國的法律規(guī)定，審計(jì)署審計(jì)長由國務(wù)院總理提名，全國人大決定人選，國家主席任免，任期與政府同屆，副審計(jì)長由國務(wù)院任免。組織上，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于行政系統(tǒng)，與被審計(jì)單位共同由一個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，因而審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的提名和任免，受到本級(jí)人民政府的左右和決定，嚴(yán)重影響審計(jì)人員的獨(dú)立性。
2.沒有充足獨(dú)立的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。擁有充足的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是國家審計(jì)機(jī)關(guān)保持良好獨(dú)立性的重要保證。而我國審計(jì)署隸屬于國務(wù)院，在國務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的審計(jì)工作。從國家審計(jì)所具備的監(jiān)督職能來看，審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但目前我國審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由同級(jí)被監(jiān)督的財(cái)政部門審批。經(jīng)費(fèi)不獨(dú)立、得不到保障，就會(huì)影響并制約審計(jì)工作，難以保證審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政部門發(fā)揮監(jiān)督作用。
三、創(chuàng)新具有中國特色的國家審計(jì)模式
通過中美國家審計(jì)模式比較及其對(duì)獨(dú)立性的影響，發(fā)現(xiàn)立法型國家審計(jì)獨(dú)立性相對(duì)較強(qiáng)。凡選擇立法型審計(jì)的國家，基本上都是采取“三權(quán)分立”的政治結(jié)構(gòu)，而我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的無產(chǎn)階級(jí)專政的國家，立法、行政、司法之間并非相互制約的平衡關(guān)系，不適宜采用美國式的立法型國家審計(jì)。但是立法型國家審計(jì)模式有值得借鑒的地方。為進(jìn)一步提高我國國家審計(jì)獨(dú)立性，可在借鑒美國模式成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新適合中國國情的國家審計(jì)組織機(jī)構(gòu)模式。
（一）建立隸屬于人民代表大會(huì)的國家審計(jì)體制
根據(jù)我國國情，人民代表大會(huì)作為我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使立法權(quán)和重大問題的決策權(quán)，并對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。國務(wù)院只是作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)管理國民經(jīng)濟(jì)和其他社會(huì)工作，并根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施。由于提高最高審計(jì)機(jī)關(guān)的地位可提高國家審計(jì)的獨(dú)立性，我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)采用直接隸屬于人民代表大會(huì)這一模式，而非隸屬于國務(wù)院。在人民代表大會(huì)內(nèi)設(shè)立一個(gè)專職的審計(jì)委員會(huì)，代替其行使立法和監(jiān)督權(quán)，審計(jì)長由國家主席提名、全國人民代表大會(huì)決定、國家主席任免。審計(jì)機(jī)關(guān)接受人民代表大會(huì)的委托，作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者對(duì)各級(jí)政府及其所管轄部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。從而，實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)的完全剝離，在客觀上保證審計(jì)組織的獨(dú)立性。
�。ǘ┙⑷舜髮徲�(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的中央審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制
在各級(jí)人民代表大會(huì)下設(shè)立審計(jì)院，直接對(duì)全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，使中央和地方審計(jì)機(jī)關(guān)有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)設(shè)置，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，在人、財(cái)、物等方面實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)保證審計(jì)署和地方審計(jì)部門的地位應(yīng)高于同級(jí)政府行政部門，以便能夠更好地實(shí)施財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)活動(dòng)。審計(jì)署對(duì)派出機(jī)構(gòu)的任職期限，應(yīng)長于政府任期。省、市、區(qū)級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人經(jīng)審計(jì)長提出候選人名單后，由國務(wù)院任命。對(duì)縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要因地制宜開展工作，并受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)。
（三）建立垂直的經(jīng)費(fèi)劃撥體制
與組織上的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制相適應(yīng)，經(jīng)費(fèi)上也實(shí)行垂直劃撥體制。每年由全國人大指派有關(guān)機(jī)構(gòu)核定中央和地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)所需的經(jīng)費(fèi)總額，統(tǒng)一列入中央預(yù)算，財(cái)政部將所需款額直接撥付給國家審計(jì)院作為專項(xiàng)的審計(jì)經(jīng)費(fèi)。根據(jù)各級(jí)人大核準(zhǔn)的數(shù)額逐級(jí)將審計(jì)經(jīng)費(fèi)核撥到地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，使各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)擺脫各級(jí)政府對(duì)審計(jì)經(jīng)費(fèi)的制約，對(duì)維護(hù)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法有效地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)起重要作用。
（作者單位：河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院）
