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中國公路發(fā)展與投融資體制改革

2006-4-10 14:6 《交通財會》·周國光 【 】【打印】【我要糾錯

  [摘 要]我國的公路網建設還需要大發(fā)展,公路建設快速發(fā)展的要求以及公路建設資金相對短缺的矛盾要求我們必須在實施車輛通行費制度的基礎上深化公路投融資管理體制改革。對此,能否真正貫徹落實國家有關精神,轉變思想觀念,正確引導非國有資本建設公路,就成為公路投融資改革成功與否的重要因素。

  [關鍵詞]中國公路發(fā)展 公路投融資體制 改革

  一、中國的公路建設事業(yè)還需要大發(fā)展新世紀中國公路建設事業(yè)又取得了新的成績。到2005年底,我國公路網總里程達到192萬公里,其中高速公路4.1萬公里①,展現了欣欣向榮、萬馬奔騰的可喜局面。

  但相比較而言,我國的公路網與西方發(fā)達國家還有不小的差距。與美國2003年底公路網規(guī)模比較,我國的公路網總長度相當于美國639.8萬公里的30.01%;高速公路相當于美國9.4萬公里的43.62%;而國土面積基本一致,人口是美國的大約5倍。差距是明顯的。

  但從另一角度比較,我國2004年國內生產總值雖然達到了159878億人民幣,折合19317億美元,但也只大約相當于美國同期國內生產總值116675億美元的16.56%②;2004年底我國民用車輛達到2742萬輛,也只相當于美國2003年底2.37億輛的11.57%.比較所反映的應當引起我們進一步深思的問題是:我國公路網總長度以及高速公路網的總長度與美國相比差距還很大,這是不爭之事實;但相對于民用車輛和經濟總量而言,我國的公路網(包括高速公路)建設是否相對超前?如果說目前我國的公路網(包括高速公路)還不能完全適應國民經濟發(fā)展的需要,是否意味著是管理上的問題?原國務院總理朱镕基在2002年政府工作報告中曾提出,基礎設施建設要合理規(guī)劃,量力而行,講求實效,不可過分超前。而我國不少高速公路的規(guī)劃和建設(包括高速公路擴建,例如沈大高速公路擴建)均提出了要“適度超前”。應當如何科學界定是“過分超前”還是“適度超前”?

  2002、2003和2004年,我國高速公路年平均日交通量(折合標準小客車)分別為15987輛次、15237輛次和17736輛次。相比較之下,法國2001年度高速公路平均日交通量(ADT)為25951輛次;意大利2002年度高速公路平均日交通量(ADT)為41574輛次。這說明盡管我國東部、南部地區(qū)有不少高速公路由于交通擁擠急需將原來的四車道擴建為六車道或者八車道,但就全國高速公路平均交通量水平而言,不僅與發(fā)達國家有一定差距,也尚未達到我國高速公路設計交通量的最低標準(每晝夜25000輛次)。

  以上比較,只能說明一定的問題。由于統(tǒng)計口徑不同,所以中美公路網的比較只能供決策參考。中國的公路網長度,僅指納入國家公路統(tǒng)計的通車里程,不包括城市道路以及“村公路”(2004年底我國未納入統(tǒng)計口徑的村公路大約147萬公里);中國的民用車輛僅指“汽車”,不包括摩托車、拖拉機等農用機動車輛。公安部提供的資料表明,2003年末,我國機動車輛9650萬輛。

  應當注意的一個事實是:交通運輸是國民經濟發(fā)展的先行官。交通基礎設施建設只有先行一步,才有利于促進國民經濟的快速發(fā)展。美國的公路網規(guī)模早在幾十年前就已形成,較好地適應和促進了國民經濟的良性發(fā)展。與國民經濟快速發(fā)展的需要相比,目前中國在公路基礎設施建設所取得的巨大成績,也只不過做到了“有效緩解”;要向“基本適應”發(fā)展并進一步實現公路現代化的目標,還需付出巨大的努力。

  對此,經國務院2004年12月17日原則通過的《國家高速公路網規(guī)劃》中提出,用30年左右的時間建成8.5萬公里的高速公路網。屆時包括地方高速公路在內,我國高速公路總里程將達到12萬公里左右。

  2005年2月,交通部印發(fā)的《全面建設小康社會公路水路交通發(fā)展目標》中進一步提出:到2010年底,建成230萬公里公路網。高速公路總里程達到5.5萬公里;二級以上公路總里程達到45萬公里。到2020年底,建成300萬公里公路網。高速公路總里程達到8.5萬公里,基本建成國家高速公路網;二級以上公路總里程達到65萬公里。

  二、公路建設快速發(fā)展 公路融資重任在肩我國的公路發(fā)展規(guī)劃目標使我們看到了公路現代化發(fā)展的可喜前景,同時也對公路融資提出了更高的要求。

  1998年以來,我國公路建設發(fā)展迅猛,八年中公路建設投資額分別達到2168億元、2189億元、2316億元、2670億元、3212億元、3715億元、4702億元和5206億元;公路網總里程由1997年底的122.64萬公里發(fā)展到2005年底的192萬公里;高速公路由1997年底的4771公里發(fā)展到2005年底的4.1萬公里,成績舉世矚目,但公路融資的壓力也越來越大。

  針對新世紀公路建設事業(yè)快速發(fā)展對融資的需要,筆者曾經在2002年4月12日《中國交通報》社主辦的“中國交通建設博覽會”主論壇《新世紀中國公路建設投融資模式的選擇》演講中提出以下基本觀點:

  1.公路建設可持續(xù)發(fā)展的要求決定著新世紀公路投融資模式的選擇。

  2.公路建設事業(yè)快速發(fā)展的要求和財政資金相對短缺的矛盾,要求我們充分利用信貸資金和民間資金大力發(fā)展收費公路事業(yè)。

  3.加入WTO改善了利用外資的外部環(huán)境,提供了利用外資發(fā)展我國公路建設事業(yè)新的機遇。

  4.隨著我國財政狀況的逐步好轉,應當在逐步加大財政資金投入的基礎上有效控制收費公路的總規(guī)模,充分體現公路基礎設施的社會公益性作用。

  5.應當進一步加大對科學融資和公平收費的研究力度,并在此基礎上出臺相應的制度規(guī)范,以維護公路用戶的合法權益,促使公路交通事業(yè)健康發(fā)展。

  三年來,公路建設事業(yè)又有了新的發(fā)展要求:首先,根據中共十六大提出的全面建設小康社會的發(fā)展目標和黨中央、國務院對“三農”問題的高度關注,公路投資正在逐步由以干線公路建設為重點向農村公路建設方面延伸;交通部也決定將車購稅的一部分用于農村公路建設,體現了車購稅(車輛購置附加費)使用政策的重大轉變;其次,財政赤字居高不下(2001年至2005年中央財政赤字分別為2596.27億元、3096.87億元、3197.68億元、3192.85億元和2999.62億元;2006年財政預算赤字仍然保持2950億元的高水平)和公共財政政策的逐步實施,需要我們在利用民營資金搞基礎設施建設方面進一步加大力度。筆者關注到,最近一個時期,我國有關省市區(qū)(例如湖北、安徽、河南、重慶、廣西、陜西、湖南等)的公路建設項目已越來越多地向利用外商資金和國內民營資金方面延伸。

  目前,除了農村公路建設中使用的以工代賑資金和民工建勤資金以外,我國公路建設資金來源主要可以劃分為三大塊:由國債資金、車購稅資金、公路客貨附加費資金等構成的非償還性公路基本建設資金;金融機構貸款和社會有償集資等形成的債務性公路基本建設資金;外商以及國內企事業(yè)單位和個人提供的經營性公路基本建設資金。在實務中,非償還性公路基本建設資金還包括地方政府用于公路建設的養(yǎng)路費資金和車輛通行費資金。

  據了解,在目前我國公路建設到位資金構成中,貸款資金(包括交通主管部門貸款和地方政府貸款)和社會有償集資為主體③;非償還性公路基本建設資金大約占25%左右(如果包括養(yǎng)路費資金和車輛通行費資金,這一比例也許會達到35%左右。但是按照現行規(guī)定,養(yǎng)路費資金和通行費資金不應當用于公路建設);由外商、國內企事業(yè)單位和個人提供的經營性資金屬于有效補充。

  對此,在現階段,我們還需要利用收費還貸機制和收費經營機制適度發(fā)展收費公路。我們希望逐步加大各級財政對公路建設的投資力度;但是,深圳市取消非高速公路收費站、由財政提供公路建設所需資金的做法,要作為一項具有普遍意義的經驗在廣大內陸地區(qū)推廣,目前條件尚不具備。

  對此,筆者提出以下公路融資建議:

  1.由國債資金、車購稅資金和公路客貨附加費資金等所構成的非償還性公路基本建設資金,應當將總額的60%左右投入到農村公路建設中,為解決“三農”問題、促進全面建設小康社會目標的順利實現做出重要貢獻。其余的40%左右的資金作為收費還貸公路項目的非償還性資金來源以及那些經濟效益不夠理想、但社會效益顯著的干線公路建設項目的資金來源。筆者欣喜地看到,隨著財政部、交通部2005年6月14日以財建[2005]241號印發(fā)的《車輛購置稅用于一般公路建設項目交通專項資金管理暫行辦法》的出臺和實施,將車輛購置稅用于農村公路建設終于有了制度依據。

  2.干線公路網建設應當以“貸款修路、收費還貸”作為主要的融資模式。我們應當在對道路收費行為實行有效整頓與規(guī)范的基礎上,理直氣壯地利用車輛通行費制度發(fā)展我國的高等級公路建設事業(yè)。雖然2003年底我國收費公路總量已經達到14.67萬公里④,在世界上高居第一,但收費公路數量多一些并不可怕;只要我們能夠嚴格執(zhí)行國辦發(fā)[2002]31號文件和交通部《關于公路收費站點清理整頓指導意見的通知》,科學規(guī)范公路收費行為,有效維護公路用戶的合法權益,則隨著我國財政狀況的逐步好轉、財政投資公路項目力度的逐步加大以及我國公路網絡的逐步形成與完善,可以預期收費公路總量將在經過15年左右的大發(fā)展期間后逐步減少;公路車輛通行費制度最終將逐步退出歷史舞臺。

  3.除了那些經濟效益不理想、但具有重要社會效益的項目外,應當通過制定優(yōu)惠政策鼓勵國內外投資者對交通流量較大、財務效益較好、具有較強投資吸引力的干線公路投資項目投資,國有資本可以逐步從該領域內退出。需要解決的問題是:(1)我們應當理解并支持投資者追求合理投資回報的要求,而不應當為此設置障礙;(2)我們應當采取有效措施在一定程度上保障投資者投資公路有利可圖,以調動投資者投資公路項目的積極性;(3)我們應當通過制定相關法律、法規(guī)和規(guī)章,維護好公路投資者的合法權益,將越來越多的民間資金引入公路建設領域。即使是西部地區(qū)一些交通量不大、財務效益不夠理想的公路項目,只要觀念對路,措施得當,通過適當的處理,同樣可以產生對投資者的吸引力。如果我們做好了有效利用民間資金發(fā)展公路建設事業(yè)這篇大文章,相信公路融資的渠道會越來越寬廣,將會更有力地促進我國公路建設事業(yè)的大發(fā)展。

  三、公路亂收費問題嚴重 治理亂收費任務艱巨20世紀80年代以來我國公路建設事業(yè)發(fā)展迅猛,路橋車輛通行費制度功不可沒。但不可否認,一些地方路橋收費仍存在嚴重違規(guī)和不合理現象,給路橋收費蒙上陰影。有的未經批準擅自設站收費;有的收費期限屆滿仍在繼續(xù)收費;有的將未利用國內外貸款或集資建設的道路與收費道路合并在一起收取車輛通行費;有的收費站收費標準上調無根無據;有些地方設立收費站過多過密,基本上以縣(區(qū))行政區(qū)劃來設置,收費站之間僅隔十幾公里;有的地方擅自批準收費經營或轉讓收費權,延長收費期限等。亂收費以及不規(guī)范的行為不僅使道路運輸企業(yè)和個體運輸戶不堪重負,怨聲載道,也助長了社會上亂收費的不正之風,導致社會各界對路橋收費頗有微詞,也使得為我國公路建設事業(yè)快速發(fā)展發(fā)揮重要作用的車輛通行費制度蒙受不白之冤。

  原交通部副部長胡希捷同志曾將我國道路收費所存在的問題概括為以下八方面⑤:

  1.規(guī)模大、站點多。

  2.收費公路等級不合理。

  3.收費站點設置不合理。

  4.違法設站沒有得到有效制止。

  5.部分收費路段的收費標準過高。

  6.少數地方在轉讓公路收費權時,不按程序報經主管部門的批準,違法轉讓,擅自延長收費年限。

  7.由于社會經濟發(fā)展的不平衡性,不同地區(qū)和不同技術標準的收費路之間差異性較大。

  8.在收費資金管理、核算、使用等環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位,個別地方的收費成本較高,非生產性開支比重大,甚至存在著收費養(yǎng)人的現象。

  針對上述問題,國務院辦公廳于2002年4月15日以國辦發(fā)[2002]31號發(fā)出“國務院辦公廳關于治理向機動車輛亂收費以及整頓道路收費站點的通知”(以下簡稱國辦31號文件),提出了對路橋收費進行清理整頓的原則要求。

  為了貫徹實施國辦31號文件精神,交通部于2003年1月10日印發(fā)了《關于公路收費站點清理整頓指導意見的通知》(以下簡稱《通知》),提出凡有以下情況之一的公路收費站(點),必須堅決予以撤銷,并限期拆除相應的收費設施,保障公路完好暢通:

  1.未經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的收費站(點),或者雖經批準但擅自變更位置的收費站(點);

  2.不屬于利用國內外貸款或者集資建設的公路收費站(點);

  3.已償還完貸款和集資款,或者經營期限屆滿的公路收費站(點);

  4.將未利用國內外貸款或集資建設的公路與收費公路捆綁,違規(guī)增設的收費站(點);

  5.雖屬于貸款或集資建設公路,但目前尚未建成即先收費的收費站(點);

  6.不符合1994年交通部、國家計委、財政部聯(lián)合發(fā)布的《關于在公路上設置通行費收費站(點)的規(guī)定》的公路收費站(點)以及其他違反國家規(guī)定應當撤銷的收費站(點)。

  筆者認為,以上六點并無“新意”。在1988年1月5日交通部、財政部、國家物價局發(fā)布的《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》[(88)交公路字28號]和1994年7月18日交通部、國家計委、財政部發(fā)布的《關于在公路上設置通行費收費站(點)的規(guī)定》(公路發(fā)〔1994〕686號)以及其他相關文件中曾作出過明確的與以上六點內容完全相同的規(guī)定,但未得到很好地貫徹實施。所以,目前存在的主要問題并非“無法可依”,而是“有法不依”、“執(zhí)法不嚴”、“違法不究”。交通部曾于1999年初根據國務院的決定安排了清理整頓公路收費站點的實施方案,也取得了一定的成效,但并未從根本上解決問題;目前的清理整頓工作能否取得比過去更大的成效,世人正拭目以待。很明顯,要想從根本上杜絕公路亂收費行為,任務還相當艱巨。

  筆者認為,以往對公路收費站點的清理整頓工作之所以效果不夠理想,固然原因是多方面的。但是對車輛通行費的一些不確切理解,以及一些規(guī)范概念模糊不清,難以操作,也許是其中的重要原因。

  首先,什么叫做“路橋通行費標準偏高”?如果認為現行通行費標準偏高,那么合理的收費標準應當是什么?判斷收費標準是否合理的依據應當有哪些?雖然包括交通系統(tǒng)道路運輸企業(yè)在內的廣大公路用戶普遍認為目前車輛通行費偏高,但絕大多數交通主管部門卻有不同看法。事實上,從1984年初推行車輛通行費制度至今,除了北京機場高速公路車輛通行費標準在2002年9月略有下調(小客車收費標準由15元下調至10元)以外,筆者尚未獲悉其他收費公路的收費標準曾經下調過或曾有下調的打算。即使在近年來總體物價水平穩(wěn)中有降的狀況下,仍有一些收費公路程度不同地上調了收費標準。河南省于2001年4月1日將車輛通行費平均上調113%,2004年又進一步提高了收費標準;江蘇省從2004年初開始將高速公路客車收費標準平均提高了12.5%;在一定程度上反映了在對“路橋收費標準是否偏高”認識上的偏差。

  筆者認為:判斷一項收費標準是否科學合理主要看兩點:(1)所確定的收費標準是否超過收費公路提供的級差效益;(2)所確定的收費標準是否可以保證在規(guī)定期限內償清全部貸款本息或者收回投資并獲得合理回報。級差效益應當作為確定收費標準的理論上限;在規(guī)定期限內償清全部貸款本息或者收回投資并獲得合理回報應當作為確定收費標準的下限。如果下限超過上限,則該項投資不可行;如果上限超過下限,則可以根據級差效益分享的原則確定合理的收費標準。

  有人指出,我國高速公路的收費標準普遍比西方國家高速公路收費標準要高。不錯,筆者認為,意大利、法國和西班牙高速公路的收費標準的確具有水平較低、級差較小的特點。根據筆者2003年3月到這些國家考察高速公路所了解的情況,西班牙的平均收費標準為每車公里0.08歐元左右。法國高速公路的平均收費標準為小客車每公里0.067歐元;卡車0.122歐元。意大利2001底高速公路收費標準(歐元/公里)如下:

  與意大利、法國和西班牙高速公路的收費標準相比,按照目前每歐元折合10元人民幣計算,我國各省市區(qū)高速公路小客車的平均收費標準稍低一些,而大貨車的收費標準則相對較高。這是否意味著我國的大貨車的收費標準偏高、不合理?

  筆者并不贊同這一觀點。根據筆者所了解的情況,以意大利為例,首先,經過較長時間的收費以后,許多高速公路的建設投資本息均已還清或者收回,目前收費的主要目的是為公路養(yǎng)護以及必需的擴建改造提供資金;其次,國家投入高速公路建設的資金并不追求投資回收和投資回報,所以追求回收和回報的投資只是高速公路投資的一部分,這將有利于進一步降低收費標準。

  對此,在保證按期還本付息(對于政府還貸公路)或在規(guī)定期限內收回投資并有合理回報(對于經營性公路)的前提下,如果允許采取以下措施:(1)適當延長收費還貸期限或特許經營期限;(2)國家投入經營性公路的資金不追求投資回報,我國現行收費標準還有較大的下降空間。

  其次,從1999年初開始,國家和交通主管部門多次要求收費站對外公布收費期限,接受社會的監(jiān)督!妒召M公路管理條例》第十四條第一款也規(guī)定:“政府還貸公路的收費期限,按照用收費償還貸款、償還有償集資款的原則確定,最長不得超過15年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費期限,最長不得超過20年”。

  這本意是好的,但所存在的問題是,如果對社會承諾的收費期限屆滿后必須停止收費,但由于種種原因貸款或者集資本息尚未還清,則停止收費后償還貸款或者集資本息的資金來源是什么?也許可供選擇的方案有三個,但均有局限性:(1)用一般財政資金償還,這將使得本來就非常緊張的財政狀況更加捉襟見肘;(2)用財政專項資金——車輛購置稅和納入財政預算管理的交通規(guī)費償還,這將影響對公路建設的資金投入以及對現有公路養(yǎng)護的資金投入;(3)用其他收費公路收取的車輛通行費償還,這將迫使其他收費公路延長收費期限。

  第三,在收費站清理整頓實踐中,廣東、廣西、湖北等一些省區(qū)撤銷了一批財務效益差、還貸能力弱的收費站,并要求財務效益好、償債能力強的收費站承擔被撤銷收費站賒欠貸款的償還職責。例如,廣東省從2002年到2005年4月底共撤并的144個公路收費站,分布在經省政府批準實行撤并方案的20個地級市中,其中實行年票制的有10個市,統(tǒng)貸統(tǒng)還的兩個市,撤站債務并入保留站實行綜合還貸的8個市⑥。這意味著,撤并收費站只不過將收費轉移到其他收費站或收費方式上,全社會收費總量并未減少。

  這樣操作的結果是,同樣是利用貸款或者有償集資修建的收費公路,在車流量較少、財務效益較差的公路上行駛,公路用戶不用支付車輛通行費;在車流量較大、財務效益較好的公路上行駛,公路用戶則需要支付超額通行費:不僅要支付為償還該路建設貸款所需的車輛通行費,還要支付為償還其他道路建設貸款所需的車輛通行費。這是否有失公平?

  第四,國辦31號文件明確規(guī)定,“嚴禁將車輛通行費平攤到所有車輛并強制收取”。但在實踐中,重慶市和武漢市分別在2002年7月1日和2002年10月1日起推行“路橋收費年票制”,實際上意味著要求全部車輛、而不僅僅是使用利用貸款或者有償集資修建的路橋設施的車輛繳納車輛通行費。這令人們感到困惑:如果說重慶市和武漢市進行的路橋收費改革與國辦31號文件的規(guī)定不符,為何不見政府有關部門出面干預?如果說“路橋收費年票制”是深化路橋收費管理體制的有益嘗試,那么應當如何理解國辦31號文件中的規(guī)定要求?

  筆者認為:(1)實行年票制的城市(重慶、廣州、珠海、武漢等),勢必要在城市的出口路上設卡向外地車輛收費,這不符合設站收費的法定條件;(2)路橋收費年票制意味著所有的車輛必須繳納車輛通行費,這不符合國辦發(fā)[2002]31號中“嚴禁將車輛通行費平攤到所有車輛并強制收取”的精神;(3)強制收取車輛通行費,將民事性收費變?yōu)樾姓允召M,是對收費還貸政策的曲解;(4)路橋收費年票制采取分車型固定收費的方式,這意味著車主繳納的路橋通行費與車輛是否使用利用貸款和民間資金修建的路橋基礎設施以及使用多少無關,顯然有悖公平收費的原則。

  第五,國辦31號文件允許轉讓利用貸款或者有償集資修建的收費公路收費權,但要求“收費權轉讓后,應嚴格執(zhí)行原批準的收費年限和收費標準,收費年限應連續(xù)計算,不得以經營權轉讓或上市融資為由,延長收費年限或提高收費標準”,這令人感到費解。眾所周知,轉讓公路收費權的主要目的是為了籌措公路建設資金,而確定收費還貸公路收費期限和收費標準的主要依據是還清全部貸款或者有償集資本息。如果原來確定的收費年限和收費標準是科學合理的,則在收費期限內收取的車輛通行費,只夠還本付息。這意味著,在不延長收費期限或提高收費標準的前提下,交通主管部門有償轉讓收費權取得的資金只夠用于償還尚未還清的貸款或者集資款,形成不了多余的資金用于公路建設,則轉讓公路收費權就失去了實際意義。雖然《收費公路管理條例》第二十一條允許轉讓政府還貸公路權益中的收費權時可以申請延長不超過5年的收費期限,但不知確定5年的理論依據是什么?對轉讓收費權融資會產生怎樣的影響?

  對此,當前我們需要做的一件重要工作,就是要在加大對路橋收費科學研究力度的基礎上劃清合理收費與亂收費的界限;在整治亂收費行為的同時,理直氣壯地利用車輛通行費制度促進我國公路建設事業(yè)的快速發(fā)展。

  四、進一步解放思想,開拓思路,深化高速公路基本建設融投資體制改革。

  隨著我國高速公路建設事業(yè)的快速發(fā)展,高速公路建設投融資已經初步形成以財政資金為基礎、貸款資金為主體、民間資金為重要補充的新格局。

  改革開放以前,我國的公路建設實行政府直接干預、決策并負責實施建設全過程的管理體制。隨著中央和地方財政對公路投資的逐步減少,公路養(yǎng)路費逐步成為我國公路建設資金的主要來源。

  改革開放促進了國民經濟的快速發(fā)展,也使得長期滯后的公路網成為嚴重制約國民經濟發(fā)展的瓶頸。公路建設特別是高速公路建設要加快步伐,公路建設投融資必須要有新思路。

  引進車輛通行費制度發(fā)展我國的高等級公路建設事業(yè),是我國公路建設投融資管理體制改革最偉大的創(chuàng)舉之一。盡管目前世人對車輛通行費制度還頗有非議,但不可否認,沒有車輛通行費制度,4.1萬公里高速公路網的形成至少要推遲15年以上。

  實施車輛通行費制度,使得我國高速公路建設融資渠道和融資方式呈現了多樣化的可喜局面。20世紀80年代初期,廣東省率先突破了傳統(tǒng)的公路建設融投資體制,進行貸款修路、收費還貸的有效嘗試,取得了巨大的成效。從此,貸款資金成為我國干線公路,特別是高速公路建設的主要資金來源;收費還貸機制為我國高速公路建設事業(yè)的快速發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。我國2005年底已建成的4.1萬公里高速公路中,基本上是靠貸款(包括政府貸款和公司貸款)修建的。貸款的來源構成包括世界銀行貸款、亞洲開發(fā)銀行貸款、日本協(xié)力銀行貸款、日本輸出入銀行貸款、外國政府貸款等,以及國內政策性銀行貸款和商業(yè)銀行貸款。

  實行車輛通行費制度,使得我們有可能利用民間資金和經營機制發(fā)展公路建設事業(yè)。股份融資是我國高速公路建設新的融資嘗試。自從我國第一家公路上市公司——江蘇寧滬高速公路股份有限公司1992年8月1日設立以來,到2004年12月底為止,我國共設立了粵高速、深圳高速、滬杭甬高速、山東基建、中原高速等19家公路上市公司,利用市場發(fā)行股票融資273.44億元人民幣,成為我國高速公路建設資金來源的重要補充。

  除此以外,通過資產重組,漳州發(fā)展股份有限公司、東莞控股股份有限公司等上市公司也開始從事以路橋收費為主營業(yè)務的經營活動;江蘇悅達投資股份有限公司、深圳市鹽田港股份有限公司、湖南投資集團股份有限公司等上市公司也在參與公路收費經營活動。

  與此相反,長期以來主要經營與管理廈門大橋、海滄大橋等路橋基礎設施的廈門路橋股份有限公司,于2003年9月25日公司董事會通過了《關于公司與廈門港務集團有限公司重大資產置換方案》的議案,將所擁有的兩座大橋(廈門大橋和海滄大橋)的資產和相對應的負債以及在儲運公司、房地產公司和旅游公司的權益性資產,與廈門港務集團有限公司擁有的東渡分公司全部凈資產以及其他資產進行置換。2004年11月,公司更名為“廈門港務發(fā)展股份有限公司”,正式退出公路上市公司領域,在其他行業(yè)經營中可持續(xù)發(fā)展。

  我國從20世紀90年代中期開始利用“BOT”方式建設路橋基礎設施,開創(chuàng)高速公路融資的新思路。福建省泉州市刺桐大橋建設項目屬于我國最早利用國內民間資金建設路橋基礎設施的“BOT”項目之一。2003年6月寧波杭州灣跨海大橋建設項目的啟動,是我國通過民間融資渠道進行大型基礎設施建設的又一次重大嘗試。2000年以來廣西興業(yè)至六景高速公路、湖北襄陽至荊州高速公路、河南焦作至溫縣高速公路、湖南長沙至湘潭西線高速公路等一批高速公路建設項目先后利用“BOT”方式運作,標志著我國利用外商資金和國內民間資金發(fā)展高速公路建設事業(yè)已取得了實質性的進展。

  不可否認,在社會公眾心目中,公路屬于“應當全部由政府無償提供的公益性設施”⑦是根深蒂固的。所以社會公眾以及財政部、國家發(fā)改委等政府部門的一致呼吁是:應當用財政資金投資建設公路。但可惜的是,由于多年來國家財政資金短缺,財政赤字不斷,需要辦的事情非常多,根本無暇顧及公路建設領域。2005年財政收入新增的52323億元基本上沒有用于公路建設。

  必須明確的事實是,天上掉不下餡餅來,上帝也不會對公路情有獨鐘。國家修建用之于民的公路基礎設施所需的資金,必然要取之于民?晒┻x擇的方案:一是由全體公民以交納各種稅收的方式提供資金,二是由全體公路用戶以支付燃油稅(公路養(yǎng)路費)、車輛購置稅等方式提供資金,三還是由特定的公路用戶以交納車輛通行費的方式提供資金。很簡單,如果在公路建設規(guī)模不變的前提下保證資金供應,不交納通行費的前提是社會公眾將需要交納更多的各類稅收,或者全體公路用戶將交納更多的燃油稅或養(yǎng)路費!

  另一方面,在推行交通與車輛稅費改革時,我們曾經大肆宣傳,與交納公路養(yǎng)路費相比,交納燃油稅體現了“使用者付費,多使用多付費”的公平原則,為什么唯獨要對同樣體現“使用者付費,多使用多付費”的公平原則的車輛通行費制度耿耿于懷?

  在資金短缺局面下,能否適當減緩公路建設的發(fā)展速度?國務院通過原則審批《國家高速公路規(guī)劃》、交通部通過出臺《全面建設小康社會公路水路交通發(fā)展目標》給予的明確答復是:必須進一步加快公路建設的步伐,以適應全面建設小康社會的要求。在此前提下,除了有限的國債資金、車購稅資金、公路客貨附加費資金等交通規(guī)費以外,我們只能在車輛通行費制度下深化公路投融資體制改革,來解決公路建設快速發(fā)展對公路建設資金的需求。這意味著,雖然2003年底我國收費公路總量已經達到了14.67萬公里⑧,遠遠超過了世界其它國家收費公路的總和⑨,我國的收費公路總量還有可能在此基礎上進一步增加。

  不可忽視,在交通行業(yè)內部仍然存在一些對引進民間資金的非議。還有人在“是我們利用了外資,還是外商利用了我們”的問題上糾纏不清;還有人對民營企業(yè)經營公路基礎設施所獲取的利潤耿耿于懷,發(fā)出“為什么要將交通量大、財務效益好的公路讓民營企業(yè)投資經營”的疑問等等,這勢必會形成引進民間資本用于公路基礎設施建設的觀念障礙并進一步演變?yōu)檎哒系K。

  引進民間資金建設公路基礎設施的主要目的是發(fā)揮“借雞生蛋”的作用,在一定程度上緩解公路建設資金短缺的矛盾。筆者一直有些迷惑不解:為什么有些單位一方面在抱怨公路建設缺少資金,另一方面卻要與民營企業(yè)搶項目,“與民爭利”,難道資金短缺是一種“假象”?

  有人認為,“收費還貸”比“收費經營”更行之有效。不錯,有必要在“收費還貸”模式和“收費經營”模式之間進行權衡。但是,如果我們已經開始對“收費還貸”所形成的超過10000億元的債務憂心忡忡,就沒有理由認為“收費還貸”模式一定優(yōu)于“收費經營”模式。

  有人認為,收費經營需要交納營業(yè)稅和所得稅,從而減少了可用于公路建設的資金。筆者認為,此言差矣!可用于公路建設的資金實際上是銀行貸款等信用資金以及國內外經濟組織投入的資本金。收取的車輛通行費本應用于還本付息或者收回投資并獲得合理回報,與公路建設資金并無直接聯(lián)系。雖然政府還貸公路無需納稅,但收費期限較短,僅限于還清貸款本息所需的時間;公司可將經營所得利潤用于基本建設,但沒有任何法律法規(guī)規(guī)定公路經營企業(yè)必須把所獲利潤用于公路建設。

  我們完全沒有必要因民營實體在追逐利潤的進程中出現一些不規(guī)范行為、甚至違規(guī)違法行為而大驚小怪。在市場經濟大潮下,一些政府部門尚且在“逐利”,何必要對民營實體“吹毛求疵”?在不少國有及國有控股企業(yè)尚存在不規(guī)范經營的前提下,唯獨要求民營企業(yè)做到“潔身自好”,“守身如玉”,這并不現實。政府部門的主要工作,應當通過出臺必要的政策和法規(guī)來引導和規(guī)范民營企業(yè)的公路建設與經營行為,而不是限制甚至阻止民營資本進入公路基礎設施建設與經營領域。如果管不好,要怪只能怪自己“無能”。與政府部門相比,民營企業(yè)屬于“弱勢群體”,所以在制定相關政策、法規(guī)時,我們應當更多地關注民營企業(yè)在公路特許經營活動中應享有的權利,以調動民營資本投資經營公路基礎設施的積極性。在引進民間資金問題上,我們既不可“飲鴆止渴”,更不能“因噎廢食”。

  對此,有必要認真貫徹落實中共十六屆三中全會以及國發(fā)[2005]3號《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》的精神,進一步解放思想,轉變觀念,加大吸引非國有資本進入公路交通建設領域的力度,加快建立與完善公路特許經營制度、規(guī)范收費經營行為的步伐,才有利于推動公路建設事業(yè)快速、健康和有序發(fā)展。(收稿日期:2005-07-20)

  參考文獻

  [1] 國務院令第417號:收費公路管理條例。2004-9-13. [2] 周國光。中國道路收費與融資問題研究[A],《中國綜合交通運輸發(fā)展戰(zhàn)略》,中國工程院第32場工程科技論壇論文集[C],西安 西安交通大學出版社2004年10月第1版第253~262頁。

  [3] 周國光。公路行業(yè)財務管理學[M] 北京 人民交通出版社,2005-1. [4] 亞洲開發(fā)銀行;A設施市場化運作——中國收費公路[M].北京:人民經濟出版社,2003. [5] 周國光。論可持續(xù)發(fā)展對我國高速公路收費政策的影響[A],許如清等主編 金橋——新世紀中國交通運輸業(yè)財務與會計學術研討會論文選[C],北京:新華出版社,2002.第152~165頁。

  [6] 周國光。我國道路收費政策對公路上市公司可持續(xù)發(fā)展的影響[J].交通財會。2005(6)。

  [7] 林文新,左慶樂。公路上市公司再融資的比較研究[J].交通財會。2005(6)。

  [注] 本文榮獲新世紀第三屆中國交通運輸業(yè)財務與會計學術研討會二等獎。

 、儋Y料來源:交通部部長李盛霖在2006年全國交通工作會議上的講話,交通部網。

 、谫Y料來源:華夏日報2005年7月4日。

  [作者簡介] 周國光(1956~),男,長安大學經濟與管理學院院長、教授、博士生導師。1997年3月20日,獲國務院“政府特殊津貼”;1998年,被交通部確定為“交通部跨世紀學術帶頭人”;2000年,進入交通部“十百千”人才工程(第二層次)。1996年3月至今,擔任中國交通會計學會副會長。到2005年底為止,主編《公路運輸管理會計學》、《公路行業(yè)財務管理學》、《公路運輸項目經濟評價》、《現代經濟管理概論》、《財務管理學》、《道路運輸企業(yè)財務管理學》、《公路經營企業(yè)財務管理》、《高速公路經營管理》等著作;完成了《收費公路資產評估及作業(yè)規(guī)范研究》、《公路收費經營行為規(guī)范化問題研究》、《公路上市公司可持續(xù)發(fā)展的政策研究》等課題;發(fā)表了《經濟全球化及加入WTO對我國道路運輸業(yè)的影響和對策研究》、《論可持續(xù)發(fā)展對我國高速公路收費政策的影響》等學術論文90余篇。