［摘 要］為了緩解公路建設資金不足的矛盾，促進公路建設特別是高速公路建設快速發(fā)展，2002年以來，湖北省高速公路建設實施了市場化籌融資的政策措施，招商引資工作取得了重大突破。本文結合湖北省實際情況，論述了高速公路招商引資工作中遇到的一些問題以及對此的思考與對策。
�。坳P鍵詞］社會資本 投資 高速公路
一、湖北省高速公路招商引資工作的基本思路與做法湖北省高速公路招商引資工作經歷了一個由“只求所在、不求所有”到“業(yè)主負責、政府服務、行業(yè)監(jiān)管、依法行政”的基本思路的轉變過程，并開始從注重招商數(shù)量向注重招商質量轉變，從單純強調服務向服務監(jiān)管并重轉變。從目前我省已經簽訂投資意向書或正在實施的企業(yè)投資項目來看，基本上是按照“前期進入、委托建設”的工作模式進行的，即投資商在項目前期工作階段進入，并負責完成項目前期各項準備工作；省交通廳成立項目籌備組，配合投資商做好項目的立項審批、可研、初步設計、工程招投標以及征地拆遷等方面的協(xié)調工作。前期工作完成后，由投資商成立項目公司，與省交通廳簽訂《特許權協(xié)議》，負責項目的籌資、建設任務，并通過與省交通廳簽訂《建設管理協(xié)議》的方式，將工程技術和工程管理等方面的工作委托省交通廳成立的項目建設指揮部負責。
采取這種模式的好處是，投資商在項目前期階段進入，一方面，投資商可以較為詳細地了解、掌握項目情況，便于項目的投資控制和資金籌措，另一方面，交通廳可以節(jié)省大量的前期工作費用，將工程技術等方面的工作委托項目建設指揮部負責，可以彌補投資商在工程技術、管理、經驗等方面的不足。但是，這種模式也存在諸多弊端：在前期進入方面，一是若項目前期工作進展不順利或前期工作中遇到國家大的政策調整，必將極大地影響投資商的信心，甚至直接導致投資商退出該項目；二是前期工作由投資商負責，可能會出現(xiàn)部分投資商人為提高工程概算，以便獲取更長的收費年限（因為收費年限是在簽訂《特許權協(xié)議》時依據(jù)概算投資確定的）等問題。在委托建設方面，一是容易出現(xiàn)責任不清、監(jiān)管弱化等問題；二是省交通廳派出的工程技術和管理人員的雙重身份引起的利益沖突等問題。
為了解決這些問題，我們正在逐步改變現(xiàn)有的工作模式。一是擬在項目前期工作全部完成后再招商，投資商進入后即可開工建設。項目前期工作費用由交通部門墊付，待項目開工后再由投資商支付給交通部門，并計入工程成本；二是不再采用委托建設的模式，而是嚴格按照“業(yè)主負責、政府服務、行業(yè)監(jiān)管、依法行政”的思路進行建設管理。投資商可以自己組織建設，也可以采取代建制的方式，選擇專業(yè)的建設隊伍進行建設。交通主管部門主要是做好協(xié)調服務和行業(yè)監(jiān)管工作。
二、投資商的資格審查問題在投資商的資格問題上，我們認為關鍵是要審查投資商是否具備項目投資所要求的資金能力，特別是項目資本金的出資能力，而不必要求投資商一定具備工程建設及管理方面的能力。我們目前的做法是：在對投資商提供的資料完整性和真實性進行審查以及對投資商的財務狀況、信用、投資能力等情況進行分析、核實和實地考察的基礎上，對投資商的投資能力進行評分。然后根據(jù)核查及評分情況，起草《投資商資格初審報告》，組織專家審議，最后將審議結果報招商引資領導小組和廳長辦公會集體研究確定。
由于沒有現(xiàn)存模式和經驗可供借鑒，只能在實踐中不斷摸索。雖然我們制定了比較嚴格的準入條件，要求投資商提供相關的資料（如財務報表等），但對投資商所提供的資料的真?zhèn)握鐒e難度極大。從目前的情況看，缺乏科學、完善的審查辦法是導致“問題投資商”出現(xiàn)的重要原因。
因此，我們認為，在投資商的資格審查上，要著重解決兩個方面的問題：一是要建立一套科學的投資商投資能力（主要是資金能力）的考評辦法，以保證真正具有投資能力的投資商進入高速公路建設領域；二是要建立一種規(guī)范、有效的建設管理模式，如代建制等，以解決投資商建設管理能力不足的問題。
三、項目轉讓和收費權轉讓問題投資商通過股份變更、轉持、重組等方式，將項目或項目收費權進行轉讓，是我省企業(yè)投資高速公路項目管理中較為突出、也很難處理的問題。我省隨州至岳陽高速公路南段項目原投資商為湖北恒通投資有限公司，該公司未經省交通廳同意擅自變更股東和轉讓股權，涉嫌炒作項目，省交通廳于2004年6月6日與湖北恒通投資有限公司簽訂“關于解除《隨州至岳陽高速公路湖北省毛嘴至白螺段投資意向書》協(xié)議”，并重新按招商程序，選擇了百榮投資控股集團有限公司作為項目投資商。我省武漢至黃石高速公路項目于1997年轉讓給馬來西亞華人財團在武漢注冊的馬鄂公司。2004年以來，馬鄂公司多次要求將其股份通過變更、轉持等方式進行轉讓，省交通廳均未同意。
關于項目轉讓（即投資商在取得項目投資資格后，再通過一定的方式將項目轉讓給第三方，并從中牟取利益）問題。我們認為，投資商的確定是經過了嚴格的資格審查和選擇程序的，若投資商擅自將項目轉讓給第三方，則新的投資商的投資能力將無法控制，項目建設也會因此受到影響。正因如此，我們是不允許投資商擅自進行項目轉讓的，并且在《投資意向書》和《特許權協(xié)議》中均作了明確規(guī)定。
關于通過股份變更轉讓收費權問題。我們認為，由于高速公路項目公司是為建設、經營高速公路而設立的一種專營公司，其公司股權實際上就是公路收費權。公司的股份變更、轉持行為，實質上是名為股權轉讓實為收費權轉讓的行為，應按照收費權轉讓的有關規(guī)定辦理。但是，由于缺乏明確的法規(guī)規(guī)定，我們目前的做法是在《特許權協(xié)議》中約定：項目公司辦理其股東對外轉讓所持股權的工商變更登記手續(xù)，應取得交通主管部門同意，并按國家法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定辦理。
四、項目保障問題在項目保障問題上，我們主要考慮了兩個方面的問題：一是投資商應保證項目建設資金特別是項目資本金必須及時足額到位；二是項目公司必須全面履行《特許權協(xié)議》約定的各項條款。為此，我們采取了項目公司和項目公司股東（即投資商）同時提供擔保的方式，并在《特許權協(xié)議》中約定：項目公司必須在《特許權協(xié)議》簽訂前十日內提交“項目建設銀行履約擔�！焙汀疤卦S權協(xié)議股東履約擔保”，并作為《特許權協(xié)議》生效的前置條件。“項目建設銀行履約擔�！钡膿Ｊ马検琼椖抗救媛男袇f(xié)議約定的自協(xié)議生效之日起至項目竣工驗收合格日止項目公司應當履行的義務，擔保金額約為項目資本金的5%：“特許權協(xié)議股東履約擔�！钡膿Ｊ马検琼椖抗救媛男袇f(xié)議約定的義務，其中包括但不限于履行協(xié)議約定的第三人權利的清潔義務。
同時，對項目建設資金的籌措、使用與監(jiān)管，項目施工，項目經營等方面進行了約定，并相應地制訂了嚴格的違約處罰措施。
五、養(yǎng)護問題企業(yè)投資高速公路項目的養(yǎng)護問題，是我們在制訂《特許權協(xié)議》時著重考慮的一個問題。我們主要考慮了三個方面的問題：一是明確養(yǎng)護目標，二是明確養(yǎng)護責任，三是保障措施。主要內容包括：
1.項目公司應當按照公路養(yǎng)護技術規(guī)范和操作規(guī)程，對公路及公路附屬設施進行日常檢查與養(yǎng)護，使公路及公路附屬設施處于完好狀態(tài)，保證公路快速、安全、舒適、暢通，為通行車輛及人員提供優(yōu)質服務。公路及公路附屬設施處于完好狀態(tài)是指公路及公路附屬設施達到如下目標：
�。�1）形象目標：路面整潔、平整密實、橫坡適度、行車舒適暢通；路肩整潔、邊坡穩(wěn)定、排水通暢；構造物、橋涵完好；沿線設施規(guī)范、齊全；綠化協(xié)調美觀；環(huán)保功能完善。
（2）養(yǎng)護質量目標：養(yǎng)護質量指數(shù)（MQI）保持不低于85，各分項指標（PQI、SCI、BCI、TCI）均保持不低于80.（3）養(yǎng)護工程質量目標：合格率達到100％，優(yōu)良率達到90％。
公路及公路附屬設施的養(yǎng)護，應當依法施工、竣工，不得拖延工期，不得影響車輛安全通行。
2.項目公司應加強對養(yǎng)護作業(yè)安全監(jiān)管，嚴格執(zhí)行《公路工程施工安全技術規(guī)范》、《公路養(yǎng)護安全作業(yè)規(guī)范》，并按規(guī)定采取安全防護與隔離措施，交通標志與標線應按照《道路交通標志和標線》的要求進行設置。因未依法依規(guī)養(yǎng)護造成第三人人身損害、財產損失的，由項目公司依法賠償。
3.項目公司未按照公路養(yǎng)護技術規(guī)范和操作規(guī)程進行公路養(yǎng)護，或者雖經養(yǎng)護但未達到協(xié)議約定的養(yǎng)護目標的，交通主管部門有權責令限期改正；項目公司在指定期限內拒不改正的，交通主管部門有權責令停止收費，相關損失由項目公司自負。責令停止收費后七日內乙方仍未履行養(yǎng)護義務，或者雖經養(yǎng)護但未達到協(xié)議約定的養(yǎng)護目標的，交通主管部門有權指定其他單位進行養(yǎng)護，養(yǎng)護費由項目公司承擔；項目公司拒不承擔的，交通主管部門有權申請人民法院強制執(zhí)行。
六、投資商退出問題關于投資商退出項目投資的問題，主要存在兩種情況：一種是在項目前期階段退出，一種是在項目建設期間退出。
對于在項目前期階段的退出，我們目前的主要做法是：雙方通過協(xié)調，解除投資意向，并簽訂解除投資意向的協(xié)議。投資商先期投入的項目前期工作資金中，凡已經用于項目前期工作的費用，由省交通廳全額支付給投資商，余下部分以及銀行存款利息，由投資商抽回；項目前期工作的全部成果，由投資商無償移交給省交通廳。我省武漢至英山高速公路、荊岳長江公路大橋均采取的這種退出方式。
對于在項目建設階段的退出，我們主要是將其作為解除《特許權協(xié)議》來處理的。對于這一階段的退出，主要是由于投資商（項目公司，下同）出現(xiàn)了重大違約行為而導致《特許權協(xié)議》的解除，因此，我們在《特許權協(xié)議》中，對因投資商原因導致《特許權協(xié)議》解除的情形，制訂了較為嚴厲的處罰措施。主要內容包括：
1.因投資商原因造成協(xié)議終止的，交通主管部門（協(xié)議中的甲方，下同）有權無條件、無償接管項目，有權無償使用與項目有關的知識產權（包括工程設計圖紙等），并繼續(xù)組織投資建設或經營。
2.投資商應采取清償債務、替換擔保物等方式，清潔附著在項目已形成的固定資產上的或依托在項目上的任何種類或性質的債務、擔保物權等第三人權利。
3.交通主管部門在接管項目前，投資商對外簽訂的一切合同對交通主管部門均無約束力，但原施工、監(jiān)理、勘察設計、材料供應、養(yǎng)護單位要求繼續(xù)履行其與投資商簽訂的合同的，交通主管部門有權與其協(xié)商一致后對原合同有關條款予以變更，變更后的施工、監(jiān)理、勘察設計、材料供應、養(yǎng)護等合同繼續(xù)履行。交通主管部門對合同條款的變更應該不影響原合同所設定的實質利益關系，在此情況下如對原合同有關條款的變更仍不能達成一致的，交通主管部門有權要求其退場，因此發(fā)生的一切后果由投資商承擔。
從目前的情況看，對于這種完全無償接管項目的處理方法，投資商比較難以接受。我們認為，這種處理方法畢竟是一種事后處罰，是雙方都不愿意發(fā)生的，其目的只是要求投資商不斷規(guī)范投資行為，加強投資管理，避免出現(xiàn)重大違約事項，特別是主觀違約事項。
由于企業(yè)投資高速公路項目還是一件新事物，相關的法律法規(guī)和政策極不完善，因而，具體操作過程中還存在許多問題。以上只是我省企業(yè)投資項目管理中遇到的幾個比較突出的問題，借此機會與大家交流，也希望能夠得到大家寶貴的意見和建議。（收稿日期：2006-02-10）
