中國三個政策性銀行的改革方案初步設計都是由中央銀行研究局的極少數(shù)人參與在周小川行長的親自指揮下完成的。設計方案的知情人通常不超過五人，在嚴格保密的情況下起草、討論、修改、定稿最后上報國務院。這種神秘兮兮的做法似乎頗令人費解。但可以肯定的是，它們面臨的改革內(nèi)容和目標卻有相當多的共通之處
最近幾個月來，關心金融改革的人們一直在議論中國三個政策性銀行的改革問題，大家關心的焦點是：（1）誰進行改革思路設計；（2）初步方案的大體內(nèi)容有哪些；（3）這些方案什么時候出臺；（4）新改革方案將對三大政策性銀行自身發(fā)展及中國的金融體系建設產(chǎn)生哪些影響。在這里，我對上述四個問題作一個簡略的介紹和分析：
與四大國有商業(yè)銀行和全國股份制商業(yè)銀行自身組織研究力量先出方案、城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社由地方政府出方案的改革思路設計程序不同，中國三個政策性銀行的改革方案初步設計都是由中央銀行研究局的極少數(shù)人參與在周小川行長的親自指揮下完成的。據(jù)我所知，到目前為止，其初步方案出爐順序是中國進出口銀行、國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。按照所謂“一行一策”的方針，每一單設計方案的知情人通常不超過五人，在嚴格保密的情況下起草、討論、修改、定稿最后上報國務院。這種神秘兮兮的做法似乎頗令人費解。但作為一個旁觀者，我覺得這至少可以避免那種無休無止的爭論和部際會簽方面的麻煩從而提高改革決策效率。因為中國國有金融機構(gòu)改革領導小組的辦公室設在人民銀行，人民銀行又有其他“三會”（銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會）所無法比擬的高素質(zhì)研究力量，在改革開放思路方面毫不保守。所以，由人民銀行的少數(shù)幾個人提出一些對中國金融改革能產(chǎn)生重大影響的大思路并且不與一些相關單位或人士討論，我覺得也算做是可充分理解。
三個政策性銀行盡管在功能定位、業(yè)務范圍、產(chǎn)品服務、資產(chǎn)質(zhì)量等方面存在這樣那樣的差異，并且，改革方案也將采取所謂的“一行一策”，但可以肯定的是，它們面臨的改革內(nèi)容和目標卻有相當多的共通之處，即：（1）矯正決策層和業(yè)界人士對政策性銀行功能定位的傳統(tǒng)理解（按國家指令開展業(yè)務，虧損由國家兜底），將三個政策性銀行統(tǒng)統(tǒng)定義為國務院直屬、以落實國家產(chǎn)業(yè)政策為目標的具有開發(fā)型功能的國有金融機構(gòu)。這種職能定位意味著三個政策性銀行特別是農(nóng)發(fā)行和進出口銀行的業(yè)務范圍將大幅放寬。（2）補充資本金。三個政策性銀行普遍存在所有者權(quán)益比率及資本充足率過低的問題，因此，新方案一定要包括多渠道充實資本金并建立長效、可持續(xù)的資本金補足機制方面的內(nèi)容。從目前中國狀況說，既然確定了“純國有血統(tǒng)”不變，那么，資本金的補充渠道只能由財政注資、匯金公司注資以及在國內(nèi)外市場發(fā)債券這三個方面構(gòu)成。（3）不良資產(chǎn)處置的方式及期限。在三個政策性銀行中，由于國家開發(fā)銀行發(fā)放了大量的十年、二十年以上期限的貸款，因此，風險暴露還需要一個較長的時間過程。從現(xiàn)在看，其資產(chǎn)的不良率只有2％左右，其狀況要優(yōu)于許多國內(nèi)一流的商業(yè)銀行。但農(nóng)發(fā)行和進出口銀行卻都面臨著一個共同的問題，即：如何處置表內(nèi)不良貸款。進出口銀行不良貸款的規(guī)模估計不足百億元人民幣。而農(nóng)發(fā)行由于體制、政策等原因所造成的不良貸款總額肯定要高得多。在不良資產(chǎn)的處置方式設計中有一個邏輯前提，即作為國務院直屬的政策性銀行由于指令性任務和安定團結(jié)目的而造成的純粹政策性虧損，中央財政應當認賬并給予相應解決；而由于政策性銀行本身經(jīng)營管理不善造成的貸款損失則應當由今后的經(jīng)營利潤轉(zhuǎn)撥備的方式進行抵補。由國有糧食購銷企業(yè)賴賬所造成的農(nóng)發(fā)行的巨額貸款損失還可采取和地方政府談判用債轉(zhuǎn)股的方式以糧食購銷企業(yè)的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變換所有者的辦法來解決，如此等等。一旦確定了不良資產(chǎn)的處置辦法，就應該根據(jù)處理數(shù)額的難度確定計劃完成期限，如二年、三年、五年，等等。（4）治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)在運行機制改革。一旦以開發(fā)性銀行對三個政策性銀行進行定位，這三個銀行的治理結(jié)構(gòu)也應當模仿現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)進行相應的調(diào)整。除了成立董事會、監(jiān)事會或引入獨立董事制度外，其高級管理層也應當按照委托代理關系進行相應的機制設計，并對一些問題進行相應的思考，如董事長和行長是分設還是一人兼任、副行長由董事長、行長提名還是上級組織部門直接委派任命、管理團隊的報酬水平可否與業(yè)績相應掛鉤、經(jīng)營管理的問責制度如何設計，等等。（5）運行模式。既然開發(fā)性銀行在功能上具有完成政府政策目標和依賴市場開拓業(yè)務這種雙重特性。那么，開發(fā)性銀行在財務管理和考核上也理應采取分賬管理方式。分別設立指令性賬戶和指導性賬戶也不失為一種解決辦法。指令性賬戶用于記錄反映完成國家的政策性任務目標的資金、財務狀況，指導性賬戶則用來記錄和反映配合國家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展戰(zhàn)略所從事的各項自營性、開發(fā)性項目的資金和財務信息。一旦設立了指令性和指導性兩類賬戶，三個開發(fā)性銀行的資金來源、運用、風險管理、監(jiān)管主體等各個方面都會發(fā)生新的變化。從邏輯上說，兩個賬戶之間必定要設立隔離機制，這種機制也會對三個開發(fā)性銀行的組織管理體制、實際業(yè)務流程、經(jīng)營管理力量配備、形成差別約束機制和激勵機制等帶來一系列的影響。
以上，我們只是在媒體相關報道的基礎上進行的一些推斷分析。據(jù)說，三個政策性銀行的所謂“一行一策”的個性化改革方案均已由人民銀行報到了國務院，國務院怎樣批準這些設計方案，在批準之前，還需不需要經(jīng)過某種意見咨詢程序以及具體的改革方案出臺時間表，等等；所有這些問題，本人都不好妄加推斷。值得注意的只是一點，即中央對三個政策性銀行改革的良苦用心應當為經(jīng)濟學界所理解。
2001年前后，理論界也出現(xiàn)了一些對三個政策性銀行存在必要性的質(zhì)疑性議論，我本人在1999年時就提出過這類意見�，F(xiàn)在看來，三個政策性銀行的存在也有相當?shù)姆e極意義，只不過對其要調(diào)整定位、拓展功能、改善治理、重建機制。
中國是個經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，讓市場機制最充分地發(fā)揮作用是總體改革的既定目標。在轉(zhuǎn)型過程中，我們碰到了許多行政干預仍嫌過多、市場機制受到壓抑的事例，但另一方面，我們也從投資、生產(chǎn)、貿(mào)易等方方面面看到了市場失靈的可怕后果。這類現(xiàn)象，在金融體系中已屢見不鮮。例如，在對“三農(nóng)”、對縣域經(jīng)濟、對中小企業(yè)的金融支持方面，我國的營利性金融機構(gòu)普遍存在服務不到位、甚至機構(gòu)或業(yè)務的退出行為。再比如，對事關結(jié)構(gòu)調(diào)整和國家競爭力提升的某些高風險性投資產(chǎn)業(yè)和領域，中國的各個商業(yè)銀行均表現(xiàn)為行為閃避和態(tài)度冷漠。顯然，這也是一種市場失靈，它要求國家的干預和介入，而將三個政策性銀行徹底轉(zhuǎn)化為開發(fā)性銀行，既讓它們落實國家的各項政策目標，又基于市場規(guī)律拓寬服務領域減少機構(gòu)和人員的功能性浪費，就是一種相當現(xiàn)實的優(yōu)化選擇。三個政策性銀行的改革將彌補中國銀行業(yè)組織體系結(jié)構(gòu)和功能上的缺陷，因此，可視做金融改革的重大進步。
作者系中國社科院金融研究中心教授
