擇機(jī)改革資源稅制度已成為政府部門和學(xué)術(shù)界的共識(shí)。擴(kuò)大征稅范圍、提高稅負(fù)、改變計(jì)征方式等成為新一輪資源稅改革的主要取向。但是，筆者認(rèn)為，除上述問(wèn)題以外，還應(yīng)改革資源稅收入在中央政府與地方政府之間的分配關(guān)系，把現(xiàn)行中央與地方按品種劃分資源稅收入的做法，改為按照固定比例分享。

　　在現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下，除海洋石油資源稅外，其余所有資源稅收入均歸地方政府所有。由于各方面的原因，海洋石油開(kāi)采企業(yè)并沒(méi)有繳納這一稅收，而是以礦區(qū)使用費(fèi)的形式上繳。因此，資源稅實(shí)際上是名副其實(shí)的地方稅種。這主要是1994年稅制改革時(shí)，考慮到我國(guó)資源大多分布在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，把資源稅劃為地方稅種，可以增加資源省份的可用財(cái)力。而且，資源稅收入在總稅收中的比重很低，對(duì)中央財(cái)政影響不大。再加上當(dāng)時(shí)資源與環(huán)境問(wèn)題并不突出，資源稅節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的功能便被忽視了。

　　于是，按照這種收入分配格局，對(duì)資源的開(kāi)采越多，地方政府的財(cái)政收入也越多。這樣，便不可避免地產(chǎn)生了負(fù)向激勵(lì)作用。部分地方政府為了眼前的利益，過(guò)度開(kāi)發(fā)資源，個(gè)別基層政府甚至默許小煤窯、小油井的亂采亂挖，導(dǎo)致資源的重大浪費(fèi)、環(huán)境的不斷惡化和安全事故的接連發(fā)生，給國(guó)家和人民的生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失。

　　根據(jù)政府間財(cái)政收入劃分的一般理論，應(yīng)該把具有級(jí)差性質(zhì)、稅基不均衡地分布于各地區(qū)的稅種，劃歸中央征收管理?？紤]到資源在各地區(qū)分布不均衡的特點(diǎn)，資源稅應(yīng)該由中央政府來(lái)征收。如果資源稅由地方政府征收，就會(huì)造成各地之間嚴(yán)重的不平等。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，在資源稅收入的歸屬方面，大部分國(guó)家是由中央和地方共享，如美國(guó)、日本、澳大利亞等；也有中央獨(dú)享、同時(shí)給地方以財(cái)政補(bǔ)償?shù)膰?guó)家，如英國(guó)。

　　因此，為了加強(qiáng)資源稅節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的功能，可以參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將改革后的資源稅收入由中央財(cái)政與地方財(cái)政按照固定比例分享。對(duì)于如何確定中央與地方的分享比例，筆者認(rèn)為，應(yīng)該堅(jiān)持“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”的漸進(jìn)原則，即以改革實(shí)施的前一年地方資源稅收入為基數(shù)，測(cè)算新稅制實(shí)施前后的收入變化情況，把新增收入作為中央收入，由此折算出中央與地方收入劃分的比例。

　　實(shí)施該方案的優(yōu)點(diǎn)有：第一，資源稅由地方稅向共享稅的轉(zhuǎn)變，可降低地方財(cái)政對(duì)資源的依賴程度，改變地方政府的收入預(yù)期，遏制其過(guò)度開(kāi)發(fā)資源的非理性行為，符合稅制設(shè)計(jì)規(guī)律，利于國(guó)家調(diào)控和稅制優(yōu)化。第二，可以維持原有的中央與地方利益分配格局，充分調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性。我國(guó)許多重要資源是被國(guó)有企業(yè)壟斷的，這些企業(yè)大部分直接隸屬中央。由于資源稅稅率低，中央政府所屬的壟斷性企業(yè)利潤(rùn)豐厚，而這部分利潤(rùn)又通過(guò)所得稅等形式成為中央政府的財(cái)政收入，從而形成了目前資源收益分配中中央大、地方小的既定格局。資源稅改革后，大幅提高稅率勢(shì)在必行，中央企業(yè)利潤(rùn)和所得稅收入下降情況不可避免。把資源稅作為共享稅，可以穩(wěn)定中央與地方利益格局，減少改革阻力。

　　當(dāng)然，考慮到資源保護(hù)和環(huán)境治理等任務(wù)要靠地方政府完成，資源輸出地區(qū)在資源保護(hù)、資源補(bǔ)償?shù)确矫嫘枰罅恐С?，以及治理環(huán)境污染需要大量投資的實(shí)際情況，中央可以將集中的一部分資源稅收入，通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付返還給地方政府，通過(guò)專款專用，夯實(shí)地方政府治理環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)的財(cái)力基礎(chǔ)，并建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，鼓勵(lì)、引導(dǎo)地方政府加大資源保護(hù)力度，提高資源利用效率，促進(jìn)資源輸出地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

　　作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所