中經(jīng)網(wǎng)北京訊 在近幾年我國(guó)的經(jīng)濟(jì)生活中，一個(gè)令人關(guān)注的熱點(diǎn)問題是稅外收費(fèi)越來(lái)越多，越來(lái)越亂。費(fèi)多稅少，費(fèi)強(qiáng)稅弱，以費(fèi)擠稅的問題日益突出。為此，進(jìn)一步完善財(cái)政稅收體制，逐步實(shí)行“費(fèi)改稅”就作為改革的重點(diǎn)之一提上國(guó)家的議事日程?！百M(fèi)改稅”怎么改？本報(bào)“理論縱橫”版刊登的這組文章，對(duì)這一問題進(jìn)行了初步探討。

　　我國(guó)目前的費(fèi)稅狀況

　　國(guó)家稅務(wù)總局科研所副所長(zhǎng)劉佐認(rèn)為，我國(guó)目前的費(fèi)稅狀況很不合理，存在的主要問題有五個(gè)方面。

　　1、基金、收費(fèi)占政府預(yù)算的比重過(guò)高。以1998年中央政府預(yù)算為例，稅收、基金、國(guó)債等三項(xiàng)收入共計(jì)9186.5億元，其中稅收收入僅占50.5％，基金收入占11.6％，后者相當(dāng)于前者的23％。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1996年全國(guó)基金、收費(fèi)收入總額達(dá)4000多億元，相當(dāng)于同期預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的60％以上。從省以下地方政府來(lái)看，非稅收入比重過(guò)大的問題更為突出。在許多地方，基金、收費(fèi)等預(yù)算外收入已經(jīng)大大超過(guò)了地方稅收收入，甚至超過(guò)了地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入。從部門來(lái)看，工業(yè)、交通、教育、衛(wèi)生、城建、工商、公安等諸多部門都收取大量基金和收費(fèi)，有些甚至超過(guò)了其自身向國(guó)家上繳的稅收或者國(guó)家給予的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)。

　　2、收費(fèi)部門和收費(fèi)項(xiàng)目過(guò)多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到1997年初，國(guó)家批準(zhǔn)的行政事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目有371項(xiàng)。其中，涉及企業(yè)的有217項(xiàng)，涉及59個(gè)部門和單位。地方收費(fèi)項(xiàng)目各地情況不一，少則幾十項(xiàng)，多則幾百項(xiàng)甚至上千項(xiàng)，且名目不一，級(jí)次不一。

　　1995年底，全國(guó)約有各類基金690項(xiàng)。其中，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立的有81項(xiàng)，省級(jí)人民政府及其有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立的有401項(xiàng)，地（市）以下批準(zhǔn)設(shè)立的有200多項(xiàng)。據(jù)財(cái)政部等部門1996年所作的聯(lián)合調(diào)查，發(fā)現(xiàn)地方政府及其所屬部門越權(quán)設(shè)立的基金、收費(fèi)項(xiàng)目達(dá)3474個(gè)。各地區(qū)、各部門的諸多收費(fèi)項(xiàng)目，必然要使他們投入大量的人力、物力、財(cái)力，如設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，建立征收人員隊(duì)伍等，而有限的資金的分割、分散使用，又限制了其效益的充分發(fā)揮，地區(qū)、部門之間也難免“苦樂不均”，相互攀比。

　　3、濫收費(fèi)、亂罰款、自收自支、管理不嚴(yán)的現(xiàn)象普遍存在。例如，超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，超過(guò)規(guī)定范圍收費(fèi)，同一部門重復(fù)收費(fèi)，不同部門多頭收費(fèi)，巧立名目收費(fèi)，搭車收費(fèi)，甚至強(qiáng)行攤派。在一些收費(fèi)部門，收費(fèi)管理工作混亂，一些收費(fèi)人員收費(fèi)不開收據(jù)，甚至使用無(wú)效收據(jù)，其中包括白條；收費(fèi)時(shí)“開價(jià)”很高，但是可以“討價(jià)還價(jià)”，其中不乏中飽私囊者。有些收費(fèi)單位甚至雇用品行不端的社會(huì)閑雜人員收費(fèi)，默許甚至縱容他們胡作非為。一些收費(fèi)部門違反財(cái)經(jīng)制度，擅自截留并濫支濫用收費(fèi)資金，不僅大吃大喝、蓋房、買車，而且出現(xiàn)了貪污腐化和浪費(fèi)等問題。這些不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象引起了社會(huì)各界的強(qiáng)烈憤慨，嚴(yán)重地?cái)牧藝?guó)家機(jī)關(guān)及其人員的聲譽(yù)。

　　4、由于收費(fèi)失控，加重了納稅人的負(fù)擔(dān)。從我國(guó)稅制的總體設(shè)計(jì)和各個(gè)稅種的設(shè)計(jì)及其國(guó)際比較來(lái)看，我國(guó)的稅負(fù)水平屬于中等，例如，增值稅基本稅率為17％，企業(yè)所得稅基本稅率為33％，個(gè)人所得稅最高稅率為45％。從稅法的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果及其國(guó)際比較來(lái)看，我國(guó)近年來(lái)的稅負(fù)總水平（指稅收占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，下同）只有10％至11％，屬于偏低的水平。但是，我國(guó)除了稅收之外還有大量的基金和收費(fèi)等項(xiàng)目存在，這部分收入估計(jì)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10％以上，所以納稅人的總體負(fù)擔(dān)水平并不輕，估計(jì)超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的20％，高于一般發(fā)展中國(guó)家的水平。特別是由于收費(fèi)過(guò)多、過(guò)亂、過(guò)濫，大大地加重了納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和精神負(fù)擔(dān)，這對(duì)于增強(qiáng)企業(yè)的活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局是極為不利的。在對(duì)外開放中，也不利于改善投資環(huán)境和吸引外資，近年來(lái)外商對(duì)此屢有反映，且日益強(qiáng)烈。

　　5、過(guò)多的基金、收費(fèi)嚴(yán)重地?cái)_亂了分配秩序，侵蝕了稅基，蠶食了國(guó)家的財(cái)政收入，削弱了國(guó)家、特別是中央政府的財(cái)權(quán)。由于基金和收費(fèi)與地方、部門的利益直接相關(guān)，并且往往擁有許多強(qiáng)制性的手段，如電力部門可以限電停電，工商部門可以吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，交通部門可以扣留車輛等，征收力度往往大于稅收，收費(fèi)和基金的收入增長(zhǎng)速度也快于稅收，由此導(dǎo)致國(guó)家應(yīng)得的稅收流入了一些地方政府及其所屬部門 、單位甚至個(gè)人的口袋。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這決不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的稅收、財(cái)政問題，而是一個(gè)十分嚴(yán)肅的政治問題。因?yàn)槎悪?quán)是國(guó)家主權(quán)的一個(gè)重要方面，稅收收入是國(guó)家行使職能的財(cái)力保證。特別是在我國(guó)這樣一個(gè)幅員遼闊，人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平不高，且各地區(qū)之間發(fā)展很不平衡的發(fā)展中大國(guó)，各地區(qū)、各部門都應(yīng)當(dāng)以國(guó)家大局為重，保證國(guó)家財(cái)政、首先是中央政府財(cái)政的收入。否則，國(guó)家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略就無(wú)法實(shí)施，各地區(qū)、各部門之間的協(xié)調(diào)發(fā)展也難以實(shí)現(xiàn)，局部的發(fā)展也會(huì)受到很大的限制。

　　中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所研究員何振一撰文指出：“費(fèi)改稅”應(yīng)實(shí)行配套改革何振一認(rèn)為，要徹底解決亂收費(fèi)問題，必須在“費(fèi)改稅”的同時(shí)配套改革，挖掉 亂收費(fèi)的制度根源。

　　何振一提出的配套改革的具體對(duì)策是：一個(gè)統(tǒng)一、三個(gè)同步。

　　一個(gè)統(tǒng)一，就是統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政，將政府的一切公共收支統(tǒng)一納入國(guó)家預(yù)算管理。不再保留任何放在國(guó)家預(yù)算外、實(shí)行自收自支自行管理辦法的公共收支，也不再保留任何坐支、抵扣等管理辦法，以便從國(guó)家財(cái)政管理制度方面挖掉產(chǎn)生亂收費(fèi)的根源。

　　三個(gè)同步包括以下內(nèi)容：一是城市和農(nóng)村“費(fèi)改稅”同步。實(shí)踐表明，城鄉(xiāng)收費(fèi)有著密切聯(lián)系。農(nóng)村亂收 費(fèi)項(xiàng)目許多是來(lái)自上級(jí)政府部門的推動(dòng)和壓力，諸如下達(dá)一些不切實(shí)際的“達(dá)標(biāo)”、“升級(jí)”等等增加支出但沒有經(jīng)費(fèi)供給的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不得不開征新的收費(fèi)項(xiàng)目，以滿足資金需要；反之由于農(nóng)村公共分配不規(guī)范，以及與上級(jí)政府職能范圍缺少明確劃分等等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又常常將一些開支推向上級(jí)，擠壓上級(jí)政府同意開征新費(fèi)以滿足其需要。這樣，如果農(nóng)村實(shí)行“費(fèi)改稅”而城市不實(shí)行，其成果就無(wú)法穩(wěn)定。因?yàn)榧词罐r(nóng)村實(shí)施“費(fèi)改稅”，決心不再開口子征收新費(fèi)以后，由于財(cái)力有限，一旦上級(jí)政府部門壓下收費(fèi)新項(xiàng)目也難以抵制，近幾年一些地方“費(fèi)改稅”試點(diǎn)的實(shí)踐證明了這一點(diǎn)。農(nóng)村“費(fèi)改稅”如果不和城市“費(fèi)改稅”同步，城市亂收費(fèi)項(xiàng)目一旦涉及農(nóng)村，農(nóng)村也就難免在“費(fèi)改稅”后出現(xiàn)新的亂收費(fèi)。

　　二是清理收費(fèi)項(xiàng)目與行政事業(yè)體制改革同步?，F(xiàn)在的各項(xiàng)收費(fèi)無(wú)論是否合理，都 已打入各行政事業(yè)單位收支基數(shù)之中，其中不少合理或不合理的收費(fèi)項(xiàng)目，還在支撐著一些不合理的機(jī)構(gòu)和人員，支撐著一些不應(yīng)當(dāng)由政府舉辦的事業(yè)。如果在清理收費(fèi)項(xiàng)目中廢除了一切不合理項(xiàng)目的同時(shí)，不進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)換和改革事業(yè)體制，解散那些不合理的機(jī)構(gòu)，將不應(yīng)由政府養(yǎng)活的事業(yè)推向市場(chǎng)，就會(huì)由于“廟”還在，人還在，他們不可避免地要利用手中的權(quán)力，巧立名目再開新的收費(fèi)，以滿足自己的需要。

　　三是“費(fèi)改稅”與調(diào)整優(yōu)化國(guó)家預(yù)算支出結(jié)構(gòu)同步。費(fèi)改成稅后，其收入自然會(huì)納入國(guó)家預(yù)算，原來(lái)靠收費(fèi)支撐的機(jī)構(gòu)和各項(xiàng)事業(yè)，也就隨之失去經(jīng)費(fèi)來(lái)源，從而需要財(cái)政給予相應(yīng)的支持，否則會(huì)造成各行政事業(yè)單位收支矛盾尖銳，不能正常實(shí)現(xiàn)其職能，結(jié)果就不得不再回到自我創(chuàng)收、巧立名目收費(fèi)來(lái)增加收入的老路。然而就財(cái)政來(lái)說(shuō)，僅靠費(fèi)改稅增加的收入，是無(wú)法滿足這些行政事業(yè)單位支出需要的。因?yàn)楝F(xiàn)在的各項(xiàng)收費(fèi)中，能夠改成稅的只是一部分，很大一部分會(huì)因其不合理而被廢除掉。這樣，財(cái)政因“費(fèi)改稅”而增加的收入量，勢(shì)必大大小于原來(lái)各行政事業(yè)單位靠收費(fèi)支撐事業(yè)的支出需要量。在“費(fèi)改稅”后，財(cái)政依然按原來(lái)的行政事業(yè)支出結(jié)構(gòu)供給經(jīng)費(fèi)是不可能的。出路只有一個(gè)，就是在實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換和事業(yè)體制改革的基礎(chǔ)上，大力壓縮行政經(jīng)費(fèi)支出，同時(shí)實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)型，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政轉(zhuǎn)換，從市場(chǎng)可以解決的各項(xiàng)事業(yè)供給中退出去，全面進(jìn)入必須由政府實(shí)施的各項(xiàng)事務(wù)供給領(lǐng)域，保障這方面的各項(xiàng)基本需要，依照新的職能結(jié)構(gòu)，全面調(diào)整和重新構(gòu)建支出結(jié)構(gòu)。這樣，才能有效地滿足各方面基本需要，使各方面沒有必要再去自找財(cái)源，亂收費(fèi)現(xiàn)象就可隨之消失。

　　收費(fèi)分類及其含義

　　國(guó)家稅務(wù)總局科研所課題組對(duì)我國(guó)目前的各種收費(fèi)進(jìn)行了科學(xué)分類及其含義分析。（1）行政性收費(fèi)。 這類收費(fèi)是政府行政部門為了履行其職能，對(duì)自身經(jīng)費(fèi)不足的一種補(bǔ)助。（2）事業(yè)性收費(fèi)。這類收費(fèi)是國(guó)家規(guī)定的實(shí)行事業(yè)管理的單位為了履行自身職能而收取的費(fèi)用。我國(guó)事業(yè)性單位的經(jīng)費(fèi)來(lái)源存在三種情況：一是國(guó)家財(cái)政全額撥款的單位，一般不允許收費(fèi)；二是國(guó)家財(cái)政部分撥款，部分的經(jīng)費(fèi)依靠自身創(chuàng)收解決，可以按有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)；三是國(guó)家財(cái)政不予撥款，完全依靠自身創(chuàng)收收費(fèi)解決支出。應(yīng)當(dāng)講，后兩種情況的事業(yè)性收費(fèi)，只要是作為成本補(bǔ)償性與使用性質(zhì)的收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)是合理合法的，屬于使用費(fèi)。但是，某些事業(yè)單位代政府履行職能，經(jīng)費(fèi)已到位再收費(fèi)就屬于亂收費(fèi)。目前存在的使用性質(zhì)的收費(fèi)，如一些工本收費(fèi)應(yīng)當(dāng)是允許的。（3）基金。這是指具有專項(xiàng)用途的事業(yè)發(fā)展資金。但是在實(shí)際執(zhí)行中，已經(jīng)出現(xiàn)不按規(guī)定、不報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)自行設(shè)立基金的問題。（4）其他收費(fèi)。除了上述收費(fèi)以外的所有收費(fèi)，包括各種非規(guī)范的“三亂”收費(fèi)在內(nèi)。

　　“費(fèi)改稅”建議方案框架

　　國(guó)家稅務(wù)總局科研所課題組的專家們提出以下建議方案框架?！百M(fèi)改稅”的指導(dǎo)思想和原則：（1）并設(shè)結(jié)合，以并為主，以設(shè)為輔，即能將收費(fèi)并入現(xiàn)行稅種的，不開征新稅種，確有必要的設(shè)立新稅種。（2）擴(kuò)大稅基，保持總體負(fù)擔(dān)不增加。（3）本著簡(jiǎn)化和優(yōu)化稅制、體現(xiàn)效率和公平的原則，進(jìn)一步完善和實(shí)現(xiàn)“費(fèi)改稅”，預(yù)防增設(shè)新稅又減少不了收費(fèi)，或者是舊費(fèi)復(fù)歸或新費(fèi)出臺(tái)的現(xiàn)象發(fā)生。（4）兼顧中央和地方的利益分配，既保證中央政府的宏觀調(diào)控，又不影響地方事業(yè)的正常發(fā)展。（5）把“費(fèi)改稅”與規(guī)范收費(fèi)結(jié)合起來(lái)，對(duì)暫時(shí)改不了稅的收費(fèi)項(xiàng)目，要進(jìn)行規(guī)范，防止其對(duì)“費(fèi)改稅”項(xiàng)目的沖擊。（6）把“費(fèi)改稅”同規(guī)范政府行為結(jié)合起來(lái)，以減輕地方政府行為對(duì)“費(fèi)改稅”工作的阻力。（7）費(fèi)稅改革要與立法相結(jié)合，以減輕“費(fèi)改稅”的壓力和難度。（8）費(fèi)稅改革要同規(guī)范預(yù)算管理相結(jié)合，以防止增了稅、費(fèi)未減的現(xiàn)象發(fā)生。（9） 費(fèi)稅改革一定要本著科學(xué)、審慎的原則進(jìn)行，切忌一刀切或一哄而上。（10）既要有利于完善現(xiàn)行稅制，又要積極穩(wěn)妥，先易后難，分步實(shí)施。

　　“費(fèi)改稅”應(yīng)具備的條件。由于費(fèi)稅并存且并重的狀況已存在多年，其絕大部分收費(fèi)均已各有專項(xiàng)用途。因此，在目前情況下，把所有收費(fèi)立即取消并全部改成稅，不但難度很大，而且也不可行。因此，只能在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，把那些確已具備稅收條件的收費(fèi)改成稅收。因?yàn)槎惡唾M(fèi)畢竟具有各自的職能范圍和特點(diǎn)。課題組通過(guò)調(diào)查和廣泛征求各方面的意見認(rèn)為，適合“費(fèi)改稅”的收費(fèi)項(xiàng)目必須具備下述特征 ：（1）收費(fèi)項(xiàng)目沒有明顯的利益補(bǔ)償性，收費(fèi)者與付費(fèi)者之間不存在直接的利益交換關(guān)系，即使具有某種利益補(bǔ)償性，但不局限于特定的付費(fèi)者，而是覆蓋整體、全面 .（2） 征收范圍較廣，至少要覆蓋一省范圍以及具有眾多的繳納單位和個(gè)人，便于 體現(xiàn)公平原則。（3）有一套較為規(guī)范的征收辦法，便于征管和操作。（4）“費(fèi)改稅”項(xiàng)目具有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來(lái)源且規(guī)模較大。（5）有規(guī)范的調(diào)整各級(jí)政府利益關(guān)系的辦法，不會(huì)過(guò)大影響原來(lái)的財(cái)力分配格局。

　　費(fèi)改稅方案框架和總體設(shè)想

　　調(diào)查結(jié)果表明，目前“費(fèi)改稅”工作存在著“四難”：一是難定（定位改什么）；二是難改（怎么改）；三是難管（改后征管難度大） ；四是難分（利益關(guān)系難分）。因此，要想在一個(gè)短的時(shí)間內(nèi)完成“費(fèi)改稅”工作，并把方方面面的利益關(guān)系調(diào)整過(guò)來(lái)，做到既改了費(fèi)，又能讓各級(jí)財(cái)政職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，困難是可想而知的。因此，費(fèi)改稅工作必須在積極、穩(wěn)妥的前提下，理性決策、精心設(shè)計(jì)、逐步過(guò)渡、分步實(shí)施。具體可分為近期目標(biāo)和中期目標(biāo)兩步走。

　　第一步：近期目標(biāo)。所謂近期目標(biāo)，就是指近兩年，最遲不超過(guò)2000年前的“費(fèi)改稅”目標(biāo)。近期目標(biāo)應(yīng)本著有利于強(qiáng)化政府的宏觀管理職能和理順社會(huì)分配關(guān)系；有利于調(diào)動(dòng)中央和地方政府兩個(gè)積極性；有利于以稅聚財(cái)，規(guī)范預(yù)算管理；有利于減輕企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)；有利于完善現(xiàn)行稅制的原則，把那些具有稅收或準(zhǔn)稅收性質(zhì)，收入來(lái)源較穩(wěn)定，涉及面較廣，受益面較寬，收費(fèi)具有連續(xù)性和持久性且無(wú)人員開支或只涉及行政管理費(fèi)和基金的收費(fèi)項(xiàng)目改為稅收。具體形成共識(shí)可以作為近期改革目標(biāo)的，有以下三個(gè)稅種：（1）社會(huì)保障稅；（2）教育稅；（3）燃油稅。

　　第二步：中期目標(biāo)。所謂中期目標(biāo)，是指“十五”計(jì)劃期間或者更短一些時(shí)間內(nèi)完成的費(fèi)改稅目標(biāo)。由于費(fèi)改稅是一項(xiàng)艱巨而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須采取實(shí)事求是的態(tài)度，成熟一個(gè)改一個(gè)，切不可操之過(guò)急。加之費(fèi)改稅涉及到方方面面既得利益的調(diào)整和重組，必須協(xié)調(diào)好各地區(qū)、各部門、各經(jīng)濟(jì)單位的經(jīng)濟(jì)利益。這就需要我們采取更加科學(xué)的態(tài)度，不然的話，將會(huì)羈絆整個(gè)改革的進(jìn)程。

　　因此，根據(jù)對(duì)全國(guó)的調(diào)查情況表明，可以納入中期費(fèi)改稅目標(biāo)的有以下10個(gè)稅種：（1）將環(huán)境保護(hù)費(fèi)、超標(biāo)排污費(fèi)等五種收費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅；（2）將城建費(fèi)、河道養(yǎng)護(hù)費(fèi)等九種收費(fèi)改為城市維護(hù)建設(shè)稅；（3） 將證券市場(chǎng)監(jiān)管費(fèi)、期貨市場(chǎng)監(jiān)管費(fèi)等兩種收費(fèi)適時(shí)開征證券交易稅；（4）將棉花價(jià)格調(diào)節(jié)基金、副食品價(jià)格調(diào)節(jié)基金等五種基金改為社會(huì)福利稅，或并入相關(guān)稅基征稅，不再設(shè)稅種；（5）將農(nóng)（牧 ）業(yè)稅地方附加、復(fù)墾基金等八種收費(fèi)并入農(nóng)牧業(yè)稅；（6） 將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、無(wú)線電管理費(fèi)等11種收費(fèi)并入資源稅；（7）將電力建設(shè)基金、散裝水泥專項(xiàng)基金等九種收費(fèi)改為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)稅，或建立專項(xiàng)投資基金，并設(shè)立《投資基金法》；（8）將外商投資土地使用費(fèi)、土地管理費(fèi)等四種收費(fèi)并入土地使用稅；（9）將城市開發(fā)收取的各種城建配套費(fèi)用并入固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；（10）將農(nóng)村的“三提五統(tǒng)”收費(fèi)并入農(nóng)業(yè)稅，或設(shè)立農(nóng)（牧）業(yè)附加稅。

　　“費(fèi)改稅”基本思路

　　國(guó)家稅務(wù)總局科研所課題組提出的“費(fèi)改稅”的基本思路是：根據(jù)對(duì)我國(guó)收費(fèi)項(xiàng)目按性質(zhì)分類，實(shí)現(xiàn)由費(fèi)改稅，應(yīng)本著先清理、整頓，區(qū)分性質(zhì)，而后逐步改稅的原則?？偟闹笇?dǎo)思想是分類進(jìn)行：取消收費(fèi)項(xiàng)目由費(fèi)改稅一部分；收費(fèi)項(xiàng)目保留一部分降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一部分；收費(fèi)改為價(jià)格一部分。實(shí)行“費(fèi)改稅”是近兩年革的重要環(huán)節(jié)，既要扎實(shí)推進(jìn)，又要處理好各方面的關(guān)系。因此，其基本設(shè)想和具體改革措施是：對(duì)于省級(jí)以下地市、縣、鄉(xiāng)等四級(jí)政府自行設(shè)立的各種收費(fèi)項(xiàng)目應(yīng)分兩年全部取消，確需保留的項(xiàng)目，經(jīng)清理后由省政府報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；行政單位的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)項(xiàng)目應(yīng)全部取消；將行政單位收取的大部分行政性規(guī)費(fèi)改為稅收；將事業(yè)單位收取的有償性工本費(fèi)、手續(xù)費(fèi)等，實(shí)行一部分保留，一部分合并，一部分根據(jù)成本情況以不盈利或少盈利為原則降低標(biāo)準(zhǔn)；將事業(yè)單位收取的帶有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的收費(fèi)改為價(jià)格。

　　具體改革意見為：1、 取消一切不合理的收費(fèi)項(xiàng)目。既無(wú)法律、法規(guī)依據(jù)，又無(wú)正式行政文件的各種亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資，均在取消范圍內(nèi)。國(guó)家已經(jīng)下文件明令取消的各種收費(fèi)，應(yīng)依照國(guó)務(wù)院規(guī)定，堅(jiān)決取消。2、對(duì)現(xiàn)有的各種行政性收費(fèi)，經(jīng)過(guò)調(diào)查研究和綜合分析，確實(shí)既不合法又不合理的，再列出一部分名單，應(yīng)由國(guó)務(wù)院下文，明令廢止。3、 應(yīng)明確規(guī)定，取消地、縣級(jí)以及縣以下行政單位確定并收取行政性規(guī)費(fèi)的權(quán)力，其項(xiàng)目及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一律由中央和省兩級(jí)政府依照法律法規(guī)，制訂具體的收費(fèi)項(xiàng)目目錄和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及管理、監(jiān)督辦法。省級(jí)政府確定的收費(fèi)項(xiàng)目必須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。4、 對(duì)省級(jí)政府初審提出取消的基金項(xiàng)目，省級(jí)政府所屬部門和省級(jí)以下政府或人大批準(zhǔn)設(shè)立的基金，地方政府及其部門在國(guó)家設(shè)立的基金之外“搭車”或重復(fù)設(shè)立的基金，國(guó)家法律法規(guī)之外涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基金，以及1990年以后國(guó)務(wù)院下屬部門自行設(shè)立的基金，原則上公布取消。

　　收費(fèi)膨脹的成因分析

　　財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)賈康認(rèn)為，我國(guó)預(yù)算外和“制度外”收費(fèi)的膨脹，有其復(fù)雜的形成原因，主要可歸為如下幾個(gè)方面：第一是80年代以后我國(guó)政府系統(tǒng)在處理堆積如山的“歷史欠賬”并啟動(dòng)體制改革和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化宏大工程時(shí)所面臨的巨量資金需求，不可能通過(guò)預(yù)算內(nèi)籌資的驟然擴(kuò)張來(lái)滿足，必然迫使各級(jí)政府走多渠道籌資道路；第二是分權(quán)式改革激活了原先受壓抑的部門、地方局部利益和事權(quán)財(cái)權(quán)化意識(shí)，在他們事權(quán)擴(kuò)張的同時(shí)提供了通過(guò)預(yù)算外籌資擴(kuò)張財(cái)權(quán)的動(dòng)力和機(jī)會(huì)；第三是原體制下政府間財(cái)力分配的不規(guī)范造成政府各級(jí)次、各系統(tǒng)的彼此猜疑戒備，促成地方、部門盡可能擴(kuò)大不納入體制分配的資金；第四是正稅的稅源流失比較嚴(yán)重，導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)資金增長(zhǎng)乏力，也促使各級(jí)政府通過(guò)非規(guī)范手段籌措預(yù)算外、制度外資金；第五是市場(chǎng)化過(guò)程中政府各部門、各權(quán)力環(huán)節(jié)在本位利益驅(qū)動(dòng)下，通過(guò)盡量擴(kuò)張可供他們掌握支配的非規(guī)范的財(cái)力，來(lái)尋求其自身福利的最大化；第六是在我國(guó)體制、市場(chǎng)和技術(shù)條件發(fā)生較大變化情況下必然發(fā)生的某些公共產(chǎn)品向“半公共產(chǎn)品”乃至私人產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變中，公共產(chǎn)品邊界模糊漂移，帶來(lái)公共服務(wù)與商業(yè)性服務(wù)邊界相應(yīng)模糊漂移，不同性質(zhì)的收費(fèi)魚龍混雜，使原來(lái)就具有擴(kuò)張非規(guī)范收入動(dòng)機(jī)的各利益主體，借勢(shì)巧立名目增加收費(fèi)。

　　因此，在上述諸多因素綜合作用下，從總體上看，我國(guó)改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程的一定階段上，“收費(fèi)”的膨脹具有必然性。客觀地考察，前些年收費(fèi)膨脹的效應(yīng)也具有兩重性：一方面，對(duì)于整個(gè)政府系統(tǒng)實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和履行優(yōu)化基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)、社區(qū)建設(shè)等職能，提供了重要的財(cái)力來(lái)源；另一方面，也為政府行為的非規(guī)范和隨意性，提供了物質(zhì)條件，并以地方、部門各權(quán)力環(huán)節(jié)財(cái)力分配的各行其是，裂解了統(tǒng)一的政府權(quán)威，影響和阻礙中央政府全局性政策意圖的貫徹和宏觀調(diào)控的有效施行，降低了政府資金的使用效益，加大企業(yè)、個(gè)人負(fù)擔(dān)，同時(shí)也為腐敗行為 的滋長(zhǎng)提供了土壤。

　　賈康指出，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和改革的深化，上述負(fù)面效應(yīng)變得越來(lái)越明顯，越來(lái)越成為“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”的阻礙因素。時(shí)至今日，收費(fèi)泛濫、政府收入非規(guī)范化的現(xiàn)狀，已完全不能適應(yīng)形勢(shì)變化和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制的要求。所以，我們必須積極尋求以“費(fèi)改稅”為重要內(nèi)容的下一輪稅費(fèi)改革的可行之路。