農村稅費改革與統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制問題的綜述

來源: 編輯： 2006/06/02 14:33:15　　字體：大小

　　農業(yè)稅制對農村經濟發(fā)展和農民的生產生活有著重大影響。按照黨的十六大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略部署，十六屆三中全會又提出要創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一。這些舉措大大加快了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的進程。在這樣的形勢下，如何認識和設計今后的城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，這是一個重大的課題。

　　一、現(xiàn)行農業(yè)稅制概況與存在的問題

　　由于受二元經濟結構的影響，一直向農民征收農業(yè)稅費，導致一些地方農民負擔過重，農民意見很大。不合理的農業(yè)稅制，既增加了農民負擔，影響了干群關系，也阻礙了農業(yè)和農村經濟發(fā)展，拉大了城鄉(xiāng)居民收入差距。

　　農業(yè)稅是我國現(xiàn)有稅種中最古老的稅種，最初起源于魯國的'初稅畝，主要包括農業(yè)稅（牧業(yè)稅）、農業(yè)特產稅，隨著經濟的發(fā)展，時代的變遷，又逐漸出現(xiàn)了契稅和耕地占用稅，但仍以農業(yè)稅為主體稅種。2002年起，針對我國當前各種收費過多過濫，管理失控的狀況，按照社會主義市場經濟關于轉變政府職能和建立公共財政的要求，結合國家稅收制度的改革和完善，全面展開了農村稅費改革。農村稅費改革規(guī)范了農村分配制度，理順了國家、集體和農民三者之間的分配關系，從根本上減輕了農民的負擔，促進了農村各項事業(yè)的健康發(fā)展，得到了廣大農民群眾的擁護。但農村稅費改革后農業(yè)稅制存在的問題卻逐漸暴露出來。探究農業(yè)稅制存在的問題，尋求有效解決的良策，對于確保地方財政收入、確?；鶎訖C構的正常運轉，堅持社會主義市場經濟體制下的依法治稅原則具有極其重要的意義。[1]

　　我國現(xiàn)行農業(yè)稅收制度是在計劃經濟或有計劃的商品經濟體制的發(fā)展過程中建立和發(fā)展起來的。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立和農村改革的不斷深化，農村經濟、農業(yè)生產關系發(fā)生了巨大變化，特別是在我國加入WTO和經濟結構調整的新形勢下，現(xiàn)行農業(yè)稅收制度的老化和農業(yè)稅收制度改革的滯后，在一定程度上制約了農業(yè)的發(fā)展和三農問題的解決。

　　農村稅費改革之前，我國在農村征收的稅共有17種，主要包括農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、屠宰稅、車船使用稅、印花稅等等。農業(yè)稅是據(jù)1958年頒布的《中華人民共和國農業(yè)稅條例》征收的，它是按照常年產量依據(jù)地區(qū)差別比例稅率計征的實物稅。到現(xiàn)在已有40多年了，此間中國農村已經發(fā)生翻天覆地的變化，但這一條例一直沿用。1983年，國務院為了調節(jié)糧食生產與多種經營，開始單獨對農業(yè)特產品征稅，后來演變成了農業(yè)特產稅。農業(yè)特產稅的納稅品種已基本包括在農業(yè)稅中，區(qū)別主要在于耕地與非耕地。但由于實際操作難度很大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就將上級下達的稅收指標平攤到農戶，形成了重復征稅。屠宰稅始于1950年頒布的《屠宰稅暫行條例》，后經過多次修改，到1994年下放到地方。本應是屠宰牲畜的單位和個人為納稅人，地方稅務局負責征收，但卻演變成由村民委員會代征代繳，繼而由農戶飼養(yǎng)戶代征代繳，最后直接向農戶攤派。此外，搭乘著農業(yè)稅這一大車一并向農民征收的費還有很多，主要的是村級的三項提留、鄉(xiāng)級的五項統(tǒng)籌、行政事業(yè)性收費和集資等，如教育集資、畜禽防疫費等?，F(xiàn)在正在進行的農村稅費改革，是繼土地改革、實行家庭承包經營之后的第三次重大變革。[2]

　　研究我國農業(yè)稅，應從其歸類開始。因為稅收分類是稅收研究的基本方法，按征稅對象分類是稅收的基本分類方法。而對我國農業(yè)稅進行歸類則是一件困難的事情。首先，我國農業(yè)稅不屬于流轉稅，因為目前我國農產品商品率平均只有30%左右，多數(shù)農民生產的糧食主要供自己消費，能夠提供商品糧進入流通的較少，也就沒有多少可供征稅的銷售收入。其次，我國農業(yè)稅也不屬于所得稅，因為所得稅需要較為健全的會計核算條件，要有統(tǒng)一的收入、成本費用標準，據(jù)以計算利潤所得，而目前我國農民顯然不具備這樣的條件。再次，我國農業(yè)稅也不是純粹的財產稅，因為我國農業(yè)稅雖有按土地肥沃程度定稅的財產稅因素，但主要還是與農產品的常年產量聯(lián)系在一起。有人將農業(yè)稅定為收益稅也很牽強，一是按征稅對象分類一般沒有收益稅這一類；二是收益的含義模糊，是總收益還是純收益？如是純收益應歸入所得稅，如是總收益，若指貨幣收益應歸入流轉稅，若指實物收益仍然無法歸類。

　　上述分類的困難說明我國農業(yè)稅的特殊性。實際上，我國農業(yè)稅是從奴隸社會和封建社會的具有人頭稅和土地稅性質的田賦演變而來的，深深根植于農業(yè)自然經濟。[3]

　　農民負擔問題不單單在于重，更在于不公。不公不單單是稅負在農民之間苦樂不均，更在于農民與我國其他公民相比，稅費負擔與負擔能力的非對稱性。我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元稅制損害的不僅是公平，而且也損害到了社會公正。這種社會不公不僅長期剝奪了農民的平等權利、造成城鄉(xiāng)居民生活水平的極大差異，而且對城鄉(xiāng)經濟的協(xié)調、良性發(fā)展產生著日益明顯的負作用，對城市居民的生活水平的提高也在產生著不利的影響。農民收入增長慢了，城市工人下崗就多了就是這種關系的真實寫照。造成城鄉(xiāng)不公平既有二元經濟結構的原因，更有人為的制度安排的原因。其中城鄉(xiāng)二元稅制就是這些制度安排之一。

　　我國城鄉(xiāng)居民收入的差距在逐年拉大的同時，城鄉(xiāng)居民稅負的差距也在反向拉大，農民僅稅款一項人均支付額就為城市居民的9倍。城市個體工商戶在收入扣除成本費用和損失后，每月應納稅所得額不足5000元的部分，稅率為5%，而對于農民來說不管你是否耕種、收入如何、成本多少，只要名下有地就要繳稅，而且實際稅率出奇地高，若將農業(yè)稅換算為個人所得稅，其稅率竟高達117%，大大超過了城市個體工商戶適用的所得稅稅率，且課稅超出了剩余產品價值總量，對純農戶的簡單再生產已造成了破壞，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)居民稅負與負擔能力上的極大非對稱性，對收入分配進行的是反向的逆調節(jié)。由此可見，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元稅制本身就存在對農民的歧視，是不公平、不公正的。[4]

　　要充分認識建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的重要性和必要性：首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是為國民經濟協(xié)調健康發(fā)展提供制度保證。稅制是調控國民經濟運行的重要手段，城鄉(xiāng)稅制不統(tǒng)一，就難以協(xié)調產業(yè)和區(qū)域均衡發(fā)展的矛盾，抑制了農業(yè)和農村經濟的發(fā)展，固化了原本不合理的城鄉(xiāng)二元經濟結構。只有統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制才能為城鄉(xiāng)的產業(yè)發(fā)展提供一個相對公平合理的平臺；才能為打破城鄉(xiāng)二元經濟結構確立制度保證，使國民經濟早日擺脫二元經濟結構的束縛，實現(xiàn)均衡協(xié)調發(fā)展。其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是解決三農問題的必然要求。我國三農問題的核心是農民收入問題，導致農民收入增長緩慢的因素固然很多，但不合理的農業(yè)稅制嚴重影響了農民收入增長。只有用合理的稅制取代現(xiàn)行的農業(yè)稅制，才能從根本上解決農業(yè)稅制對農民增收和農村產業(yè)發(fā)展的抑制作用，調動農民發(fā)展經濟的積極性，為農民增收和農村發(fā)展提供相對寬松的稅制環(huán)境。第三，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是完善國家稅收制度的重要內容。我國城鄉(xiāng)稅制不統(tǒng)一是國家稅制不完善的重要表現(xiàn)。綜觀世界各國，目前只有幾個國家仍在征收農業(yè)稅。這也說明專門征收農業(yè)稅已不適應時代發(fā)展的要求。[5]

　　目前，農村稅費改革后我國農業(yè)稅存在著以下主要問題：

　　1、農村稅費改革后的現(xiàn)行農業(yè)稅以農業(yè)總收入為征稅對象，按計稅土地和常年產量為計稅標準，不僅屬性模糊，而且與現(xiàn)代市場經濟的發(fā)展要求背道而馳。我國現(xiàn)行農業(yè)稅從稅種屬性上來說，不屬于按凈所得征收的所得稅，不屬于按商品流轉額（增值額）征收的商品稅，也不完全是現(xiàn)代意義上的財產稅，更不是調節(jié)因客觀原因形成級差收入的資源稅（因為農業(yè)稅也調節(jié)了因主觀原因形成的級差收入）。如果非要論現(xiàn)行農業(yè)稅的屬性，長期以來，農業(yè)稅其實是一個在特定歷史時期政府以過度汲取農民剩余為目的的行為目的稅。

　　2、現(xiàn)行農業(yè)稅稅負較重，幾乎把農業(yè)利潤全拿走，有時甚至傷及稅本。首先，農業(yè)稅以常年產量為計稅依據(jù)的負擔率早已不能反映農民真實的負擔水平。其次，從農業(yè)稅實際負擔率來看，事實上，近年來農村居民家庭來自農業(yè)的人均純收入僅有1000多元，如果扣除勞動力成本，大多數(shù)農村居民家庭從事農業(yè)生產經營所得寥寥無幾甚至為負數(shù)。

　　3、橫向比較來看，農業(yè)稅的征收致使農村居民的稅負高于城鎮(zhèn)居民。統(tǒng)計資料表明，2001年我國城鎮(zhèn)居民家庭人均純收入為6860元，農村居民家庭人均純收入為2366.4元，這說明農村居民的負稅能力明顯低于城鎮(zhèn)居民，而現(xiàn)行農業(yè)稅的征收致使農村居民的實際稅負卻高于城鎮(zhèn)居民。

　　4、現(xiàn)行農業(yè)稅稅種設置不合理。首先，盡管我國農業(yè)特產稅的開征有其歷史背景，然而，現(xiàn)行農業(yè)兩稅并存的稅種設置，在如今糧食生產產量大幅度提高且豐年有余，價格競爭已經使農業(yè)特產作物與糧棉作物的收益平均化的情況下，加之現(xiàn)行農業(yè)兩稅又并未覆蓋全部農業(yè)品種（如養(yǎng)殖業(yè)不納稅），導致稅負輕重不一，這既不符合公平原則，也扭曲了稅收對農業(yè)經濟結構的調節(jié)功能。其次，農村稅費改革之后，現(xiàn)行農業(yè)稅依然單獨立法，設獨立稅種，使城鄉(xiāng)二元稅制得以延續(xù)，這有悖于稅收公平原則和國民待遇原則。[6]

　　5、現(xiàn)行二元稅制與社會主義市場經濟體制不適應，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的制度障礙。目前農業(yè)稅仍然以土地及其生產總量為計稅依據(jù)，農業(yè)稅成了一種類似于地租的土地稅。與之相比較，城鎮(zhèn)居民和城鎮(zhèn)工商業(yè)者卻沒有這種類似地租的稅收。稅收是政府調節(jié)不同社會階層之間、不同地區(qū)之間、不同行業(yè)之間利益分配關系，促進公平，促進城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展的主要杠桿之一。但由于城鄉(xiāng)稅收制度的不統(tǒng)一，這種調節(jié)作用不僅沒有得到發(fā)揮，反而使城鄉(xiāng)經濟、城鄉(xiāng)居民之間收入的差距進一步擴大，制約了農村經濟的發(fā)展。

　　6、現(xiàn)行二元稅制有失公平，侵害了農業(yè)生產者的利益，加重了農民負擔。公平原則是現(xiàn)代稅收的首要原則，其基本功能就是政府通過各種稅收制度和稅收政策來促進公平競爭，進而實現(xiàn)社會公平。但在現(xiàn)行二元稅制結構下，這種公平僅僅局限在城市居民內部和農民內部，忽視了城鄉(xiāng)居民之間的負擔公平。

　　7、現(xiàn)行二元稅制影響我國農產品的國際競爭力，制約了農民收入的增加。世界多極化、經濟一體化是全球發(fā)展的大趨勢。以加入WTO為標志，我國經濟逐漸與世界經濟融為一體，國與國之間的經濟競爭日趨激烈。農業(yè)作為基礎性產業(yè)，獲利不高，為此，各國政府普遍采取優(yōu)惠政策對農業(yè)生產者提供支持和保護，除對其采取直接補貼的政策外，在稅收上也給予了輕稅或免稅政策。相比之下，我國對農業(yè)生產及農民不僅直接投資少、補貼更少，而且還要向農民征收較高的農業(yè)稅?？梢?，我國現(xiàn)行的二元稅制不僅不能適應全球經濟一體化的要求，而且影響了我國農產品的國際競爭力，制約了我國農業(yè)比較優(yōu)勢的發(fā)揮，加大了農民增收的難度。[7]

　　8、農村稅費改革企圖通過降低平均稅負水平來減輕廣大農民的負擔，卻忽視了農民之間的負擔差距。稅費改革后，農民的負擔由于取消了各種收費確實有了明顯的減輕，但農業(yè)稅的稅率卻成為了影響農民負擔的惟一因素。農業(yè)稅稅率提高到7%，再加上20%的農業(yè)稅附加，農民的實際負擔水平為8.4%.改革前的按人頭收的三提五統(tǒng)都打入了按產量征收的農業(yè)稅，全部落到了種地農戶身上，真正務農的農民直接受到提高農業(yè)稅稅率的負面影響，造成純農業(yè)戶的稅負反而加重，這恰恰與農村稅費改革的初衷背道而馳。

　　9、農村稅費改革強調稅外收費的清理，并沒有真正觸及到亂收費現(xiàn)象背后的體制因素。農村基層政府職能錯位，基層政府與上級政府財權、事權不對稱因素是導致亂收費現(xiàn)象發(fā)生的內在原因之一。不解決農村公共產品需求與財力不足之間的矛盾，不打破城鄉(xiāng)居民之間既定的利益分配格局，農民負擔就不可能徹底減輕。一旦農村公共產品等成為迫切需要，而農村基層政府又沒有力量通過財政預算安排時，基層政府還是會通過巧立名目再收費來解決，如此一來，農村稅費改革必將難以為繼，農民負擔必定激烈反彈。

　　10、農村稅費改革沒有涉及到農業(yè)稅制的根本弊端?，F(xiàn)行的農業(yè)稅制是一種歧視農業(yè)和農民的稅制，與現(xiàn)代化市場經濟所要求的稅收原則不相符合，它既不是對農業(yè)生產凈所得征收的所得稅，也不是按商品流轉額征收的商品稅。比如，農業(yè)稅不允許扣除必要的生產成本，計征基數(shù)中包括了農民的自食口糧，農民的生產耗費（包括農業(yè)生產資料與勞動力消耗）不僅得不到相應的補償，反而還要繳稅。再如，農業(yè)稅的計稅常年產量自20世紀60年代確定以來，長期以來保持不變，改革后使農業(yè)稅已經退化成一種定額土地稅，不分收入多少，平均稅收負擔，既不能發(fā)揮組織收入職能，更難以調節(jié)收入分配。以這樣一種稅制作為農村稅費改革的基本載體，使農村稅費改革的局限性與不徹底性與生俱來。[8]

　　二、農村稅費改革的目標與理論分析

　　近兩年多來，為減輕農民負擔，在我國許多地區(qū)都陸續(xù)推行農村稅費改革。從兩年多來試點地區(qū)的實踐效果來看，農民過重的負擔明顯降低，各試點地區(qū)減負幅度一般在30%以上。然而，從稅費改革的政策設計以及改革過程中暴露的一些問題來看，此次改革仍不夠徹底，具有比較明顯的過渡性色彩，沒有打破城鄉(xiāng)居民之間既定的利益分配格局，無法從根本上解決農民負擔和農村財政問題。

　　第一種觀點認為，1、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制是改善工農關系的重要手段。目前中國的人均GDP按匯率計算，約為1000美元左右；按購買力計算大約為3000-4000美元，農業(yè)與非農產業(yè)的產值結構大約為15： 85，農業(yè)與非農產業(yè)的就業(yè)結構大約為50：50.城鎮(zhèn)化水平為40%.綜合上述四項指標，目前是調整工農關系的關鍵階段。根據(jù)國際經驗，此階段不同國家從各自國情出發(fā)，都采取相應措施，以工業(yè)反哺農業(yè)。中國工業(yè)化進人中期階段以后，為從根本上調整國民經濟分配格局，在工農關系、城鄉(xiāng)關系上提供了可能。這一階段，國民經濟的主導產業(yè)由農業(yè)轉變?yōu)榉寝r產業(yè)，國民經濟增長的動力主要來自于非農產業(yè)。在這種背景下，再設立農業(yè)稅從農村抽取資源就不合時宜了，而且當前我國農業(yè)稅占國家稅收收人的比重已經很低。因此逐步取消農業(yè)各稅，而將其納入所得稅、增值稅等稅種的征收范圍，已不會對我國財政收入有太大的影響。

　　2、逐步將農村公共品的供給納入各級財政負擔的范圍，完善農村公共財政體制。這項目標的實現(xiàn)，不僅是取消農業(yè)稅，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，更重要的是要進行一系列的配套改革。當然，這是一項宏大的系統(tǒng)工程。首先，必須通過政府體制改革，大幅度降低政府的運行成本。其次是加大中央財政和省市財政對農村義務教育和農民社會保障等有關方面的投入。[9]

　　第二種觀點認為，1、總體上看，目前我國的經濟發(fā)展水平已經到了工業(yè)化中后期，市場經濟體制的基本框架也已建立起來。世界上許多國家都在工業(yè)化進行到一定程度時及時結束了農業(yè)剩余的提取，轉入工農業(yè)協(xié)調發(fā)展階段。從西方發(fā)達國家的經驗看，一般是以工業(yè)產值超過農業(yè)產值作為結束提取農業(yè)剩余的標準。如美國早在1890年就結束了農業(yè)對工業(yè)提供資金的活動。當時美國農業(yè)產值占工農總產值的40.6%，農業(yè)勞動力占三次產業(yè)勞動力的37.5%；日本結束農業(yè)對工業(yè)提供資金的政策是在1910年，當時的日本農業(yè)產值占工農業(yè)總產值的42%農業(yè)勞動力占三次產業(yè)勞動力的53.6%.而我國在1970年，工業(yè)產值就已達到36.8%占該年度工農業(yè)總產值的51.11%.近幾年來我國工業(yè)產值占工農業(yè)總產值的比重一直保持在70%及以上的水平，2001年這一比例高達74.5%.從就業(yè)結構看自2001年開始農業(yè)勞動力占三次產業(yè)勞動力的比重基本維持在50%這一水平。由此可見，我國經濟已經發(fā)展到了改變工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、實行工農業(yè)協(xié)調發(fā)展的時期，這也使統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制有了較為客觀的現(xiàn)實基礎。

　　2、從當前財政收支及其結構的總體情況看，城鄉(xiāng)一元稅制不會對我國財政造成過大壓力。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制并不等于不對農民征稅，只是取消專門面向農民的稅費，按照城鄉(xiāng)一體的原則，對農民征收增值稅和個人所得稅。所以從經濟發(fā)展的長遠角度看統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制后，隨著以農產品為原料的加工工業(yè)的發(fā)展，地方從加工業(yè)得到的增值稅足以彌補取消農業(yè)稅的不足。而且納稅人由繳農業(yè)稅的千家萬戶轉為增值稅制度下的農產品種植大戶和加工企業(yè)，農村稅費征收成本過高的頑疾也可迎刃而解。[10]

　　第三種觀點認為，與現(xiàn)行的農業(yè)稅制基本要素進行比較就可發(fā)現(xiàn)，農用土地資源使用稅在實質上與農業(yè)稅在制度設計上沒有大的差別，實際上仍然是農業(yè)稅，本質還是一種地租。按照這一思路進行農業(yè)稅制改革，并不能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的目標。

　　1、開征農用土地資源使用稅，沒有跳出城鄉(xiāng)二元稅制格局的窠臼。農用土地資源使用稅仍然是一種針對農民單獨設置的、游離于國家整體稅制之外的稅種，開征這一稅種，仍然秉承對農民土地課稅的陳舊理念，沒有貫徹現(xiàn)代市場經濟發(fā)展所要求的對商品征稅、對所得及財產征稅的原則。

　　2、開征農用土地資源使用稅，沒有考慮中國農村的基本現(xiàn)實。中國農業(yè)人口眾多，2001年我國農民人均經營耕地面積只有1.99畝。這一份土地，對農民而言，不僅是農業(yè)生產資料，而且在社會保障體系不能全面覆蓋農民的情況下，還是維系農民生存的最后一道生命保障線。對農民課征農用土地資源使用稅，就有可能破壞這一生命保障線，從根本上損害農村社會穩(wěn)定以至全社會穩(wěn)定的基礎。

　　3、開征農用土地資源使用稅，不符合加入WTO之后我國農業(yè)發(fā)展的迫切要求。和現(xiàn)行農業(yè)稅一樣，農用土地資源使用稅不是規(guī)范的商品稅，國家既不能對進口農產品征這種稅，也不能對出口農產品退這種稅，這將影響我國農產品的國際競爭力。

　　4、開征農用土地資源使用稅成本過高，農民利益得不到保障。農用土地資源使用稅的征收管理方式與現(xiàn)行農業(yè)稅的征收管理方式幾無二致。按照這一思路，現(xiàn)行負責全國農業(yè)稅征收的近30萬人的隊伍仍需繼續(xù)保留，征收成本仍居高不下；現(xiàn)行農業(yè)稅先征收再減免的運行機制仍然不變，農業(yè)稅減免款被隨意截留挪用的問題仍然得不到根本解決，廣大農民的利益保障機制仍無法建立。

　　5、開征農用土地資源使用稅，沒有鏟除搭稅收合法便車，向農民非法收費的機制。農用土地資源使用稅的征收，無論是計算土地面積、劃分土地等級，還是確定級差稅額，都將強化基層政權機構在征稅事務中的地位，不利于改善干群關系，不利于維護農村社會穩(wěn)定。[11]

　　第四種觀點認為，我國農業(yè)稅收制度的改革必須突破現(xiàn)行模式的局限，立足于解決農村長期積累的一些深層次問題，綜合考慮，配套進行，要在認識上有一個大轉變，在體制上有一個大的創(chuàng)新。為此，應當堅持以下三個基本原則：一是增強稅收對農業(yè)經濟調控職能的原則；二是對農民實行國民待遇的原則；三是公共產品提供應向農村傾斜的原則。

　　我國農業(yè)稅收制度的徹底改革不宜一步到位，而應采取漸進的方式，分階段、分步驟實施。

　　1、近期目標：以農村稅費改革減輕農民負擔，調整和規(guī)范農業(yè)稅收制度。

　　從農業(yè)稅收制度改革的角度看，農村稅費改革是一項十分必要的過渡性措施。農村稅費改革將在三個方面為農業(yè)稅收制度的進一步改革奠定良好基礎和提供有利條件。一是徹底解決農村三亂問題，從根本上降低農民負擔，讓農民、農業(yè)得以休養(yǎng)生息，為農業(yè)稅收制度徹底改革提供經濟發(fā)展基礎。二是徹底改變農民負擔模式，將以費為主或費、稅并重的農民負擔模式轉變?yōu)橐远悶橹鞯哪Ｊ?，確立農業(yè)稅收在農村分配關系中的主導地位，使農村稅收管理走上規(guī)范化、法制化軌道，可以說是農業(yè)稅收制度徹底改革的有效準備和鋪墊。三是在農村稅費改革中配套建立健全農村公共財政體制，增加對農村的財政轉移支付，使農村公共產品的供給正?；?，為農業(yè)稅收制度的徹底改革提供保障。

　　2、遠期目標：取消現(xiàn)行農業(yè)稅收，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。

　　當前，我國的稅收體制正在醞釀新一輪改革。應當根據(jù)社會主義市場經濟建設的整體要求，以新一輪稅制改革為契機，把農業(yè)稅收制度包括在整體稅收體系中統(tǒng)籌考慮，徹底改革農業(yè)稅收制度，形成包括廣大農村在內的統(tǒng)一的稅收制度。在廣大農村以效率型稅收全面取代現(xiàn)行平均型稅收體制，以促進農業(yè)經濟的全面發(fā)展，達到開拓農村廣闊市場、刺激農民巨大的潛在消費需求的目的。[12]

　　第五種觀點認為，對農業(yè)初級產品的生產經營主體如何征稅，確實是一個值得研究的問題。取消農業(yè)稅，將現(xiàn)行農業(yè)稅的征稅對象涵蓋在增值稅的征稅范圍內，存在兩大問題。

　　1、農業(yè)稅存在的合理性問題，不單指這一稅種存在問題，而且指對農業(yè)初級產品進行征稅的任何行為本身就存在問題。因此，對于一個本不該征稅的對象，來研究如何改征其他新的稅種，是毫無意義的。

　　除農村家庭承包經營外，農戶、農莊或農場式的規(guī)模經營盡管商品化程度較高，并可以獲得較好的農業(yè)比較效益，但其自主性的投入規(guī)模也更大，而且承載著國家糧食安全等綜合的經濟社會功能。特別是由于農業(yè)在經濟產業(yè)鏈中的低層次地位，其在經濟資源的分配中始終會處于弱勢。在工業(yè)化進程中或工業(yè)發(fā)達階段，對農業(yè)進行補貼將是長期的政策。國家應當把進行規(guī)模經營者作為重點對象給予農業(yè)補貼；對這些對象設置稅種時，也應優(yōu)先考慮補貼問題；在補貼不足的情況下，不宜設置稅種。

　　2、將征農業(yè)稅改為征增值稅等稅種，缺乏操作性，也不夠科學。按增值稅條例衡量，家庭承包經營主體不可能具備增值稅一般納稅人的條件，若對其征收增值稅只能按小規(guī)模納稅人對待。另外，家庭承包經營體制下的農產品銷售行為又比較靈活，無論是對其直接征收增值稅或是實行代扣代繳的辦法，均存在難以操作的問題。而且確定增值稅簡便征收率的辦法，并不比現(xiàn)行農業(yè)稅按計稅面積、常年產量、計稅價格和稅率四因素計征的辦法優(yōu)越多少。兩種辦法只是計征方式的不同，對初級產品征收增值稅和現(xiàn)行農業(yè)稅都存在如何確定真實稅負率的問題。取消農業(yè)稅后，現(xiàn)行增值稅中關于農業(yè)自產產品免征增值稅的規(guī)定仍應保留，對收購農產品進行工業(yè)加工或商業(yè)經營行為征收增值稅的辦法也仍是可取的?？傊?，現(xiàn)行增值稅對于農產品征稅的邊界設定和收購農產品時的稅額抵扣辦法都是行之有效的。將增值稅擴展到農業(yè)初級產品的生產環(huán)節(jié)，應當考慮的因素很多，僅從增值稅角度測算，農業(yè)初級產品的生產經營也未必能達到實際征收增值稅的條件。再考慮農業(yè)土地的低經濟貢獻率、農民的生存狀況和發(fā)展要求，將征農業(yè)稅改為征增值稅實屬多此一舉。[13]

　　第六種觀點認為，費稅改革前農民負擔過重，費稅改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口加大，農村公益事業(yè)難辦，問題的癥結主要是三方面的原因：

　　1、貧困地區(qū)多，農民收入少。中西部地區(qū)的農村有盈利的企業(yè)太少，農產品商品率低，不能提供足夠的稅源，致使財政收入不多。而經濟體制改革后形勢逼人，農村建設、公益事業(yè)增加，財政收入入不敷出，只得靠亂收費、亂罰款、亂攤派來維持日益增加的鄉(xiāng)、村支出。費改稅后可以減輕農民負擔，但并不能真正解決財政收支平衡問題。

　　2、財政分配體制不完善。1994年我國進行財政體制改革，實行了分稅制，在劃分中央和地方政府事權的基礎上，按稅種劃分各級政府財政收入，它包括分稅、分權、分征、分管等方面內容。毫無疑問，這種改革方向是正確的，它有利于理順并規(guī)范各級政府的財政分配關系，有利于調動中央和地方兩個方面的積極性，提高了中央財政收入占全國財政收入的比重，有利于中央對老、少、邊、窮地區(qū)的財政支援。但改革9年來，實際運行的結果也的確出現(xiàn)了一些需要完善和改進的地方，如老、少、邊、窮地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的差距在擴大，三亂現(xiàn)象嚴重，農民負擔過重，這實際上是由縣及縣以下政府未能真正實現(xiàn)財權與事權相統(tǒng)一的結果，有辦事權，卻無相應的財政收入，本應由財政支出解決的問題，由于沒有資金來源要么停辦，要么攤派。停辦影響政績，攤派加重了農民負擔，政府左右為難。

　　3、城鄉(xiāng)稅制在設計上不統(tǒng)一。由于我國在稅制上城鄉(xiāng)差異較大，因而出現(xiàn)城鄉(xiāng)居民稅負不均的現(xiàn)象，相對而言，農民稅負占收入的比重要比城市居民高。就以現(xiàn)在開征的農業(yè)稅來說，從理論上講農民占用了土地，從事農業(yè)生產，取得了農業(yè)收入，應該交納農業(yè)稅，但它與城市開征的稅種比卻有許多的不同：其一，增值稅、營業(yè)稅是以增值額和營業(yè)額為課稅對象的，而農業(yè)稅以總收益即農產品收獲量而不是以農產品的銷售收入征稅，在工商企業(yè)如果沒有銷售額，營業(yè)額就不征稅，而農民哪怕未出售任何農產品也得交稅。其二，從性質上，不少學者把農業(yè)稅歸于收益課稅，但他與典型的工商企業(yè)的收益課稅也不同，工商企業(yè)所得稅是對剔除成本費用后的純收入征稅，而農業(yè)稅卻是對農業(yè)總收入課稅，不扣除成本。其三，工商企業(yè)的稅收一般是按實際發(fā)生額如銷售額，應稅所得額征稅，而農業(yè)稅是按常年產量征稅，一般情況下，減產不減稅，增產不增稅。這實際是包稅制。其四，再與個人所得稅比較，現(xiàn)在實行的個人所得稅盡管有待進一步完善，但它還是扣除了800元的基數(shù)后征稅（工資薪金所得），就是個體工商戶納的稅也是扣除成本，對城鎮(zhèn)居民考慮了他們的基本生活費用，為什么對農民就不應該考慮一下它們的基本生活費用和生產成本呢？城鄉(xiāng)居民同為國民，在稅收上待遇卻差異較大，如此看來我國早期制定的農業(yè)稅制已顯得有些不合時宜，需要改革。[14]

　　第七種觀點認為，目前統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制面臨著農業(yè)市場化程度低的障礙。據(jù)專家測算，目前我國市場化總體程度達到65%，而農村大約在45%左右。換句話說，農村的市場化進程大大低于全國的整體市場化程度。按地域分布，東部沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化步伐快，農業(yè)、農村市場化程度較高，城鄉(xiāng)二元經濟結構已不甚明顯。地域遼闊的中部、西部地區(qū)的廣大農村，雖然現(xiàn)代農業(yè)已星星點點閃現(xiàn)其中，但總體上仍處于自給、半自給的自然經濟狀態(tài)，農業(yè)仍是傳統(tǒng)生產方式占居主導地位。因此，受城鄉(xiāng)一體市場化進程的局限，目前在全國實行城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一尚不具備現(xiàn)實條件。否則勢必產生諸多弊端。單從稅收征管角度看，取消農業(yè)稅，將其并入所得稅和增值稅范圍，不僅扣除收益和費用的資料來源難以掌握，而且面對小農經濟狀態(tài)下的千家萬戶納稅人，其交易費用將無法估量，征管成本也難以承擔，從而造成農村征納秩序的混亂。

　　統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，并不意味著非要等到全國城鄉(xiāng)一體的市場化進程普遍達到一定程度時，一步到位。正如中央經濟工作會議指出的那樣，創(chuàng)造條件分步實施。所謂創(chuàng)造實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的條件，即是國家采取一定的政策措施和法律手段。比如降低農業(yè)稅減輕農民負擔，對種糧農戶進行直接補貼，增加農民收入。推動農業(yè)市場化，消除城鄉(xiāng)二元經濟結構，加快城鄉(xiāng)一體市場化進程。這一進程的推動，是一個復雜的鏈條，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化是這一鏈條中的幾個必經環(huán)節(jié)。必須推進土地經營制度改革和農業(yè)的資本經營，為統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制創(chuàng)造條件。[15]

　　第八種觀點認為，應該看到，現(xiàn)階段農村公共產品的供給，不是根據(jù)農村社區(qū)的真實需求來決定，而是根據(jù)地方政府官員的政績利益目標函數(shù)來決定的。現(xiàn)行農村公共產品供給體制導致供求結構失調，信息的不對稱和難以根除的體制障礙也導致有限的農村公共資源配置效益低下。當今農村公共產品供給決策是自上而下的，而供給成本卻大都由農民分攤，當由外來意志決定公共產品的供給時，必然加大公共資源籌集的客觀和主觀壓力，導致農民對政府決策的任何公共產品供給都會反感和消極反對，這也強化和固化了作為供給方的政府增加資金籌集加重農民負擔的機制和沖動。因此，即使在農民稅費負擔沒有減輕的情況下，完善農村村民自治，鄉(xiāng)村公共產品特別是村級公共產品的供給由鄉(xiāng)民、村民決策，建立起農村居民對公共產品偏好的良好表露機制，這也是對農民作為鄉(xiāng)村公共產品供給納稅（費）人權利的有力維護，這樣對農村社會來說也是一個重要的進步。因為它不僅能推進鄉(xiāng)村社會的民主政治建設，激發(fā)民眾當家作主的積極性，也使符合農民迫切需要的公共產品能由農民自愿和更有效率地供給出來，使鄉(xiāng)村社會有限的公共資源發(fā)揮最佳效益。[16]

　　三、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的建議和措施

　　農村稅費改革所要達到的最終目標，應是按照建立公共財政體制和現(xiàn)代稅制的要求，逐步取消一切不應該由農民負擔的稅費，使農民作為納稅人取得與其他社會成員平等的納稅地位，創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一。

　　建議之一認為，作為一項涉及中央和地方、工業(yè)和農業(yè)、城市和農村全局性利益調整的改革舉措，城鄉(xiāng)一元稅制的意義遠非一般的稅制改革可比。為確保這項改革舉措的順利進行及取得較好的效果，國家和政府應注意以下問題：

　　1、消除戶口壁壘，加快農業(yè)剩余勞動力的轉移。在我國三次產業(yè)就業(yè)結構中，第一產業(yè)的比重至今仍高達50%左右，這表明我國農業(yè)勞動力的數(shù)量相當龐大，也使得我國工業(yè)化的進程趨向緩慢。農村剩余勞動力向非農產業(yè)的轉移將帶來第一產業(yè)就業(yè)比重的下降和第二、三產業(yè)就業(yè)比重的上升，這不僅可以增加農民收人，提高我國的人均收入水平，而且也可以為城鄉(xiāng)一元稅制提供更多的稅源。

　　2、按照公共財政的要求，完善分稅制財政管理體制，加大中央、省級政府對基層地方財政轉移支付力度。根據(jù)公共產品的層次性和受益范圍，在明確各級政府事權、職能的基礎上，合理確定其財政的收入來源和支出范圍，使其財權財力與承擔的職能大體相當。

　　3、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構，壓縮財政供養(yǎng)人員，優(yōu)化農村教育資源配置。合理設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構，嚴格核定人員編制，提倡黨政干部交叉任職，是城鄉(xiāng)一元稅制后節(jié)約開支的一個必要措施。另外，推進中小學布局調整，優(yōu)化教育人、財、物資源配置，也應成為減輕農村基層政府財政負擔的一大舉措。

　　4、采取措施，積極探索促進農村公益事業(yè)發(fā)展的新路子。國家可出臺一些政策法規(guī)來鼓勵企業(yè)、社會團體和富裕起來的個人向貧困落后地區(qū)農村捐資、助學。現(xiàn)行企業(yè)所得稅稅法和個人所得稅稅法中規(guī)定，對納稅人通過非營利社會團體和國家機關向農村義務教育及其他公益事業(yè)的捐贈款項，在計算所得稅前予以全額扣除，不失為一個很好的辦法。

　　5、政府要為農村產業(yè)結構調整、農民增收提供必需的服務，以擴大稅源，增加地方財政收入。如政府應當支持建立快速、準確的國內外農產品市場價格信息服務體系，為農民發(fā)展生產、調整結構提供決策參考；加強對農民的農業(yè)科技培訓和職業(yè)技術培訓，提高農民的科技水平和外出就業(yè)能力；鼓勵農民開發(fā)、種植名特優(yōu)新產品；積極引導和支持農村運銷大戶、專業(yè)合作經濟組織等各類市場中介組織的發(fā)展，充分發(fā)揮其在引導農民進入市場、組織產銷銜接、搞活農產品流通方面的作用。[17]

　　建議之二認為，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的具體設計有如下幾點：

　　1、在增值稅實行由生產型向消費型轉型的同時，對進入市場的農產品征收增值稅（農民銷售農產品年銷售額在2.4-6萬元以下的免征增值稅），在稅率的設計上，考慮到我國農業(yè)生產效率較低，為促進農業(yè)經濟的發(fā)展，可考慮采用13%的優(yōu)惠稅率，農產品出口按13%的稅率全額退稅，對農產品加工企業(yè)，也實行13%的優(yōu)惠稅率，以提高我國農產品的競爭力。

　　2、在統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅、實行綜合與分類相結合的個人所得稅制的基礎上，對農業(yè)生產者的收益區(qū)別不同情況分別征收企業(yè)所得稅和個人所得稅。一是對公司型的農場征收企業(yè)所得稅；二是依據(jù)個體工商戶個人所得稅的政策，對從事農業(yè)生產的農民征收個人所得稅。將個人所得稅改為以家庭為納稅單位，實行夫婦聯(lián)合申報，綜合考慮收入情況。同時，建議將個人所得稅每人每月的扣除標準由現(xiàn)行的800元調高到1500元。這樣，對城鎮(zhèn)居民來說，可抵頂或減輕恢復征收房地產稅后增加的稅收負擔；對農民來說，將會進一步擴大其享受個人所得稅扣除的空間，從而達到調節(jié)收入、合理負擔、緩解分配不公、促進社會穩(wěn)定的目的。

　　3、改革房產稅和土地使用稅，建立完善的房地產稅制。一是將房產稅、城市房地產稅和土地使用稅合并為房地產稅；二是擴大征稅范圍，將單位和個人的房產不分生產經營還是自用、不分坐落城鎮(zhèn)還是農村，全部納入征稅范圍，實現(xiàn)寬稅基的廣泛征收，更好地發(fā)揮房地產稅的調節(jié)作用；三是對負擔房地產稅有困難的城市低收入者、下崗職工、貧困農民、孤寡老人和遭受天災人禍的納稅人等給予稅收減免，體現(xiàn)政府的人文關懷；四是規(guī)范計稅依據(jù)，合理設計稅率，根據(jù)征稅對象分別設計房屋產權和土地使用權兩個稅目，在稅率的設計上，要充分考慮城鄉(xiāng)居民的承受能力，切實保證減輕農民的實際負擔，不增加或少增加城鎮(zhèn)居民的負擔，實行輕稅政策。

　　4、取消農業(yè)稅后，應根據(jù)經濟發(fā)展的要求和國家產業(yè)政策的需要，調整消費稅征稅項目，將原來征收農業(yè)特產稅的煙葉改征消費稅，通過稅收調節(jié)來引導農業(yè)結構的調整。煙葉改征消費稅后，因農業(yè)特產稅屬地方收入，消費稅屬中央收入，可通過財政轉移支付的辦法解決因稅種變化影響地方財政收入的問題。[18]

　　建議之三認為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟協(xié)調發(fā)展的措施有如下幾點：

　　1、調整現(xiàn)行區(qū)劃，發(fā)揮城市的帶動作用，打破現(xiàn)行的區(qū)劃體制，是發(fā)揮城市帶動作用的關鍵。調整現(xiàn)有區(qū)劃，一是劃小，二是劃少。可以大大的解放生產力。劃小，就是把縣域按人口、資源等因素劃分成社區(qū)形式。人口以60萬人左右為宜。劃少，就是把行政管理層次劃少，使行政管理扁平化。以中央、?。ㄖ陛犑校?、縣、鄉(xiāng)（社區(qū)）四級為優(yōu)。并且一定要實現(xiàn)兩少兩多，減少省、多設直轄市，減少鄉(xiāng)、多設社區(qū)。

　　2、完善城市功能，大力推動農村的城鎮(zhèn)化進程。中國城市化的特色，在于農村的城鎮(zhèn)化。利用城市的有利條件，大力支持農村的發(fā)展。運用市場機制，做到農村經濟與城市經濟的互補互利。運用現(xiàn)代生產手段、交通工具和通訊方式，實現(xiàn)農村與城市的空間整合，縮小城鄉(xiāng)社會發(fā)展的差距。推進農村城鎮(zhèn)化是優(yōu)化城鄉(xiāng)經濟結構、促進國民經濟良性循環(huán)和社會協(xié)調發(fā)展的重大措施。

　　3、城鄉(xiāng)互促，同步大力推進工業(yè)化和農業(yè)產業(yè)化。在一定時期內，我國尤其是中西部地區(qū)，應以農業(yè)產業(yè)化作為工業(yè)化的著力點，從農產品精深加工破題，不斷提高農產品附加值和加工水平與質量，同時創(chuàng)造獨具特色的農產品品牌。

　　4、擴大就業(yè)，把發(fā)展職業(yè)教育放在更加突出的地位。一是在工業(yè)化的進程中，不僅要注重發(fā)展資本密集型和技術密集型的產業(yè)，而且要發(fā)展勞動密集型的產業(yè)，結合國情，把加快工業(yè)化步伐與充分發(fā)揮勞動力優(yōu)勢結合起來，一舉完成工業(yè)化和就業(yè)兩大課題。二是要求我們把提高農村勞動力的素質和就業(yè)能力，提到前所未有高度。發(fā)展職業(yè)教育是實現(xiàn)這一手段的主要途徑，而動員民間力量來辦職業(yè)教育是必由之路。形成國家主辦義務教育，民間主辦職業(yè)教育的新格局。

　　5、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，深化農村稅費改革，減輕農民負擔。在全國范圍內取消農業(yè)特產稅，逐漸免除農業(yè)稅等違背公共稅收理論上的公平原則的稅種。世界上絕大多數(shù)國家都沒有農業(yè)稅，而且還向農業(yè)進行補貼。2003年，我國財政收入將突破2萬億元大關，農業(yè)稅每年大約300多億元，政府已經有能力通過轉移支付來彌補農業(yè)稅取消的損失。需要補貼的，應直補到農戶。[19]

　　建議之三認為，新農業(yè)稅制試點及配套改革建議有如下幾點：

　　1、試點新的農業(yè)稅制是當前農村稅費改革的重要內容。當前農村稅費改革已經進入了一個新的階段，需要為這個階段確立新的主題，注入新的改革內容。新的改革主題可以明確為規(guī)范稅制，促進增收；新的改革內容是：積極進行新農業(yè)稅制試點，不斷總結，不斷完善，及時推廣。凡是進入試點的新農業(yè)稅制模式都應該具備三個特點。一是輕稅原則，也就是能繼續(xù)減負，并可長期保持農民較輕的稅負；二是發(fā)展原則，即有利于提高農業(yè)資源配置效率，促進農業(yè)經濟發(fā)展和農民增收；三是城鄉(xiāng)統(tǒng)一原則，新稅制在形式上不應再搞城鄉(xiāng)分治，但允許在統(tǒng)一稅制下對農業(yè)實行優(yōu)惠政策和特別安排。中央應對新農業(yè)稅制試點地區(qū)給予政策和財力的支持，并且鼓勵不同稅制模式改革試點，在比較中求完善。

　　2、新農業(yè)稅制試點需要配套改革支持。農村稅費改革是一項宏大的配套工程，任何單項改革的冒進都很難取得滿意效果，新稅制試點同樣也不例外。

　　（1）農村稅費改革已經取得的成果為新稅制試點提供了配套基礎。一方面，持續(xù)多年的改革使得廣大人民對進一步深化改革形成了良性的心理預期；另一方面，一些改革的實際成果打下了后一段改革的良好基礎。

　?。?）進一步改革縣鄉(xiāng)財政體制。對縣鄉(xiāng)財政體制的改革應該上下齊動，上動是指中央和省要盡快規(guī)范對縣級財政的轉移支付制度，特別是要考慮到實行農業(yè)增值稅以后，農業(yè)主產區(qū)的進項退稅問題；下動是要求縣級財政切實進行相關的財政收支管理改革，鑒于我國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不宜行使一級財政職能，建議開展將鄉(xiāng)鎮(zhèn)以部門預算方式納入縣級財政的改革試點，通過財政改革先行，來促進機構改革。

　　（3）逐步將農村公共品的提供納入財政渠道。要打破農民事情農民辦的思維定勢，把農村村落作為一個個社區(qū)來看待，將村級組織運轉經費和農村基礎設施建設支出納入地方財政預算。取消各種專門針對農村征收、作為村集體資金來源的附加、基金等，不能附著農業(yè)土地使用稅上收取其他任何費用。配合小城鎮(zhèn)建設，在地方財力可承受范圍內，大幅度增加對農村的投入，優(yōu)先提供對農民生產、生活影響重大的公共物品，如生產生活供水設施建設、鄉(xiāng)村主干道建設等。

　?。?）進一步放開搞活農業(yè)土地流轉。我國近些年來城鎮(zhèn)化發(fā)展速度很快，農民的流動程度也大大提高，在這種背景下，農民在自己承包土地上經營的穩(wěn)定性不斷下降。順應這一潮流，結合農業(yè)土地使用稅的開征試點，建議在縣鄉(xiāng)兩級成立由政府進行規(guī)范管理的土地流轉服務中心，積極探索各種土地流轉模式，一方面促進土地資源更合理高效利用，另一方面也為無地少地農民提供更大的選擇空間。[20]

　　建議之四認為，建立城鄉(xiāng)通開的稅制，在策劃和實施過程中要做到三個結合：一是對社會經濟環(huán)境的適應性與適當?shù)某靶韵嘟Y合；二是單個稅種改革的突破性與整個稅制體系的統(tǒng)籌性相結合；三是求優(yōu)求強與規(guī)避風險相結合。具體構想是：

　　1、廢除專門對農民征收的農業(yè)稅。這是建立城鄉(xiāng)通開稅制的關鍵環(huán)節(jié)?？v觀世界各國的稅制，基本不單獨設立農業(yè)稅這一稅種，發(fā)達國家尤其這樣。在統(tǒng)一的稅制下，農民的稅收負擔與其他社會成員一樣，按其經濟活動的屬性分別在相應的稅種下納稅。如收入超過規(guī)定的起征點后就繳納個人所得稅，以企業(yè)形式經營的農業(yè)企業(yè)繳納企業(yè)所得稅，銷售農業(yè)產品繳納增值稅，擁有土地所有權的農民繳納地產稅等。這樣，農民作為納稅人，就與其他社會成員享有了相同的稅收制度。國際上通行的做法是可資借鑒的。

　　2、對城鎮(zhèn)土地使用稅和房產稅進行調整。要統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，就需打破城鎮(zhèn)土地使用稅只對城鎮(zhèn)征收的征稅范圍，而把范圍擴大為中華人民共和國境內。為體現(xiàn)減輕農民稅收負擔的要求，對農民從事農業(yè)生產的占地實行免稅政策，這樣就實現(xiàn)了該稅種的城鄉(xiāng)通開。房產稅的調整辦法與城鎮(zhèn)土地使用稅相同，即將原征收范圍擴大為中華人民共和國境內。范圍擴大后，對直接用于農業(yè)生產的房產以及農民住宅等非經營性用房免稅，這樣既統(tǒng)一了城鄉(xiāng)稅制，又有利于鼓勵農業(yè)的開發(fā)建設。

　　3、對城鄉(xiāng)同時開征社會保障稅。一個時期以來，在開征社會保障稅的問題上，有人主張在城鎮(zhèn)應盡快開征，操作中只要把實際正在收繳的社會保障費一改就行了；有人主張在農村也應開征社會保障稅，不能盡快，而是待條件成熟時。為建立城鄉(xiāng)通開的統(tǒng)一稅制，今后出臺新稅制，再也不能畫地為牢了。社會保障稅不僅應盡快開征，而且應在城鄉(xiāng)同時開征。[21]

　　建議之五認為，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的基本步驟和措施有如下幾點：

　　1、逐步降低農業(yè)稅稅率，直至最終取消農業(yè)稅。2002年全國各地征收農業(yè)稅320.0674億元和農業(yè)特產稅99.9531億元，合計420.0205億元，占地方財政收入的4.93%，相當于中央財政收人的4.04%.目前，糧食主銷區(qū)已經基本具備自行取消農業(yè)稅的條件，在大多數(shù)主銷區(qū)可以取消農業(yè)稅，主要由各個省自主決策。取消農業(yè)稅后減少的地方財政收人，原則上應自行消化。而糧食主產區(qū)各省財政很可能發(fā)生困難。糧食主產區(qū)和西部貧困地區(qū)應力爭在3一5的時間內實現(xiàn)取消農業(yè)稅，所需資金主要由中央財政轉移支付解決。

　　2、把農民的稅收負擔納入相應的稅收體系。農民作為一個社會階層，應該有納稅義務。取消對農民單獨征稅的稅種后，可以對農民征收所得稅。由于個人所得稅設置了免征額，可以將絕大多數(shù)農民排除在征稅范圍之外，只有規(guī)模化經營的農業(yè)生產者才可能承擔稅負。取消農業(yè)稅后，還可以把農產品稅納入增值稅體系。征收技術上的困難不應成為統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的障礙。

　　3、制定對農民的稅收優(yōu)惠政策。我國農民收入水平低，長期以來農民負擔重，農村需要休養(yǎng)生息，不應把從農業(yè)中征稅作為增加財政收入的來源。在稅收政策上對農民應該有所傾斜，例如，在把農業(yè)納入增值稅體系后，稅率應該設定在10%以下；實行農業(yè)投入品零稅率；在災害時期減免稅；允許加速折舊等。這種以稅補農的辦法最能保證農民直接受益，管理成本低、可操作性強。

　　4、將農村公共品的供給納入各級財政負擔的范圍，完善農村公共財政體制。如果實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收體制，來自于農業(yè)的稅收總量會有較大幅度的下降。要通過改革政府體制，大幅度降低政府的運行成本，特別是應當把農業(yè)稅收制度改革與建立和完善農村公共財政體制作為一個整體來考慮，通過加大轉移支付，扶持農村義務教育、計劃生育、消除貧困、環(huán)境保護等社會事業(yè)，改善農村中小型基礎設施。[22]

　　資料來源：

　　[1]對農業(yè)稅制改革的探討張澤清《菏澤師范?？茖W校學報》2004年第3期

　　[2]對中國農業(yè)稅制改革的構想梁靜溪、任宏峰《黑龍江社會科學》2004年第2期

　　[3]按城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一原則改革我國農業(yè)稅制潘明星《山東農業(yè)大學學報（社會科學版）》2004年第4期

　　[4]城鄉(xiāng)稅制公平論張軍《涉外稅務》2004年第6期

　　[5]建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制勢在必行陳曉華《中國稅務》2004年第5期

　　[6]農村稅費改革后我國農業(yè)稅問題研究趙宇《農業(yè)經濟問題》2004年第4期

　　[7]統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的思考巨憲華《稅務研究》2004年第9期

　　[8]統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制：農業(yè)稅制改革的最終目標肖亮亮《經濟論壇》2004年第23期

　　[9]逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制和公共財政體制的對策傅光明等《農村財政與財務》2004年第7期

　　[10]從工業(yè)化水平及財政能力看城鄉(xiāng)稅制一體化的可行性楊春玲《稅務研究》2004年第6期

　　[11]廢除農業(yè)稅是實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的前提——關于農業(yè)稅制改革方向的思考國家稅務總局本課題組《中國稅務》2004年第5期