摘 要：三農(nóng)問題是關(guān)系國計(jì)民生的大問題，我國的現(xiàn)代化自然要求農(nóng)業(yè)也要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，8億農(nóng)民的增收問題也是關(guān)系到我國實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的最大障礙。全部免除農(nóng)業(yè)稅后，雖然表面上會(huì)直接減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但由于這涉及到了我國的一項(xiàng)基本農(nóng)業(yè)制度，廢除之后必然會(huì)引發(fā)一系列的問題，而這又有可能間接損害農(nóng)民的利益，使三農(nóng)問題更為嚴(yán)重，所以要從根本上建立解決三農(nóng)問題的機(jī)制，以便對今后我國的新農(nóng)村建設(shè)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，也許充分發(fā)展社會(huì)主義民主政治是治本之路。

　　關(guān)鍵詞：三農(nóng)問題；農(nóng)業(yè)稅；效率

　　一、三農(nóng)問題產(chǎn)生原因及免稅后不良反應(yīng)分析

　　現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是生產(chǎn)力增長的經(jīng)濟(jì)，是農(nóng)業(yè)小部門化的經(jīng)濟(jì)。農(nóng)業(yè)小部門化的主要表現(xiàn)有三：一是農(nóng)業(yè)增長對整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)增長的貢獻(xiàn)不斷下降；二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)出占整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)總產(chǎn)出的份額不斷下降；三是農(nóng)業(yè)獲取社會(huì)生產(chǎn)所需的稀缺資源的能力不斷下降。改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)在GDP中的比重大幅度下降，25年間下降了一半，目前已降到不足15％。

　　農(nóng)業(yè)小部門化說明農(nóng)業(yè)的“社會(huì)發(fā)展帶動(dòng)性”已被非農(nóng)部門（特別是工業(yè)部門）所取代，農(nóng)業(yè)的附屬性增強(qiáng)，但農(nóng)業(yè)的“生存保障性”卻還沒有其它部門可以取代。事實(shí)表明，在工業(yè)化達(dá)到一定水平后，農(nóng)業(yè)增長通常是緩慢的，但波動(dòng)很小，而且在國民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)受到?jīng)_擊、引起經(jīng)濟(jì)增長受到較大波動(dòng)時(shí)，農(nóng)業(yè)增長往往還能保持相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，從而為系統(tǒng)維持穩(wěn)定提供了一定的緩沖和機(jī)會(huì)。因此，在經(jīng)濟(jì)工業(yè)化過程中，農(nóng)業(yè)對整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的作用是提供增長的基礎(chǔ)，并可以在這個(gè)基礎(chǔ)上保證系統(tǒng)增長的穩(wěn)定性。由此可以認(rèn)為，農(nóng)業(yè)部門的“生存保障性”在經(jīng)濟(jì)工業(yè)化過程中轉(zhuǎn)換成了經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的“增長保障性”，是系統(tǒng)穩(wěn)定性的基礎(chǔ)，其重要性也就更加突出了。

　　同時(shí)，受報(bào)酬率遞減規(guī)律和恩格爾定律的影響，農(nóng)業(yè)的比較利益在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中呈現(xiàn)不斷下降的趨勢。受比較利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)，農(nóng)業(yè)資源不斷向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，而外部資源卻很難依靠市場的力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。特別是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展還有特殊性，在可預(yù)見的將來，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨三個(gè)“不可逆”：一是人口增長不可逆，二是土地（特別是耕地）減少不可逆，三是農(nóng)產(chǎn)品（糧食）需求增長不可逆。這三個(gè)“不可逆”進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的矛盾。

　　這就使得三農(nóng)問題長期存在，而且如果不及時(shí)加以解決，有可能使得問題越來越嚴(yán)重。由于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率相對于工業(yè)部門來說不斷下降，其獲取資源的能力在市場經(jīng)濟(jì)中就會(huì)不斷下降，如果不加以保護(hù)他就會(huì)持續(xù)衰弱，那么最后萎縮就只是時(shí)間問題了。并且由于農(nóng)業(yè)部門的生存保障性，對于維持經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的穩(wěn)定性具有穩(wěn)定器的作用，這就使得政府不得不加大對農(nóng)業(yè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但中央財(cái)政和地方財(cái)政現(xiàn)階段的支付能力有限，只能承擔(dān)一部分費(fèi)用，這就使得免交農(nóng)業(yè)稅會(huì)隨之產(chǎn)生一系列的問題。

　?。ㄒ唬︵l(xiāng)鎮(zhèn)和村財(cái)政及農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的影響稅費(fèi)改革以來，各地因減免農(nóng)業(yè)稅而減少的財(cái)政收入，主要由中央財(cái)政安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)助。2003年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付305億元，2004年510億元，2005年用于這方面的支出將達(dá)到664億元。稅費(fèi)改革盡管有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村教育的配套改革，但財(cái)政缺口仍較大，鄉(xiāng)村兩級的財(cái)力受到不同程度的影響。在“正稅除費(fèi)”改革時(shí)，由于稅率提高，農(nóng)業(yè)稅增加的部分留給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，受到?jīng)_擊的主要是村一級。而免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅，則徹底拆除了收費(fèi)的平臺(tái)，凸現(xiàn)出來的兩大問題為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級自身的財(cái)力匱乏和提供公共產(chǎn)品的能力不足。

　　我們來看一下農(nóng)村義務(wù)教育和公共衛(wèi)生問題。“以縣為主”的教育財(cái)政體制保證了教師工資的發(fā)放，但這項(xiàng)政策有可能將縣級財(cái)政也一道拖垮?，F(xiàn)在，鄉(xiāng)村學(xué)校的日常運(yùn)行費(fèi)用、危房改造及歷史債務(wù)的償還等均沒有著落。在我國目前分稅制的財(cái)政體制下，我國農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系的運(yùn)作更多地是要求地方政府來負(fù)擔(dān)，而縣、鄉(xiāng)兩級政府（尤其是落后地區(qū)）由于自身財(cái)政日益困難，根本沒有多余的資金支持農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系的建設(shè)和維護(hù)。

　?。ǘΥ逡患壭姓C(jī)構(gòu)存在的沖擊稅費(fèi)改革前，要完成農(nóng)業(yè)稅和非農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的“搭車”征收任務(wù)，單靠有限的基層稅務(wù)征管人員，無法實(shí)現(xiàn)全面征收，鄉(xiāng)村干部成為征稅收費(fèi)的主要力量。如果把他們算上的話，中國擁有一支世界上最龐大的收稅隊(duì)伍，也是稅收效率最低、成本最高的國家。如果僅僅是減輕稅賦，仍保留稅種和稅收任務(wù)，征稅成本難以減少，鄉(xiāng)村干部也得不到解放。免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅這幾個(gè)稅種，也就鏟除了“搭車”收費(fèi)、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根基和平臺(tái)，免除了征稅成本，把鄉(xiāng)村干部從這一“中心工作”中解放出來，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，調(diào)整國民收入分配格局，轉(zhuǎn)換基層政府和村民自治組織的職能創(chuàng)造了條件，這一舉措的真正意義也許就在于此。

　　實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)村公共資源籌集制度得到了規(guī)范，農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到了切實(shí)的減輕，稅改使村委干部失去了貪污腐敗的機(jī)會(huì)。但同時(shí)，村委會(huì)失去了籌集公共資源提供公共產(chǎn)品的能力，一些村里的公共事務(wù)處于無人管理的荒廢狀況中，小學(xué)校舍沒人修理，道路、水渠、涵洞無人疏通。如果稅費(fèi)改革的結(jié)果是影響基層政權(quán)和基層自治組織的正常運(yùn)行，該履行的職能不再履行，該為老百姓做的事不做了，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺，影響農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，這顯然與稅費(fèi)改革的初衷相違背。

　　免征農(nóng)業(yè)稅后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的財(cái)政收入沒有了來源，在很大程度上要靠上級的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來維持運(yùn)轉(zhuǎn)，這加重了它們對上級的依賴程度，固化了自上而下的管理模式。以前各地普遍推行“村賬鄉(xiāng)管”，現(xiàn)在則進(jìn)一步提出“對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都要大力推行‘鄉(xiāng)財(cái)縣管’的財(cái)政管理方式”。2005年6月初召開的全國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議上，中央再次提出，具備條件的地方，可以推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”的改革試點(diǎn)。既然村民委員會(huì)是村民自我管理的基層群眾性自治組織，既然鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的職權(quán)之一是審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，那么現(xiàn)在這種由“上級”單位來管理“下級”財(cái)務(wù)的情況，實(shí)際上是一種無奈的、與提高自治程度相反的舉措。這種“反自治化”或“去自治化”的傾向，反映出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩級的本級層次上有效制衡機(jī)制的不足。

　?。ㄈ┺r(nóng)產(chǎn)品價(jià)值鏈中高利潤環(huán)節(jié)被壟斷，免稅后利益流向其它環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)做為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)部門，處在整個(gè)價(jià)值鏈的最低端，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)民只能參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈中增加值最低部分的活動(dòng)——農(nóng)田生產(chǎn)，而產(chǎn)前和產(chǎn)后增加值較高部分，卻被權(quán)力部門壟斷或被一些大型公司所控制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格再高，農(nóng)民也得買；農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格再低，農(nóng)民也得賣，因?yàn)楣┴浨篮褪召徢绬我?。而且，農(nóng)民只有生產(chǎn)自主權(quán)，而沒有不生產(chǎn)自主權(quán)或者說退出的權(quán)利。即使無利或微利，也不能選擇不生產(chǎn)以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。所以即便免除了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民真正能得到的利益如果沒有相應(yīng)的制度保證和相應(yīng)的部門加以保護(hù)，有可能全部轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌鼜?qiáng)勢部門的壟斷利潤，而這種現(xiàn)象一旦發(fā)生，并且當(dāng)國家的監(jiān)管比較滯后時(shí)，那么對農(nóng)民的打擊將是致命的。

　?。ㄋ模┺r(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的壓力許多地區(qū)都先后取消了農(nóng)業(yè)稅，但都不同程度地存在著農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的壓力。鄉(xiāng)村兩級收支不平衡，當(dāng)年支出缺口巨大，這是農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的當(dāng)前壓力。稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅，對國家財(cái)政收入的影響并不大，但這使得農(nóng)業(yè)附加稅征收沒了根基，“三亂”得到了有效遏制。如果算上中央政府的轉(zhuǎn)移支付， 鄉(xiāng)村兩級每年可支配收入比農(nóng)村稅費(fèi)改革前減少了約700億元，而鄉(xiāng)村兩級的年支出有增無減，缺口可想而知。鄉(xiāng)村債務(wù)越來越大，基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，這是農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的潛在壓力。新鄉(xiāng)村建設(shè)所需大量配套資金，通過“一事一議”籌資籌勞的形式轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，這是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重復(fù)壓力。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，借助農(nóng)村制度創(chuàng)新和“三農(nóng)”新政策的動(dòng)力，我國新鄉(xiāng)村建設(shè)事實(shí)上已由下而上廣泛展開，但其資金必然要由農(nóng)民負(fù)擔(dān)一部分，這也增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的壓力。農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈在免征農(nóng)業(yè)稅后有強(qiáng)大的反彈壓力，如果國家不及時(shí)對相對應(yīng)問題及時(shí)采取措施，有可能免稅后的農(nóng)民的境遇還不如之前，如果出現(xiàn)這種情況將會(huì)是十分可怕的。

　　二、社會(huì)主義民主政治是解決三農(nóng)問題的另一把鑰匙

　　三農(nóng)問題愈來愈嚴(yán)重的一個(gè)重要原因就是它長期被阻滯在政策議程和政治制度建設(shè)之外。“三農(nóng)”問題早在20世紀(jì)90年代初就凸顯為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題，而諸如農(nóng)村落后、農(nóng)業(yè)停滯和農(nóng)民貧窮問題更是從建國不久就已經(jīng)顯現(xiàn)，梁漱溟就指責(zé)城鄉(xiāng)差別已經(jīng)如同“九天九地”。但就因?yàn)樘囟ǖ恼谓?jīng)濟(jì)原因而未能進(jìn)入政策議程或者未能列為優(yōu)先地位，才導(dǎo)致解決“三農(nóng)”問題長期沒有進(jìn)入高層視野。三農(nóng)問題從制度的根本方面看主要是下面這三個(gè)問題。

　　（一）公共決策的價(jià)值取向建國以來，雖然歷屆政府都承認(rèn)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，但政府對農(nóng)業(yè)的重視還只限于態(tài)度上。與工業(yè)的優(yōu)先地位相比，除了圍繞糧食產(chǎn)量引發(fā)的政策之爭以及應(yīng)急性的抗洪救災(zāi)以外，農(nóng)業(yè)事實(shí)上是被排除在政策議程之外的。建國初期，我國仿效蘇聯(lián)模式采取政府主導(dǎo)下的趕超型戰(zhàn)略，這實(shí)際上就是一種重工輕農(nóng)的非均衡戰(zhàn)略，是一種為了工業(yè)可以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益的發(fā)展戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略下，政府不但利用價(jià)格上的剪刀差從農(nóng)業(yè)汲取贏余，實(shí)行以農(nóng)養(yǎng)工，還通過戶籍制實(shí)行城鄉(xiāng)分治，把農(nóng)村和農(nóng)民排除在現(xiàn)代化之外。在特殊的國情下，這一戰(zhàn)略有其合理之處，但在實(shí)現(xiàn)了資本積累之后，應(yīng)該及時(shí)反哺農(nóng)業(yè)。遺憾的是，由于對發(fā)展和GDP的崇拜，在GDP中所占比重較低的農(nóng)業(yè)還是未能進(jìn)入政策議程。希望在今后從中央到地方能形成一個(gè)正確的公共決策機(jī)制，以保證農(nóng)業(yè)的正常發(fā)展。

　?。ǘπ实膹?qiáng)調(diào)壓倒了對公正的追求建國以來，無論是政府還是民間，都對效率表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的偏好。從20世紀(jì)50年代的“大躍進(jìn)”，到70年代的“洋躍進(jìn)”，再到90年代的“效率優(yōu)先兼顧公平”，貫穿始終的都是對速度和效率的追求。尤其是市場經(jīng)濟(jì)的效率原則成為社會(huì)的主導(dǎo)性邏輯之后，對公平的追求就完全淹沒在效率優(yōu)先的呼聲中了。即使被譽(yù)為社會(huì)良心的學(xué)者也非常欣賞把蛋糕做大的說法，認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)總量上去了，所有目標(biāo)群體都能得益；即使農(nóng)民群體獲利較少，但社會(huì)大多數(shù)人的最大幸福卻在增加。政府為了追求政績也多專注于GDP的增長，忽視了對公平的維護(hù)，主觀上忽視了弱者的利益。

　?。ㄈ┺r(nóng)民群體在公共決策中的弱勢地位一個(gè)階層的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)地位決定了它對公共決策影響的力度。弱勢集團(tuán)不僅對決策沒有影響力，在政策執(zhí)行中也更多的是被動(dòng)地接受，鮮有的抵制也多受到政府的壓制。改革開放以前，雖然沒有產(chǎn)生利益分化，但農(nóng)民群體的利益始終置于支援工業(yè)的前提下，農(nóng)民是事實(shí)上的弱勢群體。改革開放以來，利益分化嚴(yán)重，農(nóng)民階層在陸學(xué)藝所劃分的十個(gè)社會(huì)位階中僅居第九，占有的組織資源、文化資源和經(jīng)濟(jì)資源比較少，是利益受損的弱勢階層。與其他強(qiáng)勢集團(tuán)相比，農(nóng)民既缺乏利益表達(dá)的渠道，又缺少維護(hù)自身利益的手段。在體制內(nèi)，農(nóng)民的代表性嚴(yán)重不足，（注：橫向來看，全國人大代表的名額分配中，城市市民與農(nóng)民的比例是4：1；縱向比較，從第一屆全國人大到第九屆全國人大，農(nóng)民代表在總代表數(shù)中的比例由20%下降到8%.參見胡鞍鋼等主編《第二次轉(zhuǎn)型：國家制度建設(shè)》清華大學(xué)出版社2003年版，前言部分第15頁、16頁。）體制之外，農(nóng)民又缺少全國性的農(nóng)會(huì)等機(jī)構(gòu)來進(jìn)行利益聚合與利益表達(dá)。這樣，在公共政策的博弈中，他們?nèi)藬?shù)雖然很多，但在現(xiàn)行的制度安排中卻被嚴(yán)重地邊緣化了。

　　所以雖然免除了農(nóng)業(yè)稅，但三農(nóng)問題并沒有得到真正解決，而且可以說，現(xiàn)階段還只是在表面上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，三農(nóng)問題的真正解決還要看制度層次這三個(gè)問題的解決程度。免除農(nóng)業(yè)稅說明了國家解決三農(nóng)問題的決心，說明了國家高層對三農(nóng)問題真正引起了重視，同時(shí)也說明我國在工業(yè)現(xiàn)代化得到發(fā)展后，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的問題已經(jīng)到了不得不解決的時(shí)候了。如果不針對上面三個(gè)制度方面的不足去解決三農(nóng)問題，不從社會(huì)主義民主政治的根本去解決，即使國家財(cái)政對農(nóng)民補(bǔ)貼再多也只能是隔靴搔癢。

　　給予農(nóng)民國民待遇，制造更好的制度環(huán)境才能真正解決三農(nóng)問題，也就是要充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主政治。為了保證糧食安全，對糧食生產(chǎn)的重點(diǎn)地區(qū)（主要產(chǎn)糧區(qū)）、重點(diǎn)品種（如小麥、稻谷、大豆）、重點(diǎn)人群（種糧農(nóng)民）免除農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)行補(bǔ)貼是很有必要的。但如果把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)收入差距的主要措施，顯然行不通。農(nóng)村人口占總?cè)丝诘囊话胍陨?，少?shù)人補(bǔ)貼多數(shù)人不現(xiàn)實(shí)。即使具有現(xiàn)實(shí)可行性，實(shí)行這種補(bǔ)貼也只會(huì)導(dǎo)致政府經(jīng)濟(jì)政策錯(cuò)位，似乎政府只是施主，單純以國民收入再分配來拯救低收入的農(nóng)民，忽略了他們在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的參與作用。所以政府的宗旨應(yīng)該是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，并分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。如果大面積地補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民生產(chǎn)糧食和各種農(nóng)作物的積極性會(huì)提高，產(chǎn)量大幅度增加。但由于農(nóng)產(chǎn)品需求彈性低，結(jié)果是農(nóng)民增產(chǎn)不增收。因此要提高農(nóng)民收入，縮小工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別的根本途徑是減少農(nóng)民，即將大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市工業(yè)部門，而這個(gè)最重要的是真正地采取措施將本該屬于農(nóng)民的許多國民權(quán)利返還給農(nóng)民。而我國現(xiàn)在制度方面的不對等，城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，以及建國以來實(shí)行的各種對農(nóng)民歧視的政策都是在取消農(nóng)業(yè)稅后解決三農(nóng)問題的絆腳石。

　　給予農(nóng)民以國民待遇，最根本是要消除戶籍管理政策中歧視農(nóng)民的做法，按照公平的原則，降低農(nóng)民進(jìn)城的“門檻”，保護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益。認(rèn)同進(jìn)城農(nóng)民工為城鎮(zhèn)居民（給其以國民待遇），既是對現(xiàn)實(shí)的承認(rèn)，也是城市作為帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的火車頭的時(shí)代責(zé)任；農(nóng)民變市民，是企業(yè)穩(wěn)定員工隊(duì)伍的重要條件，因而也是城市自身發(fā)展的需要。因此，建議實(shí)行以固定住所和穩(wěn)定就業(yè)、收入為依據(jù)申報(bào)城鎮(zhèn)戶口的政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工向穩(wěn)定的城市市民的轉(zhuǎn)變；在住房、就學(xué)、社會(huì)保障、社會(huì)管理等方面推進(jìn)與戶籍制度改革相關(guān)的配套改革。例如，加快城鎮(zhèn)住房制度改革，使買房或租房不受戶籍和身份限制，消除就學(xué)制度中農(nóng)民工子女的戶籍歧視，對農(nóng)工民的社會(huì)保障逐步實(shí)現(xiàn)“低水平、廣覆蓋”等等，使城鄉(xiāng)居民能夠平等地享受社會(huì)福利，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)，加快工業(yè)化、城市化進(jìn)程，用以城帶鄉(xiāng)解決三農(nóng)問題。

　　在農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了不錯(cuò)的成績之后，我們許多地方官員認(rèn)為三農(nóng)問題已經(jīng)在根本問題上得到解決，剩下的問題只是一些小的問題，這種認(rèn)識是不正確的，也是十分有害的。只有在制度上建立解決三農(nóng)問題的機(jī)制，才可以說三農(nóng)問題真正可以得到解決，而我們還任重而道遠(yuǎn)。

　　三、建立解決三農(nóng)問題的機(jī)制

　　免征農(nóng)業(yè)稅后，從我們上面的分析可以得出這樣的結(jié)論：我們現(xiàn)在的村鎮(zhèn)級機(jī)構(gòu)的功能有可能退化，所以在這之后的三農(nóng)問題需要更強(qiáng)有力和更關(guān)心農(nóng)民利益的組織出現(xiàn)，要建立更為可靠，更積極的機(jī)制才能為解決三農(nóng)問題。我們下面就討論一下這個(gè)問題。

　?。ㄒ唬┙⒁钥h為單位解決三農(nóng)問題的執(zhí)行機(jī)制本質(zhì)上講，縣鄉(xiāng)兩級政府作為政府的執(zhí)行層是決策層的“代理人”。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分或全部地失去了其賴以生存的財(cái)政基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革未取得實(shí)質(zhì)性突破、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制又沒有大的變動(dòng)的情況下，中央政府應(yīng)對三農(nóng)問題的實(shí)際運(yùn)作應(yīng)該“以縣為主、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。這在當(dāng)前具有很重要的實(shí)際意義，因?yàn)榇寮壗M織和鎮(zhèn)政府基本失去了原有職能，而縣必然要接管，一旦這中間有真空地帶，對于三農(nóng)問題的解決必然產(chǎn)生極為不利的影響。縣作為行政單位在中國具有悠久的歷史。自秦以來，縣始終是中國社會(huì)的基本行政區(qū)劃。雖然朝代變遷，轄縣的上級機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了郡、州、府、道、省，縣本身卻相對穩(wěn)定。這種地緣上的穩(wěn)定性為政府的實(shí)際運(yùn)作提供了最穩(wěn)固的社會(huì)基礎(chǔ)，具有交易成本優(yōu)勢；縣級政權(quán)作為實(shí)施政策的調(diào)控主體，在統(tǒng)一各部門的力量和兼顧縣、鄉(xiāng)、村三個(gè)層次方面，具有不可替代的作用。

　　2005年中央1號文件在把發(fā)展的目標(biāo)定在提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力的同時(shí)，提出了調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾務(wù)農(nóng)種糧的積極性和地方政府重農(nóng)抓糧的積極性。中央財(cái)政對種糧農(nóng)民減免農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行種糧補(bǔ)貼，對地方政府由于減免農(nóng)業(yè)稅而減少的財(cái)政收入安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對產(chǎn)糧大縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。這種制度安排顯然充分考慮了縣級政府在解決“三農(nóng)”問題中面臨的財(cái)政約束，加大了對縣級政府解決“三農(nóng)”問題的財(cái)政激勵(lì)。這種激勵(lì)機(jī)制應(yīng)該推而廣之，貫穿于政府解決三農(nóng)問題的全領(lǐng)域、全過程，并形成財(cái)政激勵(lì)與政績考核激勵(lì)相結(jié)合的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。其前提是建立有效的約束機(jī)制，防止執(zhí)行層對需求層的擠壓。目前，決策層對政府工作的實(shí)際績效的約束主要來自決策層對執(zhí)行層的工作檢查。理想的約束是形成需求層（也就是農(nóng)民整體）對執(zhí)行層的倒逼機(jī)制。畢竟，農(nóng)民是政府三農(nóng)政策的直接利益相關(guān)者。這有賴于決策層對其反哺供給信息的有效傳導(dǎo)，取決于需求層在各種制度力量博弈中的能力結(jié)構(gòu)。

　?。ǘ┙M建中國的農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)，成立代言農(nóng)民的民間組織通過在法律的框架內(nèi)就“三農(nóng)”問題進(jìn)行利益表達(dá)與矛盾疏導(dǎo)，不僅可以逐步恢復(fù)農(nóng)業(yè)的造血再生功能，而且可以避免基層矛盾的極端式觸發(fā)，在政府、社會(huì)各利益集團(tuán)和農(nóng)民之間構(gòu)筑起緩沖與調(diào)和的通道，有著巨大的政治與經(jīng)濟(jì)意義?，F(xiàn)階段農(nóng)民要求成立的農(nóng)會(huì)，是農(nóng)民利益的整合和表達(dá)組織，是與政府溝通協(xié)商的政治參與組織。對農(nóng)民提出建立農(nóng)會(huì)的要求，如果引導(dǎo)得當(dāng)，就能夠以最小的政治成本、社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)成本填補(bǔ)目前農(nóng)村管理體制中存在的制度真空，并為行政體制進(jìn)一步改革打好基礎(chǔ)。分散弱小的農(nóng)民組織起來，通過正規(guī)組織，在正式政治舞臺(tái)上，正當(dāng)?shù)乇硎鲎约旱囊庠福诶尕P(guān)問題上對國家決策發(fā)揮重要影響，以與其他集團(tuán)相抗衡，維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益，為與市場經(jīng)濟(jì)多元化的經(jīng)濟(jì)格局相適應(yīng)的多元化的政治格局所需。中國社會(huì)客觀上已經(jīng)處于從工農(nóng)、城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)過渡到工農(nóng)并舉、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新發(fā)展階段；農(nóng)民已經(jīng)擁有長期而有保障的土地承包權(quán)，具備了形成獨(dú)立利益集團(tuán)的廣泛產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)；中共十六大形成的新的領(lǐng)導(dǎo)核心已經(jīng)意識到“三農(nóng)”問題的全局根源及“三農(nóng)”興盛的全局影響，并決意發(fā)展社會(huì)主義民主政治；賦權(quán)于民眾，促進(jìn)民眾廣泛的參與，讓增長的“繁榮”成果廣泛為包括低收入階層在內(nèi)的所有階層所分享，是新世紀(jì)的世界性潮流。而這一要求在國家免征農(nóng)業(yè)稅后顯得尤其緊迫，如果沒有相應(yīng)的代表農(nóng)民本身利益的農(nóng)民自己的組織，農(nóng)民的利益得不到保障，而其產(chǎn)生的不利影響也不能通過順暢的渠道達(dá)到國家上層，從而使得任何一項(xiàng)國家對農(nóng)民有利的政策都會(huì)相應(yīng)產(chǎn)生一定的時(shí)滯性（而這在我國現(xiàn)階段的體制下是十分嚴(yán)重的），這樣農(nóng)民也不可能得到真正意義上的公平和公正。而只能使得其他利益集團(tuán)以各種理由來侵占農(nóng)民的利益。

　　四、結(jié)束語

　　要加強(qiáng)對三農(nóng)問題的研究，要看到它的長期性，要從農(nóng)業(yè)的根本特點(diǎn)來看這個(gè)問題。有的地方在免除了農(nóng)村的農(nóng)業(yè)稅以后，就認(rèn)為三農(nóng)問題已經(jīng)解決，或認(rèn)為農(nóng)民的負(fù)擔(dān)已經(jīng)解除，而沒有從農(nóng)業(yè)本身的特點(diǎn)，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況來看待免除農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)民的影響?？梢哉f免除農(nóng)業(yè)稅之后，國家在三農(nóng)問題的解決道路上才剛剛跨出了有意義的第一步，但這是能用錢解決的問題，將來涉及到更深層次的政治制度方面的改革，勢必會(huì)觸及社會(huì)中已經(jīng)存在的利益集團(tuán)（我國的專家學(xué)者和政府官員在許多場合都對當(dāng)今社會(huì)中存在的利益集團(tuán)有過論述）的既得利益，而現(xiàn)階段可以說為農(nóng)民代言的組織還沒有一個(gè)也使得他們的聲音不能穿過各個(gè)層次而最終達(dá)到高層。所以我們今后既要在財(cái)政方面給農(nóng)民以補(bǔ)貼，但更要在制度方面進(jìn)行改革，真正給農(nóng)民以“國民待遇”，給農(nóng)民以話語權(quán)，建立真正為農(nóng)民爭取利益的組織，才有可能使三農(nóng)問題不再成為問題。

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