[摘要] 中國(guó)特殊的五級(jí)政府架構(gòu)，加上村一級(jí)也是原則上實(shí)行自治管理的事實(shí)上的政府級(jí)次，這些都決定了政府事權(quán)劃分錯(cuò)綜復(fù)雜，弊端甚多。本文針對(duì)存在的主要問題作了深入分析。��

　　一、當(dāng)前我國(guó)政府間事權(quán)劃分存在的問題

　�。ㄒ唬┈F(xiàn)行政府事權(quán)界定存在著一定程度的“內(nèi)外不清”問題，市場(chǎng)與政府職能的界定不明確，政府越位與缺位同時(shí)并存。

　　第一，政府越位主要表現(xiàn)為：政府一方面承擔(dān)了不少應(yīng)該由市場(chǎng)去做的事情，財(cái)政尚未退出營(yíng)利性領(lǐng)域，繼續(xù)實(shí)行企業(yè)虧損補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼等。另一方面能力較低的政府承擔(dān)了能力比較高的政府才需要承擔(dān)的職能。最基本的公共產(chǎn)品只能往往由供給能力比較低的基層政府承擔(dān)，能力比較強(qiáng)的省市政府本來應(yīng)該在提供這些基本服務(wù)的基礎(chǔ)上，可以再具備一些中介功能，但實(shí)際情況是沒有提供基本公共產(chǎn)品，而是試圖提供一些促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育的中介功能。

　　第二，政府職能“缺位”在以下幾個(gè)領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。

　　1．義務(wù)教育問題。首先，財(cái)政對(duì)教育整體投入嚴(yán)重不足。其次，從整體的教育支出比例來看，我國(guó)財(cái)政用于義務(wù)教育的支出也一直處于一個(gè)較低的水平。2004年義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入僅占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的54.47%。最后，我國(guó)城鎮(zhèn)義務(wù)教育和農(nóng)村義務(wù)教育投入比例失衡。再加上城鄉(xiāng)、地區(qū)間貧富差距，就使教育的公平性又受到了損害，使不少家庭的孩子因?yàn)樨毨Ф鵁o法接受最基本的教育。

　　2．公共衛(wèi)生。無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，公共衛(wèi)生應(yīng)當(dāng)是由國(guó)家提供公共服務(wù)領(lǐng)域，不能走商業(yè)化和私有化道路，也不能通過開展有償服務(wù)來維持自己的財(cái)務(wù)平衡。我國(guó)這些年較大幅度地推廣衛(wèi)生服務(wù)體系改革，但在改革的過程中忽略了公共衛(wèi)生是典型的公共品的特征，導(dǎo)致整個(gè)衛(wèi)生保健事業(yè)偏向市場(chǎng)盈利方向，資源配給向市場(chǎng)傾斜，公共財(cái)政在衛(wèi)生事業(yè)中的嚴(yán)重“缺位”。

　　3．社會(huì)保障和社會(huì)福利問題。社會(huì)保障和福利支出是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“內(nèi)在穩(wěn)定器”，也是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基本要求。我國(guó)財(cái)政用于福利保障性的支出在財(cái)政總支出的比重過低。這里的關(guān)鍵問題是，我國(guó)社會(huì)保障的主要部分在財(cái)政預(yù)算收支之外，這說明國(guó)家財(cái)政在公共事業(yè)和公共服務(wù)上處于局外缺位的不正常狀態(tài)，有待改革理順關(guān)系。

　�。ǘ�）“上下不明”，即中央政府與地方政府之間的事權(quán)與支出范圍劃分不明確。

　　中央與地方政府責(zé)任不夠明確，而且交叉過多。例如，在自然災(zāi)害救濟(jì)、統(tǒng)計(jì)、氣象、撫恤、口岸建設(shè)等領(lǐng)域，存在著責(zé)任劃分不清的問題。

　　（三）“地方各級(jí)關(guān)系不順”，即省市縣鄉(xiāng)各級(jí)政府之間事權(quán)劃分關(guān)系不順，存在著相互交叉和重疊的現(xiàn)象。由于我國(guó)地方政府行政級(jí)次過多，如果按照“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)預(yù)算”的原則，地方政府事權(quán)不僅要在省與市之間劃分，而且還要在市與縣、縣與鄉(xiāng)之間劃分，這樣就增加了事權(quán)界定的難度。

　　二、解決我國(guó)事權(quán)劃分問題的途徑

　�。ㄒ唬├眄樥�府與市場(chǎng)的關(guān)系：政府職責(zé)的歸位

　　1．“越位”事權(quán)的復(fù)位

　　財(cái)政資金要逐步退出由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,轉(zhuǎn)到提供公共產(chǎn)品和服務(wù),滿足社會(huì)公共需要方面來。比如以盈利為目的的一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),不需要也不應(yīng)該繼續(xù)由政府投資興辦；應(yīng)用科學(xué)技術(shù)的研究、職業(yè)化的體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目、各行政部門下屬的賓館等,也應(yīng)完全推向市場(chǎng)由企業(yè)和個(gè)人承辦。在科學(xué)事業(yè)方面,基礎(chǔ)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)和高新技術(shù)研究機(jī)構(gòu)應(yīng)繼續(xù)作為政府直接承辦和管理的單位；應(yīng)用科學(xué)研究機(jī)構(gòu)如各類設(shè)計(jì)院,應(yīng)使其成為獨(dú)立核算的企業(yè)化管理單位。

　　2．“缺位”事權(quán)的回歸

　　第一，明確中央政府和省級(jí)政府在義務(wù)教育投資中的主體地位。義務(wù)教育作為一種維系一個(gè)民族基本文化和精神素質(zhì)的教育活動(dòng)，是面向全社會(huì)和全體國(guó)民的。義務(wù)教育這種純公共產(chǎn)品都應(yīng)由政府特別是中央政府免費(fèi)舉辦，強(qiáng)制國(guó)民消費(fèi)。根據(jù)我國(guó)國(guó)情和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，義務(wù)教育的投資應(yīng)由中央或省政府與基層地方政府共同承擔(dān)。對(duì)于西部地區(qū)和貧困省份，中央財(cái)政要加大義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的力度，以保證全國(guó)各地區(qū)義務(wù)教育水平的均等化。

　　第二，加大中央財(cái)政對(duì)公共衛(wèi)生的支出力度。我國(guó)目前公共衛(wèi)生領(lǐng)域存在一個(gè)“真空地帶”：省級(jí)以上政府投入嚴(yán)重不足，而縣鄉(xiāng)財(cái)政無力投入，結(jié)果造成公共衛(wèi)生服務(wù)供給嚴(yán)重不足。公共衛(wèi)生供給總量與居民公共衛(wèi)生需求之間相距甚遠(yuǎn)，應(yīng)該改變以基層地方政府為主安排公共衛(wèi)生資源的制度設(shè)計(jì)，恢復(fù)公共衛(wèi)生作為全國(guó)性公共產(chǎn)品的性質(zhì)，加大中央和省級(jí)財(cái)政在公共衛(wèi)生支出中承擔(dān)的份額。在支出結(jié)構(gòu)上，要加大預(yù)防保健支出的比重，增強(qiáng)衛(wèi)生防疫系統(tǒng)處理重大疫情和突發(fā)事件的應(yīng)變能力，為居民生活和社會(huì)發(fā)展構(gòu)筑一道堅(jiān)固的防線。

　　第三，加大政府支持力度，完善社會(huì)保障體系。我國(guó)社會(huì)保障基金存在巨大的缺口，一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在巨額的歷史債務(wù)；另一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在由現(xiàn)收現(xiàn)付制向社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)軌的過程中，透支了在職職工個(gè)人賬戶基金，造成個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行。政府應(yīng)該通過多種渠道積極籌措資金，解決社�；�金缺口問題。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，均衡企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低征收成本，應(yīng)在條件成熟時(shí)盡早開征社會(huì)保障稅。�ィǘ�）用扁平化財(cái)政架構(gòu)改革重新劃分政府層級(jí)

　　要真正規(guī)范各級(jí)地方財(cái)政關(guān)系，徹底解決地方財(cái)政困境，須著眼于改革政府財(cái)政層級(jí)，構(gòu)建中央—省—市（縣）三級(jí)財(cái)政。將政府財(cái)政層次縮到三級(jí)（中央、省、縣/市），需要推行二項(xiàng)重大改革。實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制。市級(jí)財(cái)政由于受財(cái)力和經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)限制約，對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的調(diào)控力度較弱，無法有效平衡地區(qū)差距。部分地級(jí)市財(cái)政實(shí)力薄弱，自顧不暇，即使有一點(diǎn)財(cái)力，也不愿投入縣鄉(xiāng)。

　�。ㄈ�）理順地方政府之間的關(guān)系

　　在總體的事權(quán)劃分上，涉及國(guó)家安全、國(guó)防、內(nèi)政、外交、宏觀調(diào)控、地區(qū)財(cái)力平衡、全國(guó)性及跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)項(xiàng)目、大型國(guó)有企業(yè)興建與控股監(jiān)管、協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展及其中央政府機(jī)關(guān)職能運(yùn)轉(zhuǎn)、中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項(xiàng)目，應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)責(zé)，以保證國(guó)家法制、政令和市場(chǎng)的統(tǒng)一和宏觀調(diào)控的有效性。省級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境改善、中觀目標(biāo)的調(diào)控、省本級(jí)機(jī)關(guān)的職能運(yùn)轉(zhuǎn)和省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項(xiàng)目，以完善中觀調(diào)控、承上啟下增強(qiáng)行政活力與效能。

　　此外可將基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)等涉及全體國(guó)民素質(zhì)、社會(huì)公共產(chǎn)品、國(guó)土資源保護(hù)和環(huán)境治理方面的支出，作為中央、省和市縣政府的共同職責(zé)，中央在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)控、協(xié)調(diào)發(fā)展。

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