2010-09-17 14:00 來源：李印俊
[摘要] 中國特殊的五級政府架構，加上村一級也是原則上實行自治管理的事實上的政府級次，這些都決定了政府事權劃分錯綜復雜，弊端甚多。本文針對存在的主要問題作了深入分析。
一、當前我國政府間事權劃分存在的問題
�。ㄒ唬┈F(xiàn)行政府事權界定存在著一定程度的“內(nèi)外不清”問題，市場與政府職能的界定不明確，政府越位與缺位同時并存。
第一，政府越位主要表現(xiàn)為：政府一方面承擔了不少應該由市場去做的事情，財政尚未退出營利性領域，繼續(xù)實行企業(yè)虧損補貼和價格補貼等。另一方面能力較低的政府承擔了能力比較高的政府才需要承擔的職能。最基本的公共產(chǎn)品只能往往由供給能力比較低的基層政府承擔，能力比較強的省市政府本來應該在提供這些基本服務的基礎上，可以再具備一些中介功能，但實際情況是沒有提供基本公共產(chǎn)品，而是試圖提供一些促進市場發(fā)育的中介功能。
第二，政府職能“缺位”在以下幾個領域表現(xiàn)得尤為突出。
1．義務教育問題。首先，財政對教育整體投入嚴重不足。其次，從整體的教育支出比例來看，我國財政用于義務教育的支出也一直處于一個較低的水平。2004年義務教育經(jīng)費投入僅占全國教育經(jīng)費的54.47%。最后，我國城鎮(zhèn)義務教育和農(nóng)村義務教育投入比例失衡。再加上城鄉(xiāng)、地區(qū)間貧富差距，就使教育的公平性又受到了損害，使不少家庭的孩子因為貧困而無法接受最基本的教育。
2．公共衛(wèi)生。無論是計劃經(jīng)濟國家還是市場經(jīng)濟國家，公共衛(wèi)生應當是由國家提供公共服務領域，不能走商業(yè)化和私有化道路，也不能通過開展有償服務來維持自己的財務平衡。我國這些年較大幅度地推廣衛(wèi)生服務體系改革，但在改革的過程中忽略了公共衛(wèi)生是典型的公共品的特征，導致整個衛(wèi)生保健事業(yè)偏向市場盈利方向，資源配給向市場傾斜，公共財政在衛(wèi)生事業(yè)中的嚴重“缺位”。
3．社會保障和社會福利問題。社會保障和福利支出是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的“內(nèi)在穩(wěn)定器”，也是現(xiàn)代社會實現(xiàn)社會公平的基本要求。我國財政用于福利保障性的支出在財政總支出的比重過低。這里的關鍵問題是，我國社會保障的主要部分在財政預算收支之外，這說明國家財政在公共事業(yè)和公共服務上處于局外缺位的不正常狀態(tài)，有待改革理順關系。
�。ǘ�“上下不明”，即中央政府與地方政府之間的事權與支出范圍劃分不明確。
中央與地方政府責任不夠明確，而且交叉過多。例如，在自然災害救濟、統(tǒng)計、氣象、撫恤、口岸建設等領域，存在著責任劃分不清的問題。
�。ㄈ�“地方各級關系不順”，即省市縣鄉(xiāng)各級政府之間事權劃分關系不順，存在著相互交叉和重疊的現(xiàn)象。由于我國地方政府行政級次過多，如果按照“一級政權，一級預算”的原則，地方政府事權不僅要在省與市之間劃分，而且還要在市與縣、縣與鄉(xiāng)之間劃分，這樣就增加了事權界定的難度。
二、解決我國事權劃分問題的途徑
�。ㄒ唬├眄樥c市場的關系：政府職責的歸位
1．“越位”事權的復位
財政資金要逐步退出由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領域,轉到提供公共產(chǎn)品和服務,滿足社會公共需要方面來。比如以盈利為目的的一般生產(chǎn)經(jīng)營活動,不需要也不應該繼續(xù)由政府投資興辦；應用科學技術的研究、職業(yè)化的體育運動項目、各行政部門下屬的賓館等,也應完全推向市場由企業(yè)和個人承辦。在科學事業(yè)方面,基礎科學研究機構和高新技術研究機構應繼續(xù)作為政府直接承辦和管理的單位；應用科學研究機構如各類設計院,應使其成為獨立核算的企業(yè)化管理單位。
2．“缺位”事權的回歸
第一，明確中央政府和省級政府在義務教育投資中的主體地位。義務教育作為一種維系一個民族基本文化和精神素質的教育活動，是面向全社會和全體國民的。義務教育這種純公共產(chǎn)品都應由政府特別是中央政府免費舉辦，強制國民消費。根據(jù)我國國情和國際經(jīng)驗，義務教育的投資應由中央或省政府與基層地方政府共同承擔。對于西部地區(qū)和貧困省份，中央財政要加大義務教育專項轉移支付的力度，以保證全國各地區(qū)義務教育水平的均等化。
第二，加大中央財政對公共衛(wèi)生的支出力度。我國目前公共衛(wèi)生領域存在一個“真空地帶”：省級以上政府投入嚴重不足，而縣鄉(xiāng)財政無力投入，結果造成公共衛(wèi)生服務供給嚴重不足。公共衛(wèi)生供給總量與居民公共衛(wèi)生需求之間相距甚遠，應該改變以基層地方政府為主安排公共衛(wèi)生資源的制度設計，恢復公共衛(wèi)生作為全國性公共產(chǎn)品的性質，加大中央和省級財政在公共衛(wèi)生支出中承擔的份額。在支出結構上，要加大預防保健支出的比重，增強衛(wèi)生防疫系統(tǒng)處理重大疫情和突發(fā)事件的應變能力，為居民生活和社會發(fā)展構筑一道堅固的防線。
第三，加大政府支持力度，完善社會保障體系。我國社會保障基金存在巨大的缺口，一方面，養(yǎng)老保險制度存在巨額的歷史債務；另一方面，養(yǎng)老保險基金在由現(xiàn)收現(xiàn)付制向社會統(tǒng)籌與個人賬戶轉軌的過程中，透支了在職職工個人賬戶基金，造成個人賬戶“空賬”運行。政府應該通過多種渠道積極籌措資金，解決社�；鹑笨趩栴}。為了實現(xiàn)社會公平，均衡企業(yè)負擔，降低征收成本，應在條件成熟時盡早開征社會保障稅。（二）用扁平化財政架構改革重新劃分政府層級
要真正規(guī)范各級地方財政關系，徹底解決地方財政困境，須著眼于改革政府財政層級，構建中央—省—市（縣）三級財政。將政府財政層次縮到三級（中央、省、縣/市），需要推行二項重大改革。實行“省管縣”財政體制。市級財政由于受財力和經(jīng)濟調(diào)控權限制約，對縣鄉(xiāng)財政的調(diào)控力度較弱，無法有效平衡地區(qū)差距。部分地級市財政實力薄弱，自顧不暇，即使有一點財力，也不愿投入縣鄉(xiāng)。
（三）理順地方政府之間的關系
在總體的事權劃分上，涉及國家安全、國防、內(nèi)政、外交、宏觀調(diào)控、地區(qū)財力平衡、全國性及跨地區(qū)的基礎設施建設與環(huán)境保護重點項目、大型國有企業(yè)興建與控股監(jiān)管、協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展及其中央政府機關職能運轉、中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項目，應由中央財政負責，以保證國家法制、政令和市場的統(tǒng)一和宏觀調(diào)控的有效性。省級財政主要負責區(qū)域性的經(jīng)濟結構調(diào)整、環(huán)境改善、中觀目標的調(diào)控、省本級機關的職能運轉和省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項目，以完善中觀調(diào)控、承上啟下增強行政活力與效能。
此外可將基礎教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護等涉及全體國民素質、社會公共產(chǎn)品、國土資源保護和環(huán)境治理方面的支出，作為中央、省和市縣政府的共同職責，中央在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)控、協(xié)調(diào)發(fā)展。
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