從20世紀(jì)90年代以來，在經(jīng)濟和金融全球化加速發(fā)展的背景下，政府提高財政透明度成為一股宏大的國際潮流。在這一潮流的影響下，許多發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家，開始將其公共治理和公共財政管理的注意力更多地轉(zhuǎn)向公共財政透明度方面，并通過專門的立法規(guī)定政府必須公開披露所要求的財政信息。

　　一、財政透明度的涵義

　　國際貨幣基金組織(IMF)理事會于1998年先后通過了《財政透明度良好做法守則—原則宣言》和《財政透明度手冊》，并在2001年對其進行了修訂。具體內(nèi)容可涵蓋以下幾個方面：

　　1.政府作用與責(zé)任的澄清

　　IMF認(rèn)為政府的主要作用是提供公共產(chǎn)品。政府機構(gòu)單位主要是履行行政權(quán)力，承擔(dān)非市場領(lǐng)域內(nèi)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給責(zé)任和收入再分配職能。

　　2.全面公開財政信息

　　根據(jù)《手冊》，政府提供的財政信息應(yīng)包括預(yù)算信息、資產(chǎn)和負(fù)債信息以及各級政府的財務(wù)狀況等，還包括用來編制預(yù)算的經(jīng)濟假設(shè)、稅式支出以及對數(shù)據(jù)的可靠性建議。同時，政府應(yīng)當(dāng)對有關(guān)事項、稅式支出和準(zhǔn)財政活動進行充分披露，在可能條件下予以計量并考慮在表內(nèi)確認(rèn)。

　　3.合理公開其預(yù)算編制和決策程序，提供預(yù)算報告

　　根據(jù)公共財政理論，預(yù)算是各國政府財政政策的主要工具，因此預(yù)算信息就成為財政透明的核心內(nèi)容。為了便于公眾對國家的政策目標(biāo)、宏觀經(jīng)濟框架以及財政風(fēng)險的了解，為了體現(xiàn)信息提供的及時性和有效性，政府務(wù)必編制分期預(yù)算報告，在預(yù)算執(zhí)行過程中建立健全內(nèi)部控制制度。

　　4.提供真實的財政數(shù)據(jù)

　　IMF認(rèn)為，保證財政數(shù)據(jù)的真實性應(yīng)當(dāng)通過達到高質(zhì)量的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和信息公開、獨立監(jiān)督兩個方面來實施。達到數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要包括對預(yù)算收支的準(zhǔn)確預(yù)測、采用公認(rèn)的會計標(biāo)準(zhǔn)、財政數(shù)據(jù)內(nèi)部的交叉核對和與其他數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)，并通過內(nèi)部有效的審計來實現(xiàn)。信息公開和獨立監(jiān)督是指國家審計機關(guān)的權(quán)威審計、專家認(rèn)定監(jiān)督和嚴(yán)格按照國家統(tǒng)計機關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)核對。

　　二、財政透明度國際分析

　　(一)財政透明度立法進程

　　新西蘭通過1994年《財政責(zé)任法案》為財政統(tǒng)一目標(biāo)建立了一種不同的法律框架。這一法律框架規(guī)定了負(fù)責(zé)財政管理和重點預(yù)算參數(shù)及其他中期財政報告透明度的各項原則。澳大利亞《預(yù)算誠信章程》的目的也在于提高財政政策制訂與財政結(jié)果的透明度。英國的《財政穩(wěn)定守則》的許多特點類似于上述法律。守則包括遵守“黃金規(guī)則”和目標(biāo)債務(wù)。黃金規(guī)則規(guī)定在政府執(zhí)政期間的借款只能用于投資，而不能用于為經(jīng)常性支出融資(包括折舊和維修) ，公債作為國民收入的一部分要保持穩(wěn)定謹(jǐn)慎的水平。德國黃金規(guī)則在憲法第115條中得到體現(xiàn)，日本黃金規(guī)則通過在實際上區(qū)分政府“赤字債券”和政府“建設(shè)債券”而加以制度化，并將政府建設(shè)債券借款限制在中期范圍內(nèi)。

　　(二)提高政府財政透明度的國際通行措施

　　1.對公布財政信息做出承諾

　　在新西蘭、澳大利亞和英國通過制定并頒布《財政責(zé)任法案》、《預(yù)算誠信章程》和《財政穩(wěn)定守則》規(guī)定了財政政策和報告透明度的法律標(biāo)準(zhǔn)，并要求政府正式為其財政業(yè)績對公眾負(fù)責(zé)。

　　2.規(guī)范預(yù)算文件內(nèi)容

　　年度預(yù)算必須包含財政政策目標(biāo)和對財政可持續(xù)性的評估內(nèi)容，強調(diào)在財政年度開始前不少于3個月向立法機構(gòu)提交預(yù)算草案，并在財政年度開始前通過預(yù)算每年公布一份評估目前財政政策可持續(xù)性的長期報告。

　　3.評估外部可持續(xù)性和財政可持續(xù)性

　　外部可持續(xù)性。判斷經(jīng)常賬戶融資是依靠私人還是官方資本流動；預(yù)測中期國際收支余額和相關(guān)的債務(wù)或凈對外負(fù)債動態(tài)；評估匯率的適當(dāng)水平。

　　財政可持續(xù)性。主要評估公共債務(wù)和赤字的指標(biāo)以及中期財政預(yù)測。它包括財政指標(biāo)，即財政赤字和公共債務(wù)指標(biāo)、公共債務(wù)占的比例等一系列指標(biāo)。另外是中期財政預(yù)測。這是評估財政可持續(xù)性的一個重要內(nèi)容，有助于對可持續(xù)性的全面評估，并為評估財政政策提供了一個框架。

　　三、我國財政透明度現(xiàn)狀及改進對策

　　(一)我國財政透明度現(xiàn)狀

　　與《財政透明度良好行為準(zhǔn)則》對比，我國財政的整體透明度較低，我國的財政透明度表現(xiàn)出以下四個不平衡：

　　1.依法行政、依法理財?shù)牟椒ヂ浜笥诜ㄖ平ㄔO(shè)的步伐。“有法不依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”現(xiàn)象大量存在，是我國經(jīng)濟、社會發(fā)展高度不平衡，封建意識、特權(quán)意識仍然殘存的反映。

　　2.預(yù)算外財政活動的透明度低于預(yù)算內(nèi)財政活動的透明度。存在有規(guī)模龐大的預(yù)算外收支，并由此引出了各部門、各單位的“小金庫”。從預(yù)算內(nèi)資金到政府性基金、收費，再到“亂收費”、“亂罰款”，體現(xiàn)了當(dāng)前財政性資金來源的不同層次，其法律依據(jù)依次降低，監(jiān)督力度逐步下降，透明度呈現(xiàn)出由高到低、逐次下降趨勢。

　　3.程序方面的差距小于內(nèi)容方面的差距。和“良好做法”相比，在程序設(shè)定和遵守程序方面，我國的差距要小于在披露內(nèi)容方面的差距。在內(nèi)容發(fā)布方面，突出的缺陷就是內(nèi)容過于簡單。例如，預(yù)算報告列舉了收入總額、支出總額、主要的收入和支出項目、以及其完成預(yù)算的實際情況，但沒有列出前年的有關(guān)數(shù)據(jù)，更沒有包容今后兩年的預(yù)測數(shù)據(jù)。

　　4.現(xiàn)實透明性大大落后于現(xiàn)實可能性。目前，封閉、內(nèi)向的傳統(tǒng)仍然滲透在政府管理的各個領(lǐng)域。政治決策在幕后進行，公共決策往往排斥公眾廣泛參與。對大眾而言，政治決策和公共管理仍然充滿神秘。

　　四、改進對策

　　1.推進社會主義法治社會建設(shè)

　　推進政府財政透明度立法進程加快制定并發(fā)布《政府信息公開法》，明確政府發(fā)布公共信息的責(zé)任，明確公開信息的范圍、內(nèi)容和頻率，為財政信息公開提供法律支持。加強行政立法，嚴(yán)格依法行政。將行政權(quán)的行使及其制約納入法制架構(gòu)，是中國進行法治建設(shè)的一項至關(guān)重要的內(nèi)容。

　　2.積極推進財政制度創(chuàng)新

　　(1)引入績效預(yù)算的編制方法。借助于倒推計算的方法，從明確政策目標(biāo)、確定指標(biāo)體系入手，測算實現(xiàn)政策目標(biāo)需要的業(yè)務(wù)量，倒推出人力、物力投入的不同組合，最后計算出最優(yōu)的資金投入。在預(yù)算申請被批復(fù)之后，應(yīng)當(dāng)發(fā)布預(yù)算主要內(nèi)容，方便公眾進行監(jiān)督。

　　(2)對準(zhǔn)財政活動進行公開聽證。對由政策性機構(gòu)實施的準(zhǔn)財政活動，應(yīng)明確執(zhí)行政策對這些機構(gòu)自身財務(wù)的影響、政府為彌補其損失而撥付的資金數(shù)量、資金來源以及彌補方式，并在政策出臺前進行公開聽證。

　　3.為提高財政透明度創(chuàng)造良好的外部環(huán)境

　　(1)政府應(yīng)正確看待外部批評。要構(gòu)建開放的文化氛圍，通過舉辦論壇、研討會等方式，加強政府與民間的互動，更多聽取大學(xué)、研究機構(gòu)、專業(yè)社團乃至公民代表的意見，提高決策的科學(xué)化、民主化水平。

　　(2)加強與國際機構(gòu)的溝通和協(xié)調(diào)。透明度是經(jīng)濟全球化發(fā)展的客觀要求。在協(xié)調(diào)提高透明度方面，IMF、世界銀行等國際機構(gòu)積累了大量的寶貴經(jīng)驗。加強與國際機構(gòu)的合作，我們

　　可以借鑒國際有益經(jīng)驗，少走彎路。

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