從20世紀90年代以來，在經(jīng)濟和金融全球化加速發(fā)展的背景下，政府提高財政透明度成為一股宏大的國際潮流。在這一潮流的影響下，許多發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家，開始將其公共治理和公共財政管理的注意力更多地轉(zhuǎn)向公共財政透明度方面，并通過專門的立法規(guī)定政府必須公開披露所要求的財政信息。

　　一、財政透明度的涵義

　　國際貨幣基金組織(IMF)理事會于1998年先后通過了《財政透明度良好做法守則—原則宣言》和《財政透明度手冊》，并在2001年對其進行了修訂。具體內(nèi)容可涵蓋以下幾個方面：

　　1.政府作用與責任的澄清

　　IMF認為政府的主要作用是提供公共產(chǎn)品。政府機構(gòu)單位主要是履行行政權(quán)力，承擔非市場領(lǐng)域內(nèi)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給責任和收入再分配職能。

　　2.全面公開財政信息

　　根據(jù)《手冊》，政府提供的財政信息應(yīng)包括預算信息、資產(chǎn)和負債信息以及各級政府的財務(wù)狀況等，還包括用來編制預算的經(jīng)濟假設(shè)、稅式支出以及對數(shù)據(jù)的可靠性建議。同時，政府應(yīng)當對有關(guān)事項、稅式支出和準財政活動進行充分披露，在可能條件下予以計量并考慮在表內(nèi)確認。

　　3.合理公開其預算編制和決策程序，提供預算報告

　　根據(jù)公共財政理論，預算是各國政府財政政策的主要工具，因此預算信息就成為財政透明的核心內(nèi)容。為了便于公眾對國家的政策目標、宏觀經(jīng)濟框架以及財政風險的了解，為了體現(xiàn)信息提供的及時性和有效性，政府務(wù)必編制分期預算報告，在預算執(zhí)行過程中建立健全內(nèi)部控制制度。

　　4.提供真實的財政數(shù)據(jù)

　　IMF認為，保證財政數(shù)據(jù)的真實性應(yīng)當通過達到高質(zhì)量的數(shù)據(jù)標準和信息公開、獨立監(jiān)督兩個方面來實施。達到數(shù)據(jù)質(zhì)量標準主要包括對預算收支的準確預測、采用公認的會計標準、財政數(shù)據(jù)內(nèi)部的交叉核對和與其他數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)，并通過內(nèi)部有效的審計來實現(xiàn)。信息公開和獨立監(jiān)督是指國家審計機關(guān)的權(quán)威審計、專家認定監(jiān)督和嚴格按照國家統(tǒng)計機關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)核對。

　　二、財政透明度國際分析

　　(一)財政透明度立法進程

　　新西蘭通過1994年《財政責任法案》為財政統(tǒng)一目標建立了一種不同的法律框架。這一法律框架規(guī)定了負責財政管理和重點預算參數(shù)及其他中期財政報告透明度的各項原則。澳大利亞《預算誠信章程》的目的也在于提高財政政策制訂與財政結(jié)果的透明度。英國的《財政穩(wěn)定守則》的許多特點類似于上述法律。守則包括遵守“黃金規(guī)則”和目標債務(wù)。黃金規(guī)則規(guī)定在政府執(zhí)政期間的借款只能用于投資，而不能用于為經(jīng)常性支出融資(包括折舊和維修) ，公債作為國民收入的一部分要保持穩(wěn)定謹慎的水平。德國黃金規(guī)則在憲法第115條中得到體現(xiàn)，日本黃金規(guī)則通過在實際上區(qū)分政府“赤字債券”和政府“建設(shè)債券”而加以制度化，并將政府建設(shè)債券借款限制在中期范圍內(nèi)。

　　(二)提高政府財政透明度的國際通行措施

　　1.對公布財政信息做出承諾

　　在新西蘭、澳大利亞和英國通過制定并頒布《財政責任法案》、《預算誠信章程》和《財政穩(wěn)定守則》規(guī)定了財政政策和報告透明度的法律標準，并要求政府正式為其財政業(yè)績對公眾負責。

　　2.規(guī)范預算文件內(nèi)容

　　年度預算必須包含財政政策目標和對財政可持續(xù)性的評估內(nèi)容，強調(diào)在財政年度開始前不少于3個月向立法機構(gòu)提交預算草案，并在財政年度開始前通過預算每年公布一份評估目前財政政策可持續(xù)性的長期報告。

　　3.評估外部可持續(xù)性和財政可持續(xù)性

　　外部可持續(xù)性。判斷經(jīng)常賬戶融資是依靠私人還是官方資本流動；預測中期國際收支余額和相關(guān)的債務(wù)或凈對外負債動態(tài)；評估匯率的適當水平。

　　財政可持續(xù)性。主要評估公共債務(wù)和赤字的指標以及中期財政預測。它包括財政指標，即財政赤字和公共債務(wù)指標、公共債務(wù)占的比例等一系列指標。另外是中期財政預測。這是評估財政可持續(xù)性的一個重要內(nèi)容，有助于對可持續(xù)性的全面評估，并為評估財政政策提供了一個框架。

　　三、我國財政透明度現(xiàn)狀及改進對策

　　(一)我國財政透明度現(xiàn)狀

　　與《財政透明度良好行為準則》對比，我國財政的整體透明度較低，我國的財政透明度表現(xiàn)出以下四個不平衡：

　　1.依法行政、依法理財?shù)牟椒ヂ浜笥诜ㄖ平ㄔO(shè)的步伐。“有法不依”、“執(zhí)法不嚴”現(xiàn)象大量存在，是我國經(jīng)濟、社會發(fā)展高度不平衡，封建意識、特權(quán)意識仍然殘存的反映。

　　2.預算外財政活動的透明度低于預算內(nèi)財政活動的透明度。存在有規(guī)模龐大的預算外收支，并由此引出了各部門、各單位的“小金庫”。從預算內(nèi)資金到政府性基金、收費，再到“亂收費”、“亂罰款”，體現(xiàn)了當前財政性資金來源的不同層次，其法律依據(jù)依次降低，監(jiān)督力度逐步下降，透明度呈現(xiàn)出由高到低、逐次下降趨勢。

　　3.程序方面的差距小于內(nèi)容方面的差距。和“良好做法”相比，在程序設(shè)定和遵守程序方面，我國的差距要小于在披露內(nèi)容方面的差距。在內(nèi)容發(fā)布方面，突出的缺陷就是內(nèi)容過于簡單。例如，預算報告列舉了收入總額、支出總額、主要的收入和支出項目、以及其完成預算的實際情況，但沒有列出前年的有關(guān)數(shù)據(jù)，更沒有包容今后兩年的預測數(shù)據(jù)。

　　4.現(xiàn)實透明性大大落后于現(xiàn)實可能性。目前，封閉、內(nèi)向的傳統(tǒng)仍然滲透在政府管理的各個領(lǐng)域。政治決策在幕后進行，公共決策往往排斥公眾廣泛參與。對大眾而言，政治決策和公共管理仍然充滿神秘。

　　四、改進對策

　　1.推進社會主義法治社會建設(shè)

　　推進政府財政透明度立法進程加快制定并發(fā)布《政府信息公開法》，明確政府發(fā)布公共信息的責任，明確公開信息的范圍、內(nèi)容和頻率，為財政信息公開提供法律支持。加強行政立法，嚴格依法行政。將行政權(quán)的行使及其制約納入法制架構(gòu)，是中國進行法治建設(shè)的一項至關(guān)重要的內(nèi)容。

　　2.積極推進財政制度創(chuàng)新

　　(1)引入績效預算的編制方法。借助于倒推計算的方法，從明確政策目標、確定指標體系入手，測算實現(xiàn)政策目標需要的業(yè)務(wù)量，倒推出人力、物力投入的不同組合，最后計算出最優(yōu)的資金投入。在預算申請被批復之后，應(yīng)當發(fā)布預算主要內(nèi)容，方便公眾進行監(jiān)督。

　　(2)對準財政活動進行公開聽證。對由政策性機構(gòu)實施的準財政活動，應(yīng)明確執(zhí)行政策對這些機構(gòu)自身財務(wù)的影響、政府為彌補其損失而撥付的資金數(shù)量、資金來源以及彌補方式，并在政策出臺前進行公開聽證。

　　3.為提高財政透明度創(chuàng)造良好的外部環(huán)境

　　(1)政府應(yīng)正確看待外部批評。要構(gòu)建開放的文化氛圍，通過舉辦論壇、研討會等方式，加強政府與民間的互動，更多聽取大學、研究機構(gòu)、專業(yè)社團乃至公民代表的意見，提高決策的科學化、民主化水平。

　　(2)加強與國際機構(gòu)的溝通和協(xié)調(diào)。透明度是經(jīng)濟全球化發(fā)展的客觀要求。在協(xié)調(diào)提高透明度方面，IMF、世界銀行等國際機構(gòu)積累了大量的寶貴經(jīng)驗。加強與國際機構(gòu)的合作，我們

　　可以借鑒國際有益經(jīng)驗，少走彎路。

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