【摘要】解決地方財(cái)政困難的一個(gè)重要途徑就是加大縣級政府財(cái)力培育，發(fā)展適合各地實(shí)情的縣域經(jīng)濟(jì)，以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來促進(jìn)財(cái)政問題的解決，走“經(jīng)濟(jì)——財(cái)政——經(jīng)濟(jì)”的辯證發(fā)展道路。本文以湖南省縣級政府財(cái)力培育為研究對象，在分析湖南省縣級政府財(cái)力困境現(xiàn)狀及成因的基礎(chǔ)上，提出湖南省縣級財(cái)力培育的宏觀政策。

　　【關(guān)鍵詞】縣級政府；財(cái)力培育；湖南

　　近年來，在國民經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)發(fā)展和國家財(cái)政收入連年快速增長的背景下，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難越來越突出。這主要是由于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)施戰(zhàn)略性調(diào)整，省以下財(cái)政體制改革不到位，增人增支剛性增長，國民收入分配格局調(diào)整滯后等體制性、政策性多種因素綜合作用的結(jié)果，是城鄉(xiāng)分割和地區(qū)間經(jīng)濟(jì)非協(xié)調(diào)發(fā)展在縣、鄉(xiāng)財(cái)政上的集中反映。

　　一、湖南省縣級政府財(cái)力困難的主要表現(xiàn)

　�。ㄒ唬┛h級財(cái)政收支差額與赤字

　　近年來，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革和國家清費(fèi)立稅改革相繼出臺，縣鄉(xiāng)預(yù)算外收入急劇下降，縣鄉(xiāng)財(cái)政的包袱大大增加�？h鄉(xiāng)政府作為一級政權(quán)機(jī)構(gòu)，有其必須履行的政府職能，必須提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但由于縣鄉(xiāng)財(cái)政巨大的財(cái)政赤字和財(cái)政負(fù)擔(dān)，大多數(shù)的縣鄉(xiāng)財(cái)政很難支持一級政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，影響縣鄉(xiāng)政府職能的實(shí)現(xiàn)。

　　以長沙市縣級政府為例，2003年財(cái)政赤字為41 502萬元，2008年達(dá)到166 097萬元，擴(kuò)大了4倍。不僅如此，縣與縣之間的財(cái)政收入與財(cái)政支出差距也呈擴(kuò)大趨勢。在同一市內(nèi)，以長沙縣與望城縣為例，2003年財(cái)政收入、財(cái)政支出分別相差15 925萬元和19 728萬元，2008年分別達(dá)到37 021萬元和47 953萬元。不同市域，差距就更大了。以長沙市長沙縣與湘潭市湘潭縣為例，2003年財(cái)政收入湘潭縣為長沙縣的37.51%，財(cái)政支出則為40.88%，2008年分別為25.97%和51.91%.可見財(cái)政收入差距不斷擴(kuò)大，財(cái)政支出相對縮小，故地方財(cái)政承受能力即財(cái)政赤字的差距不斷擴(kuò)大。

　　（二）文教體衛(wèi)經(jīng)費(fèi)支出嚴(yán)重短缺

　　目前，工業(yè)化、現(xiàn)代化的進(jìn)程確實(shí)使中國逐步躋身于世界強(qiáng)國之林。但長期以來，由于片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，忽視了微觀經(jīng)濟(jì)主體對社會環(huán)境發(fā)展的需求，致使我國大部分城市存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會文化建設(shè)不協(xié)調(diào)的問題，這不僅阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也加大了我國人口素質(zhì)、社會環(huán)境等方面與發(fā)達(dá)國家的距離。要改變這種狀況，必須從轉(zhuǎn)變政府職能入手，對文、教、體、衛(wèi)在社會發(fā)展中的作用給予充分的認(rèn)識，并將科技和教育支出放到政府財(cái)政支出的首位，給予優(yōu)先考慮。2000年至2008年，湖南省文教體衛(wèi)財(cái)政總支出隨著經(jīng)濟(jì)增長而增加，但占財(cái)政支出比例卻呈現(xiàn)出下降趨勢，2008年僅為19.69%，是近9年來的最低水平，大大低于發(fā)達(dá)國家35%—40%的水平。

　　（三）農(nóng)村社會保障體系財(cái)政資金需求缺口巨大

　　農(nóng)村社會保障資金嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)社會保障實(shí)施嚴(yán)重不平衡。目前，農(nóng)村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點(diǎn)的社會保障工作僅在小范圍內(nèi)試點(diǎn)實(shí)行，社會保障基金調(diào)劑范圍較小，用于農(nóng)村的社會保障資金費(fèi)用也較少。以湖南省為例，2001年用于農(nóng)村的保障資金為912.4萬元，僅相當(dāng)于城市保障資金的3.4%，若加上農(nóng)村困難戶集體補(bǔ)助金487.0萬元和農(nóng)村五保戶集體供養(yǎng)金14 467.5萬元，也只有15 866.9萬元，僅占湖南社會保障金總額的9.96%.可見，農(nóng)村社會保障水平低下，支援不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支出比例逐年下降，但不發(fā)達(dá)地區(qū)卻是最需要財(cái)政公正支持的。

　　二、湖南省縣級政府財(cái)力困難的原因分析

　�。ㄒ唬┬姓�機(jī)構(gòu)膨脹，事業(yè)管理費(fèi)高

　　多年來，財(cái)政供養(yǎng)人口過多，增長過快，結(jié)構(gòu)不合理的狀況并沒有多大的改善。人浮于事的結(jié)果直接導(dǎo)致財(cái)政支出中用于工資的比例在增加，但行政效率卻低下，加大了尋租行為出現(xiàn)的可能性，增加了財(cái)政運(yùn)作成本。據(jù)調(diào)查，2001—2008年湖南省政府行政管理費(fèi)占財(cái)政支出的9%—10%，并呈現(xiàn)穩(wěn)步增長趨勢；部門事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出比重高達(dá)30%；行政事業(yè)管理費(fèi)占比高達(dá)55%以上。財(cái)政支出絕大部分花費(fèi)在政府行政機(jī)構(gòu)、部門管理事業(yè)費(fèi)上，造成財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，導(dǎo)致財(cái)源培育不足，制約了財(cái)政收入的增長。

　�。ǘ�）縣域、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足

　　當(dāng)前，縣鄉(xiāng)財(cái)政可用財(cái)力增長乏力，主要原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠。湖南是農(nóng)業(yè)大省，但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，抵御自然災(zāi)害的能力不強(qiáng)；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整慢，綠色、優(yōu)質(zhì)、高效的農(nóng)產(chǎn)品基地規(guī)模小，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動能力弱，農(nóng)民增收的步伐緩慢。2008年湖南省農(nóng)民收入中的73.8%來自農(nóng)業(yè)，其中，農(nóng)業(yè)收入中來自糧、棉、油、糖、煙葉的收入高達(dá)80%以上，來自果菜收入比重還不到10%.過去，在農(nóng)產(chǎn)品短缺的情況下，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一直比較高，農(nóng)業(yè)只要增產(chǎn)就能帶來農(nóng)民增收。并且，湖南省農(nóng)業(yè)稅收年增長幅度，從2000年的33%回落到2005年的9.6%直至近年才稍有回升。種種現(xiàn)象表明，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民不增收和財(cái)政不增稅的問題對縣鄉(xiāng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用已經(jīng)顯露出來，并呈現(xiàn)不斷強(qiáng)化的趨勢。這是近幾年來縣鄉(xiāng)一級財(cái)政困難程度進(jìn)一步加大的重要原因。

　�。ㄈ�）城鄉(xiāng)資源占有不均等導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入的不均等

　　1.城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)對城鄉(xiāng)收入差距的影響。我國建國50多年來人口增長過快，農(nóng)村人口總量也是在遞增的，到2000年才有快速相對下降的跡象，但至今仍有將近61%的人口聚居在農(nóng)村，表明我國城市化水平仍然偏低，農(nóng)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換仍然滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。農(nóng)村聚居大量的人口，必然導(dǎo)致極低的生產(chǎn)效率，這也和我國工業(yè)化的程度極不相稱。造成這種局面的根本原因當(dāng)屬我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的戶籍制度，到現(xiàn)在農(nóng)民要變成城市居民的主要途徑還是升學(xué)。因此，打破城鄉(xiāng)人口滯留的格局，加快城市化進(jìn)程，顯得尤為必要。

　　2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)對城鄉(xiāng)收入差距的影響。1978年以后，我國經(jīng)濟(jì)確實(shí)出現(xiàn)了高增長。而到上世紀(jì)90年代中期以后，高增長卻是由第二、第三產(chǎn)業(yè)拉動，而第一產(chǎn)業(yè)停滯甚至萎縮，這主要是由農(nóng)業(yè)的稟賦決定的，但還夾雜著人口因素。1997年以后，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占到GDP的20%以下。同期，我國農(nóng)村人口仍占總?cè)丝诘?0%左右，結(jié)果就導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距變得特別突出。1978年，從三種產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)來看，我國工業(yè)所占比重已達(dá)44.8%，具有人均GDP3 000美元以上中等發(fā)達(dá)國家的特征；而從勞動力結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)業(yè)勞動力比重高達(dá)73.3%，是人均GDP200美元以下農(nóng)業(yè)國家的典型特征。這里面的關(guān)鍵因素是人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整跟不上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。1999年，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在總產(chǎn)值中的比重為17.7%，而就業(yè)比重依然高達(dá)50.1%.根據(jù)庫茲涅茨的統(tǒng)計(jì)分析，當(dāng)人均GDP達(dá)到500美元時(shí)，第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重為31.4%.可見，我國農(nóng)業(yè)勞動力比重過大導(dǎo)致農(nóng)業(yè)相對勞動生產(chǎn)率過低。

　　三、培育湖南省縣級政府財(cái)力的宏觀政策研究

　　（一）精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)與成員

　　益陽市作為湖南省改革試點(diǎn)城市，2006年內(nèi)，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)從144個(gè)精簡到96個(gè)，1 294名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部精簡為705人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制減少10 035人，精簡率達(dá)63.4%.以益陽市2005年底人口總數(shù)460.6萬人為基數(shù)，幾乎每300人中就有一名政府辦事人員；年度財(cái)政收入總額92 377萬元，而財(cái)政支出達(dá)到317 808萬元。從種種事實(shí)中我們不難看出，湖南省縣級政府機(jī)構(gòu)臃腫，基層行政機(jī)構(gòu)人員冗雜，財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模過大，使得縣級政府財(cái)力無法滿足社會對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，無法促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這就要求必須進(jìn)一步推行縣級政府機(jī)構(gòu)改革，精簡冗員。

　　可以根據(jù)“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財(cái)權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”的基本原則，考察各地實(shí)際職能需要與財(cái)力因素，配備工作人員，避免出現(xiàn)人多反而不辦事、辦不好的情況。并且，政府的編制也應(yīng)該考慮一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)政情況，在集中財(cái)力求發(fā)展的時(shí)期可以適當(dāng)縮減編制，等到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要更多的人才時(shí)，再適當(dāng)引進(jìn)，以達(dá)到比一開始人員臃腫時(shí)更事半功倍的作用。

　　（二）推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管

　　自從實(shí)施稅費(fèi)改革、全面取消農(nóng)業(yè)稅等政策后，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)失去其主要的財(cái)源。農(nóng)業(yè)稅在整個(gè)湖南省的財(cái)政收入中占了比較大的比重，在絕大多數(shù)沒有自主產(chǎn)業(yè)，僅僅依靠農(nóng)業(yè)稅等稅費(fèi)收入取得財(cái)政收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴性也越來越強(qiáng)，“吃飯財(cái)政”的現(xiàn)狀都難以持續(xù)。在這樣的前提下提出逐步撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”也是必然趨勢。采取預(yù)算共編、賬戶共設(shè)、集中收付、票據(jù)統(tǒng)管的管理模式，逐步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。

　�。ㄈ�）提高農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓過程中的分享比例

　　在現(xiàn)行征地制度下，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共公益事業(yè)用地、農(nóng)民宅基地外，所有新增建設(shè)用地需要占用農(nóng)用地的，無論是出于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共目的的需要，還是出于房地產(chǎn)開發(fā)等私人目的的需要，都借助國家土地征用權(quán)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用，征地的服務(wù)范圍超出了公共利益的界限。同時(shí)，國家法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，在征地補(bǔ)償中對農(nóng)民的最低生活保障和就業(yè)保障未予足夠的考慮，特別是對于本來就很低的征地補(bǔ)償費(fèi)用，集體經(jīng)濟(jì)組織又要截留、分享，因此農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)償更低。征地后失去土地的農(nóng)民由于缺乏非農(nóng)就業(yè)所必需的專業(yè)技能等原因，很難在短時(shí)期內(nèi)找到合適的非農(nóng)就業(yè)崗位，而貨幣形式的社會保障體系又很不完善，致使一部分農(nóng)民的基本生活和就業(yè)都受到了影響。在土地用途管制下，農(nóng)民承擔(dān)了耕地保護(hù)、國家糧食安全、可持續(xù)發(fā)展等方面公共利益的代價(jià)，卻不能全面分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益，不能得到應(yīng)有的公共財(cái)政上的支持和補(bǔ)貼，農(nóng)民的土地權(quán)益事實(shí)上集體性地受到了侵害。

　�。ㄋ模└母锿恋亓鬓D(zhuǎn)制度和戶籍管理制度

　　要創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度，一是要打破國家對土地一級市場的壟斷，允許集體非農(nóng)用地直接進(jìn)入市場，對經(jīng)營性用地實(shí)行市場定價(jià)；二是明確界定“公共目的”的內(nèi)涵和外延、明確界定政府土地征用權(quán)限和征用范圍，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的分享比例；三是建立能夠全面、真實(shí)地反映土地資源價(jià)格、資源成本和社會保障價(jià)格的科學(xué)的地價(jià)評估體系，對批準(zhǔn)入市的土地進(jìn)行全面的定價(jià)評估，為征地補(bǔ)償提供價(jià)格依據(jù)；四是在充分考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的土地發(fā)展補(bǔ)償、未來收益補(bǔ)償、社會保障補(bǔ)償以及勞動力安置等因素的基礎(chǔ)上提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；五是對于有長期穩(wěn)定收益的公益性占地，允許農(nóng)民入股，允許經(jīng)批準(zhǔn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地以租賃形式轉(zhuǎn)化為工商業(yè)用地。

　　四、總結(jié)

　　縣級財(cái)政不再是一個(gè)單純的財(cái)政問題，因此在討論縣級財(cái)力建設(shè)時(shí)，不再局限于就財(cái)政而論財(cái)政，就經(jīng)濟(jì)而論經(jīng)濟(jì)，而是將二者緊密結(jié)合起來，辨證地分析縣級財(cái)力的“經(jīng)濟(jì)——財(cái)政——經(jīng)濟(jì)“的發(fā)展模式。具體來看，其主要體現(xiàn)在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)與培育財(cái)源、財(cái)力資源投入與縣鄉(xiāng)尤其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政收入是源與水的關(guān)系，但我國現(xiàn)階段下，財(cái)政投入支持縣鄉(xiāng)尤其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少。因此，應(yīng)辯證矛盾統(tǒng)一、長短期相結(jié)合來看待財(cái)力培育與現(xiàn)階段財(cái)力困境問題。

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