關(guān)鍵詞：分稅制,財(cái)政體制,體制改革,十大成效

　　（一）初步確立了符合中國(guó)國(guó)情的分稅制財(cái)政體制的基本框架

　　改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)平均每年以?xún)晌粩?shù)的速度增長(zhǎng)，財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速增強(qiáng)，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益不高，加之稅收結(jié)構(gòu)變化滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，全國(guó)人均GDP和人均財(cái)政收支水平均較低， “兩個(gè)比重”逐年下降。隨著由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡，公共品供求缺口不斷拉大、且顯性化，財(cái)政收入相對(duì)量的下降與政府職能轉(zhuǎn)變滯后及其相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任范圍過(guò)寬的矛盾，使得各級(jí)財(cái)政尤其是中央財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政一直處于“緊運(yùn)行”狀態(tài)。改革開(kāi)放以來(lái)地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距呈不斷拉大的趨勢(shì)，連續(xù)實(shí)行了十幾年的財(cái)政包干制，又形成了較為明確具體、穩(wěn)定的地方既得利益，加之中央財(cái)力拮據(jù)，中央政府均衡地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的能力較弱、阻力較大。由于長(zhǎng)期計(jì)劃體制下形成的各利益主體之間的不合理、不規(guī)范、不穩(wěn)定的責(zé)權(quán)關(guān)系一時(shí)難以劃分清楚，也制約了財(cái)政體制改革的進(jìn)程和力度。中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和法制建設(shè)尚處于起步階段，與之相適應(yīng)，中國(guó)各級(jí)政府的公共財(cái)政職能、作用范圍及作用方式、收支規(guī)模與結(jié)構(gòu)等也需要隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐來(lái)重新定位，作為中國(guó)政府間公共財(cái)政關(guān)系制度化表現(xiàn)形式的財(cái)政體制改革也應(yīng)從這一實(shí)際出發(fā)，循序漸進(jìn)。在上述條件下進(jìn)行分稅制改革，不可能一步到位，一勞永逸，只能采取漸進(jìn)式策略，先構(gòu)造起分稅制的基本框架，然后在運(yùn)行中再根據(jù)制約財(cái)政體制的各種因素的變化逐步完善，以降低或“分期攤銷(xiāo)”改革成本，減輕改革對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的震蕩。1994年推出并已運(yùn)行了4年的分稅制改革方案，以劃分支出、劃分收入、分設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度為主要內(nèi)容，初步確立了符合中國(guó)國(guó)情的分稅制體制的基本框架，在很大程度上改革了包干體制下多種體制形式并存的不規(guī)范、不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的狀況，為理順政府間責(zé)權(quán)關(guān)系邁出了關(guān)鍵一步。

　　（二）增強(qiáng)了政府財(cái)政籌資功能，明顯遏制了財(cái)政收入占GDP比重下滑的趨勢(shì)

　　分稅制主要按稅種明確劃分了中央與地方之間的稅源，并分設(shè)國(guó)稅局和地稅局兩套稅收征管機(jī)構(gòu)，分征分管，硬化了政府間資金上解、下?lián)艿念A(yù)算約束關(guān)系，在劃定的支出責(zé)任、稅源、稅權(quán)范圍內(nèi)，各級(jí)政府當(dāng)家理財(cái)、自收自支、自求平衡的壓力和動(dòng)力明顯增強(qiáng)，提高了地方政府開(kāi)辟財(cái)源及征稅的努力程度，減少了稅源流失，增強(qiáng)了財(cái)政的籌資功能，使財(cái)政收入占GDP的比例大幅下滑的勢(shì)頭得到了遏制， 扭轉(zhuǎn)了財(cái)政收入長(zhǎng)期低于GDP增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)的被動(dòng)局面。

　　（三）調(diào)動(dòng)了地方政府培養(yǎng)和開(kāi)辟財(cái)源、增加收入的積極性，增強(qiáng)了地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)的自我組織、自我發(fā)展能力

　　分稅制改革是按照“存量不動(dòng)，增量調(diào)節(jié)”的漸進(jìn)式原則推行的，原屬地方支柱財(cái)源的“兩稅”劃作中央收入或共享收入后，采取了稅收返還的形式，確保地方既得利益不受影響。具體操作辦法是，以1993年為基數(shù)，按實(shí)施分稅制后地方凈上劃中央的數(shù)額，確定中央對(duì)地方的稅收返還基數(shù)。因此，1993年地方財(cái)政收入出現(xiàn)了超常增長(zhǎng)。當(dāng)年財(cái)政收入增長(zhǎng)率大都在30％以上，超過(guò)40 ％的有13 個(gè)省區(qū)，最高的青海省1993比1992年增長(zhǎng)163.8％。在1993年超常規(guī)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，1994 、1995、1996年分別比上年增長(zhǎng)23.8％、20.9％、25.5％。這說(shuō)明，分稅制極大地調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府開(kāi)辟財(cái)源、嚴(yán)格征管、組織收入的積極性，把一些應(yīng)收未收的財(cái)源潛力挖掘出來(lái)了。對(duì)零星分散的地方小稅也給予重視，如個(gè)人所得稅，1995年入庫(kù)稅款達(dá)131.39億元，比上年增長(zhǎng)了 80.8％；農(nóng)牧業(yè)稅1996年達(dá)369.5億元，比1993年的125.7億元，增長(zhǎng)了194％。同時(shí)，各地對(duì)企業(yè)欠稅也進(jìn)行了認(rèn)真清理， 遏制了欠稅逐年攀升的勢(shì)頭，促進(jìn)了公平稅負(fù)、平等納稅的財(cái)稅環(huán)境的形成。

　　（四）建立了保證中央財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)力初次分配制衡機(jī)制，增強(qiáng)了中央財(cái)政的主導(dǎo)地位和宏觀(guān)調(diào)控能力

　　在政府間財(cái)源初次分配環(huán)節(jié)，按照中央財(cái)政主導(dǎo)地位原則和效率原則，把維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀(guān)調(diào)控所必需的大宗、穩(wěn)定、稅源充沛的稅種劃為中央稅或中央與地方共享稅，并分設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)，徹底打破了包干體制下中央與地方在稅收征管上的“委托代理”關(guān)系。按照方案設(shè)計(jì)，在中央收入與地方收入同步增長(zhǎng)的情況下，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重將按照年遞增0.8—0.9個(gè)百分點(diǎn)的速度提高。原設(shè)計(jì)中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重為60％左右，中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重約為40％，轉(zhuǎn)移支付量約為20％。實(shí)際執(zhí)行結(jié)果是，1994年中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重為55.7％，1995年為 52.2％，1996年為49.5％，高于改革前的1993年25—27個(gè)百分點(diǎn)。說(shuō)明在全國(guó)財(cái)力分配格局中，中央直接控制的部分明顯增大。中央財(cái)政的主導(dǎo)地位還可通過(guò)各省區(qū)對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)度（中央對(duì)各省區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助額占各省區(qū)地方財(cái)政支出額的比例）反映出來(lái)，分稅制前的1993年，有17個(gè)省區(qū)需要中央財(cái)政補(bǔ)助，而分稅制后則有24個(gè)省區(qū)需要中央財(cái)政補(bǔ)助或財(cái)政轉(zhuǎn)移，即使是沿海比較發(fā)達(dá)的省區(qū)，也都由中央依賴(lài)地方型變?yōu)榈胤揭蕾?lài)中央型，如山東對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)度為38.4％，廣東為28.3％。最為明顯的是上海，分稅制前中央對(duì)上海的財(cái)政依賴(lài)度為87.5％，分稅制后中央財(cái)政不僅不依靠上海，反過(guò)來(lái)上海對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)度為10.9％。

　　（五）在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整、政府經(jīng)濟(jì)行為合理化和“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”方面起了積極作用

　　分稅制把來(lái)自工業(yè)產(chǎn)品的消費(fèi)稅的全部和增值稅的大部分劃歸中央，在很大程度上限制了地方盲目發(fā)展高稅率產(chǎn)品的傾向，對(duì)過(guò)去難以解決的爭(zhēng)上小酒廠(chǎng)、小煙廠(chǎng)、小棉紡廠(chǎng)等重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，起到了一定的控制作用。同時(shí)，分稅制把同農(nóng)業(yè)有關(guān)的稅種和來(lái)自第三產(chǎn)業(yè)的稅種劃歸地方，有力地調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展農(nóng)林牧漁業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的積極性，加大了對(duì)第一、三產(chǎn)業(yè)的資金投入。如廣西壯族自治區(qū)，分稅制后全區(qū)把特色農(nóng)業(yè)財(cái)源開(kāi)發(fā)擺在首位，與1990年相比，1995年全區(qū)農(nóng)業(yè)稅收增長(zhǎng)了2 .79倍，占地方財(cái)政收入的比重提高了2.33個(gè)百分點(diǎn)。山東省1996 年直接來(lái)自農(nóng)業(yè)的財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比重，比1993年提高了3 個(gè)百分點(diǎn)，來(lái)自第三產(chǎn)業(yè)的財(cái)政收入提高了12個(gè)百分點(diǎn)。從全國(guó)的情況看，實(shí)行分稅制后，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為和投資行為已發(fā)生了一些積極變化，各地普遍根據(jù)分稅制后的財(cái)源結(jié)構(gòu)和本地實(shí)際情況，尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，政府投資的方向有逐漸向農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和地方的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。“圍繞財(cái)源抓經(jīng)濟(jì)，圍繞效益抓財(cái)源”已成為各級(jí)地方政府的共識(shí)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)源建設(shè)向依靠科技進(jìn)步、低投入、高效益的方向轉(zhuǎn)變。

　　（六）在一定程度上促進(jìn)了財(cái)政資金供給范圍的合理調(diào)整和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

　　按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和公共財(cái)政原理進(jìn)行的分稅制制度創(chuàng)新，相對(duì)于財(cái)政包干制而言，從目標(biāo)方向上明確了政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位及行為方式，初步廓清了政府與微觀(guān)經(jīng)濟(jì)單位之間以及政府內(nèi)部上下級(jí)之間的責(zé)權(quán)利邊界，企業(yè)照章納稅、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧；同時(shí)稅種、稅源按體制劃定的標(biāo)準(zhǔn)分屬中央政府或地方政府，各級(jí)財(cái)政預(yù)算的財(cái)力來(lái)源、規(guī)模約束明顯增強(qiáng)，自收自支、自求平衡的責(zé)任明顯加重，在財(cái)力硬約束下，促使各級(jí)政府尤其是財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力相對(duì)較弱的地方政府的財(cái)政支出范圍和重點(diǎn)向剛性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品領(lǐng)域集中，在一定程度上促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和財(cái)政資源配置效率效益的提高，有效地促進(jìn)了政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)行為的轉(zhuǎn)變。從宏觀(guān)上看，分稅制的上述基本導(dǎo)向都是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求相適應(yīng)的，政策效果已經(jīng)并將繼續(xù)顯現(xiàn)出來(lái)。

　　（七）促進(jìn)了國(guó)企分配關(guān)系的規(guī)范化，有助于推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立

　　現(xiàn)代企業(yè)制度對(duì)財(cái)稅體制的基本要求是稅負(fù)公平、照章征稅、平等競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰。在多種形式的財(cái)政包干體制下，稅權(quán)尤其是減稅免稅權(quán)相對(duì)分散，地區(qū)間為爭(zhēng)奪項(xiàng)目、資金、技術(shù)、人才等而展開(kāi)的不合理的稅收競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，扭曲了要素的相對(duì)價(jià)格以及政府與企業(yè)、中央政府與地方政府之間的分配關(guān)系，弱化了企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算約束。分稅制后，作為稅收收入主體部分的流轉(zhuǎn)稅，其大頭上劃中央，中央稅由國(guó)稅局征管，稅權(quán)相對(duì)集中，這就杜絕了地方政府減免中央稅和共享稅的可能，而地方稅又與地方財(cái)政收支平衡掛鉤很緊，多收多支，少收只能少支，不得留有赤字，各地自定的若干稅收優(yōu)惠政策失去了存在的基礎(chǔ)，不少已自生自滅，各地政府長(zhǎng)期靠不適當(dāng)?shù)馗?jìng)相降低稅負(fù)、減免稅來(lái)吸引資金、項(xiàng)目和扶持企業(yè)發(fā)展的做法已經(jīng)得到有效遏制。政府分配關(guān)系已開(kāi)始步入企業(yè)照章納稅（消費(fèi)稅的全部和增值稅的75％歸中央，企業(yè)所得稅按企業(yè)隸屬關(guān)系分別上繳中央財(cái)政和地方財(cái)政）、稅后利潤(rùn)按出資者比例分配、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的軌道。國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的扶持轉(zhuǎn)向主要依靠調(diào)整國(guó)有投資方向和投資收益分享比例來(lái)實(shí)現(xiàn)�？傊�，分稅制淡化了政府與企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，規(guī)范了政府分配行為，不僅進(jìn)一步規(guī)范了國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間的分配關(guān)系，而且公平了各類(lèi)企業(yè)的稅負(fù)，凈化了企業(yè)的財(cái)政稅收分配環(huán)境，促進(jìn)了企業(yè)間的平等競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立起了積極的推動(dòng)作用。

　　（八）在整合政府財(cái)力分配渠道，規(guī)范政府分配行為，強(qiáng)化稅外財(cái)政收入的籌集、分配使用和監(jiān)管，促進(jìn)政府財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)一性、完整性等方面起了積極作用

　　分稅制后，納稅人（繳費(fèi)人）要求政府分配行為的規(guī)范性、合理性，社會(huì)各界包括各級(jí)政府要求預(yù)算分配的完整性和統(tǒng)一性的呼聲越來(lái)越高，當(dāng)自己的家，理自己的財(cái)?shù)闹黧w地位比任何時(shí)期都更為明確。適應(yīng)分稅制后公共財(cái)政發(fā)展的客觀(guān)要求，國(guó)務(wù)院于1996年7 月作出了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，重新界定了預(yù)算外資金的性質(zhì)和范圍，將地方財(cái)政部門(mén)按國(guó)家規(guī)定收取的各項(xiàng)稅費(fèi)附加，從1996年起納入到地方財(cái)政預(yù)算，作為地方財(cái)政的固定收入，不再作為預(yù)算外資金管理；將養(yǎng)路費(fèi)等13項(xiàng)數(shù)額較大的政府性基金（收費(fèi)）收入納入財(cái)政預(yù)算管理；將各部門(mén)、各單位的預(yù)算外資金收支按不同性質(zhì)實(shí)行分類(lèi)管理，各部門(mén)、各單位要按規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，并報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)，對(duì)預(yù)算內(nèi)撥款和預(yù)算外收入統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。這就打破了長(zhǎng)期以來(lái)預(yù)算外資金的所有權(quán)、管理權(quán)不變的界限，還所有權(quán)于國(guó)家，還監(jiān)管權(quán)于政府財(cái)政，同時(shí)采取措施治理制度外“三亂”，促進(jìn)了公共財(cái)政的完整、統(tǒng)一、規(guī)范。

　　（九）縮小了各省區(qū)人均地方財(cái)政收入差距，財(cái)政體制的均衡功能有所增強(qiáng)

　　分稅制是國(guó)家的地區(qū)發(fā)展政策體系的有機(jī)構(gòu)成部分，它對(duì)地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的均衡作用主要體現(xiàn)在：（1）人均地方財(cái)政收入總體相對(duì)差距縮小。1993年，中國(guó)各省區(qū)人均地方財(cái)政收入相對(duì)差異系數(shù)為87.4％，1994年下降為80.3％。1993年人均地方財(cái)政收入最高地區(qū)與最低地區(qū)之比為14.4倍，1996 年為14.2倍。這表明實(shí)行分稅制后中央集中的財(cái)力相對(duì)增多，使得各地區(qū)人均地方財(cái)政收入總體相對(duì)差距縮小。但目前各省區(qū)之間的人均地方財(cái)政收入總體相對(duì)差異系數(shù)仍然很大，尤其是最富與最窮的省區(qū)地方人均財(cái)政收入相對(duì)差距和絕對(duì)差距相當(dāng)懸殊，還有待進(jìn)一步縮��；（2）高收入地區(qū)財(cái)政收入能力指數(shù)（指不同省區(qū)人均財(cái)政收入相當(dāng)于全國(guó)人均財(cái)政收入水平的比值）下降幅度較大，如上海由1993年的416.5％下降為 1996年的350.0％，天津由187.8 ％下降為148.0％，遼寧由122.8％下降為91.0％，廣東由122.2 ％下降為122 .0％。這說(shuō)明，與包干制比較分稅制對(duì)高收入地區(qū)的收入調(diào)節(jié)功能有所增強(qiáng)。當(dāng)然，財(cái)政收入能力指數(shù)在地區(qū)間的差距仍然較大，低收入地區(qū)這一指數(shù)仍處于十分低下的水平，如最低的貴州1994 年為20. 8 ％， 1996年上升為25％；（3）實(shí)行分稅制后，轉(zhuǎn)移支付在均衡地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距方面的功能有所增強(qiáng)。

　　（十）促進(jìn)了理財(cái)觀(guān)念的轉(zhuǎn)變

　　分稅制初步理順了政府間的責(zé)權(quán)關(guān)系，在政府間以及政府與微觀(guān)經(jīng)濟(jì)主體之間初步建立了各司其職、各負(fù)其責(zé)、各得其利的約束機(jī)制和費(fèi)用分擔(dān)、利益分享和歸屬機(jī)制，促進(jìn)了理財(cái)觀(guān)念的轉(zhuǎn)變。樹(shù)立了自力更生過(guò)日子的觀(guān)念，增收節(jié)支保平衡的觀(guān)念，圍繞財(cái)源抓經(jīng)濟(jì)、圍繞效益抓財(cái)源的觀(guān)念，公平稅負(fù)的觀(guān)念，依法理財(cái)、依法征管的觀(guān)念，財(cái)政分配和調(diào)控的整體觀(guān)念，分稅制后各級(jí)財(cái)政重新確立本級(jí)財(cái)政在本級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的職能和地位，預(yù)算內(nèi)外財(cái)力規(guī)模與結(jié)構(gòu)趨于統(tǒng)一。