日前發(fā)布的《2008年~2009年中國財政政策報告——實行全口徑預(yù)算管理》分析認(rèn)為，從總體上看，相對于預(yù)算內(nèi)收支，我國預(yù)算外收支規(guī)模呈逐漸縮小的趨勢。在這一趨勢下，從結(jié)構(gòu)上看，中央財政的預(yù)算外收支規(guī)模的下降趨勢要比地方財政的預(yù)算外收支規(guī)模的下降趨勢明顯，地方財政對預(yù)算外資金的依賴程度要高于中央財政。

　　由中國社科院財貿(mào)所推出的這一報告指出，立足于當(dāng)今世界的基本經(jīng)驗和現(xiàn)實中國的具體國情，應(yīng)把全口徑預(yù)算管理改革的目標(biāo)定為：通過預(yù)算制度的改革，將全部政府收支納入政府預(yù)算之中。

　　一般而言，預(yù)算外收支是指國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的游離于國家一般預(yù)算以外的各種財政性資金所形成的收支。

　　我國雖然一直在加強預(yù)算外資金管理，但預(yù)算外資金規(guī)模擴大的勢頭并沒有得到遏制。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2008》，按財政預(yù)算外專戶收支口徑，我國2004年的預(yù)算外資金收入為4699.2億元，2005年收入為5544.2億元，2006年收入為6407.9億元，收入絕對額不斷增長。支出絕對額也在逐年增長，2004年預(yù)算外資金支出總額為4351.7億元，2005年支出5242.5億元，2006年支出5867億元。

　　社科院財貿(mào)所發(fā)布的這份中國財政政策報告認(rèn)為，由于許多預(yù)算外財政專戶收支被納入一般預(yù)算收支或基金預(yù)算收支，導(dǎo)致預(yù)算外財政專戶收支所占比重下降，即預(yù)算外收支的相對規(guī)模趨于下降。從1993年到現(xiàn)在，預(yù)算外資金收入占財政收入的比重雖有幾年出現(xiàn)反彈，如1994年、1995年和1996年，但大體上呈現(xiàn)下降的趨勢。從預(yù)算外資金支出上看，其占財政支出的比重有著與占財政收入比重類似的走勢。

　　中央與地方預(yù)算外收支的相對規(guī)模升降各異。在1994年之后，中央預(yù)算外資金收支在全國預(yù)算外收支中的比重明顯下降，而地方預(yù)算外資金收支的比重明顯上升。尤其從1997年開始，在全國預(yù)算外資金收支中，地方所占的比重都在90％以上，說明地方對預(yù)算外資金收支的依賴程度要大大高于中央。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2008》，2004年、2005年、2006年地方預(yù)算外資金收入分別占全國預(yù)算外收入的92.5％、92.7％、92.7％，支出所占的比例分別是91.0％、91.3％、93.6％。地方預(yù)算外資金收入所占最大比例是1997年的94.9％，支出所占最大比例是1998年的95.2％。

　　這份報告認(rèn)為，對于龐大的預(yù)算外資金的管理，我國目前缺乏完善嚴(yán)格的法律和制度約束。對于政府預(yù)算外收支的管理，除了中央發(fā)布一系列規(guī)章制度以及地方據(jù)以制定相應(yīng)的配套管理措施外，至今未從法律層次上通過有關(guān)法律來規(guī)范約束預(yù)算外收支活動。這說明，對預(yù)算外收支的管理體現(xiàn)了行政的主導(dǎo)作用，但預(yù)算外收支管理的法治程度不高。

　　無論是中央還是地方，其預(yù)算外收支都可以還原為各級政府部門的預(yù)算外收支。盡管目前對預(yù)算外收支實行財政專戶管理，也實行預(yù)算外收支的預(yù)算管理，但實際上對預(yù)算外收支，財政部門充其量不過是“賬面”管理，那些負(fù)責(zé)征收的部門單位，依然對預(yù)算外收支享有較大的話語權(quán)。

　　目前，按照深化“收支兩條線”管理要求，對預(yù)算外收支實行財政專戶或國庫管理，建立部門預(yù)算管理制度，但這僅僅是“收”與“支”的分離，而非真正脫鉤，仍未能改變長期以來形成的誰收費、誰罰款就由誰使用的收支掛鉤管理辦法，因此收費罰款的多少與單位的經(jīng)費開支、福利水平以至個人利益密切相關(guān)，這既是預(yù)算外收支規(guī)模膨脹的原始動力，也是現(xiàn)實的動因。它誘使地方、部門和單位千方百計開設(shè)一些新的“業(yè)務(wù)”、新“項目”、提高收費標(biāo)準(zhǔn)等。

　　1994年的稅制改革使比較紛亂的中央與地方財政關(guān)系得到了規(guī)范，提高了中央財政收入的比重。相比較而言，地方財政收入的比重在財政收入層層向上集中的情況下，改善得不是特別明顯，而且出現(xiàn)越到基層，財政收入越不穩(wěn)定的現(xiàn)象。在這種情況下，許多地方政府不得不依靠預(yù)算外收入來滿足其資金需要，為預(yù)算外收支的存在提供了適宜的土壤。1994年稅制改革后，我國大部分的預(yù)算外收支發(fā)生在地方政府。

　　《2008年~2009年中國財政政策報告》認(rèn)為，對預(yù)算外收支加強管理，近期目標(biāo)是將其全部納入完整統(tǒng)一的預(yù)算管理，淡化部門利益，而長期目標(biāo)是逐步將預(yù)算外收支納入一般預(yù)算收支中，真正形成可由公共財政統(tǒng)籌安排的綜合財力。