【摘要】受金融風(fēng)暴的影響,地方財(cái)政遇到了前所未有的困境。地方財(cái)政如何在金融危機(jī)中克服種種困難,如何配合國(guó)家宏觀財(cái)政政策,重返經(jīng)濟(jì)發(fā)展快車(chē)道,值得我們深入研究。

　　【關(guān)鍵詞】金融危機(jī) 地方財(cái)政 轉(zhuǎn)移支付 政府職能

　　一、金融危機(jī)對(duì)地方財(cái)政的影響

　　我國(guó)財(cái)政收入在經(jīng)歷了五年的高速增長(zhǎng)之后,2008年8月首現(xiàn)拐點(diǎn),同年10月更是出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。2008年12月份,全國(guó)財(cái)政收入3248.69億元,比去年同月增長(zhǎng)3.3%。其中,中央本級(jí)收入756.16億元,同比下降15.5%;地方本級(jí)收入2492.53億元,同比增長(zhǎng)10.8%。2009年1月,全國(guó)財(cái)政收入6131.61億元,比去年同月減少1265.03億元,下降17.1%,其中,中央本級(jí)收入2964.82億元,下降28.4%;地方本級(jí)收入3166.79億元,下降2.7%。從數(shù)據(jù)對(duì)比中我們清晰的看到,全國(guó)財(cái)政收入自金融危機(jī)以來(lái),出現(xiàn)了明顯的下降。而地方財(cái)政收入由同比增長(zhǎng)10.8%到同比下降2.7%,下降幅度更加明顯。我國(guó)實(shí)施分稅制改革之后,中央財(cái)政收入一直占據(jù)著全國(guó)財(cái)政收入的主體,收入來(lái)源穩(wěn)定,中央財(cái)政一直處于相對(duì)寬松的環(huán)境;相比之下,地方財(cái)政收入來(lái)源分散,支出壓力過(guò)大,有些甚至長(zhǎng)期處于入不敷出的境況。雖然地方財(cái)政收入下降幅度較小,但地方財(cái)政收入的剛性較強(qiáng),這不到三個(gè)百分點(diǎn)的變動(dòng),可能對(duì)地方政府的運(yùn)行造成巨大的影響。以河南省濮陽(yáng)市為例,2009年一季度財(cái)政一般預(yù)算收入完成4.2億元,同比下降21.6%,三月份一般預(yù)算收入完成1.5億元,同比下降達(dá)到了驚人的43.6%。濮陽(yáng)市的情況也許不能以偏概全,但足以向我們展示金融風(fēng)暴已經(jīng)對(duì)我國(guó)的地方財(cái)政造成的巨大危害,而且這種影響還在進(jìn)一步的深化。

　　二、地方財(cái)政困境的原因分析

　　1、財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配

　　1994年,我國(guó)實(shí)施分稅制改革。分稅制是按照事權(quán)劃分各級(jí)政府財(cái)權(quán)的一項(xiàng)制度,但從我國(guó)分稅制實(shí)施的情況來(lái)看,財(cái)政收入按政府級(jí)次層層上移,而事權(quán)則被逐級(jí)下放,尤其是地市級(jí)以下政府,承擔(dān)著大量的社會(huì)保障、衛(wèi)生防疫、義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品的支出,并且在維持地方政府運(yùn)行、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)方面壓力巨大,地方政府職能與財(cái)權(quán)失衡矛盾突出,與國(guó)際慣例不符。在國(guó)外許多國(guó)家,這些基本公共服務(wù)大多屬于中央或省級(jí)政府的職責(zé)范圍,以便形成全國(guó)統(tǒng)一的供應(yīng)水平。與龐大的支出規(guī)模相比,縣級(jí)政府卻要把75%的增值稅和100%的消費(fèi)稅上繳中央,剩余部分又大都集中在省、市兩級(jí)政府,縣級(jí)政府最后得到的很少。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后,為了發(fā)展經(jīng)濟(jì),招商引資,地方政府往往需要制定一系列優(yōu)惠政策,大都以提供必要的公共服務(wù)而犧牲地方財(cái)稅收入為代價(jià),使地方政府財(cái)力進(jìn)一步受損。剛性支出過(guò)多而收入增長(zhǎng)乏力,地方政府的基本社會(huì)公共服務(wù)職能很難有效實(shí)現(xiàn)。

　　2、區(qū)域間財(cái)政實(shí)力差距巨大

　　由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距,地域間財(cái)政收入實(shí)力必然存在差異。當(dāng)初我國(guó)分稅制改革以維持地方既得利益為原則,而我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度也存在一些問(wèn)題,所以,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同所造成的財(cái)力差距在實(shí)施分稅制后沒(méi)有得到解決,相反還有進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)。以江蘇省、河南省、青海省這三個(gè)代表東、中、西部地區(qū)的省份為例,2009年一季度三省一般預(yù)算收入分別完成745.01億元、245.58億元和21.20億元,江蘇省財(cái)政一般預(yù)算收入是青海省的35倍。從人均財(cái)政支出來(lái)看,2009年一季度三省人均一般預(yù)算支出分別為857元、600元和126元�？梢�(jiàn)不管是財(cái)政收入還是支出,地區(qū)間的財(cái)政實(shí)力確實(shí)差距巨大,同樣說(shuō)明各地政府職能的有效實(shí)施和公共產(chǎn)品的提供能力極不平衡。地方財(cái)政實(shí)力是抵御金融危機(jī),克服經(jīng)濟(jì)困難的必要條件,擁有了雄厚的財(cái)力,才能抗拒各種風(fēng)險(xiǎn),走上良性健康的發(fā)展軌道。

　　3、國(guó)家積極財(cái)政政策存在的問(wèn)題

　　應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī),國(guó)家及時(shí)采取了宏觀調(diào)控措施,促消費(fèi)、擴(kuò)內(nèi)需、增投入、保就業(yè),尤其是積極的財(cái)政和貨幣政策發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。積極財(cái)政政策也就是所謂的擴(kuò)張性財(cái)政政策,指通過(guò)財(cái)政收支規(guī)模的變動(dòng)來(lái)增加和刺激社會(huì)的總需求,在總需求不足時(shí),通過(guò)擴(kuò)張性財(cái)政政策使總需求與總供給的差額縮小以至平衡。要擴(kuò)大內(nèi)需,消費(fèi)和投資是兩大核心動(dòng)力。此次國(guó)家實(shí)施的積極財(cái)政政策,也是要通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模、增加政府投資來(lái)拉動(dòng)內(nèi)需。但值得注意的是,我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期處于高投資率、低消費(fèi)率的狀態(tài),居民的消費(fèi)習(xí)慣也是高儲(chǔ)蓄、低消費(fèi)。投資是為消費(fèi)服務(wù)的,而消費(fèi)又要以需求為支撐,所以刺激社會(huì)的消費(fèi)需求是擴(kuò)張性財(cái)政政策的關(guān)鍵所在。4萬(wàn)億的巨額投資,是國(guó)家積極財(cái)政政策的重要砝碼之一,其中中央政府出資1.18萬(wàn)億,剩余部分由地方政府配套,這無(wú)疑是對(duì)地方政府的又一次嚴(yán)峻考驗(yàn)。2008年全國(guó)地方財(cái)政本級(jí)收入28644.91億元,而此次4萬(wàn)億投資計(jì)劃需要地方配套的資金是2.82萬(wàn)億元,幾乎和2008年全年地方財(cái)政本級(jí)收入相當(dāng)。金融危機(jī)后更加困難的地方財(cái)政,如何承受“積極財(cái)政政策之重”,值得我們深思。

　　三、化解地方財(cái)政困境的出路

　　1、建立地方公共財(cái)政體系

　　建立和完善公共財(cái)政體系是我國(guó)財(cái)政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié),而地方財(cái)政,尤其是基層財(cái)政改革的基本目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè):一是財(cái)政體制改革要有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共產(chǎn)品和服務(wù)提供水平的相對(duì)均等,其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是公共服務(wù)的均等化程度;二是有助于提高基層政府根據(jù)本轄區(qū)居民公共需求偏好提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力,其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是基層政府的回應(yīng)性以及供應(yīng)和生產(chǎn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率。歸根結(jié)底,提供公共產(chǎn)品和回應(yīng)公共需求的能力,是衡量和評(píng)價(jià)地方財(cái)政行使職能成敗的標(biāo)準(zhǔn)。如何提高這種能力,使有限的能力發(fā)揮到極致,最終還是要建立地方公共財(cái)政體系。當(dāng)前金融危機(jī)環(huán)境下,除了實(shí)施積極財(cái)政政策,更要注意短期效應(yīng)和長(zhǎng)期效應(yīng)的結(jié)合。發(fā)放代金券、消費(fèi)券,也許能起到刺激經(jīng)濟(jì)的短期效應(yīng),但這種“撒胡椒面”的行為治標(biāo)不治本,有時(shí)甚至標(biāo)本都不治。因?yàn)槔习傩盏南�費(fèi)習(xí)慣沒(méi)有根本改變,一次性消費(fèi)結(jié)束后對(duì)未來(lái)的預(yù)期仍然充滿(mǎn)不確定性。所以與其分散財(cái)力“撒胡椒面”,不如化零為整,集中財(cái)力提高地方財(cái)政提供公共產(chǎn)品的能力,加快推進(jìn)公共財(cái)政的社會(huì)保障職能,解除老百姓的后顧之憂(yōu),改變我國(guó)長(zhǎng)期存在的高儲(chǔ)蓄率、低消費(fèi)率的現(xiàn)狀,調(diào)動(dòng)社會(huì)的消費(fèi)需求潛力。

　　2、推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革

　　我國(guó)財(cái)政體制注定了財(cái)力中央集權(quán),而各地財(cái)政實(shí)力又存在巨大差距,所以完善的轉(zhuǎn)移支付制度是保證地方財(cái)力橫向平衡、實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政均等化的必要條件。從財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)中我們看到,2008年我國(guó)地方財(cái)政收入達(dá)51590.52億元,支出49992.65億元,結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余共1597.87億元。我國(guó)大多地方財(cái)政支出壓力大,受金融危機(jī)影響的個(gè)別地方更是捉襟見(jiàn)肘,為何2008年還會(huì)出現(xiàn)將近1600億元沒(méi)花完的情況?這里我們應(yīng)該看到中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中存在一定的問(wèn)題,有些地方財(cái)政實(shí)力弱,得到中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付后還是存在支出缺口;有些地方財(cái)政實(shí)力雄厚,財(cái)政收入大于支出。由此可見(jiàn)中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的功能。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家,也有不少中央政府掌握較大財(cái)權(quán),但這些國(guó)家普遍采取中央多收多支、多收多補(bǔ)的轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政收入經(jīng)過(guò)再分配之后,地方政府所擁有的財(cái)力和所承擔(dān)的事務(wù)基本相稱(chēng),最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。我國(guó)也應(yīng)該建立規(guī)范化、法制化的轉(zhuǎn)移支付制度。特別是地方政府財(cái)力較弱,地區(qū)間差異大,所以更要體現(xiàn)公平與效率、財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則。以法律形式規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度,轉(zhuǎn)移支付方法可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn),統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),公式計(jì)算,杜絕人為因素影響,不斷縮小地區(qū)間差異。

　　3、促進(jìn)國(guó)家積極財(cái)政政策的科學(xué)化、民主化

　　政治強(qiáng)調(diào)民主,行政強(qiáng)調(diào)效率。意思是政策制定過(guò)程要集思廣益,尊重各方利益,采取民主程序;政策執(zhí)行則可適當(dāng)集權(quán),注重效率。4萬(wàn)億的投資計(jì)劃,是應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的財(cái)政政策“重拳”,也是國(guó)家積極財(cái)政政策中最為引人注目的政策之一。4萬(wàn)億投資要靠中央和地方財(cái)政共同承擔(dān),說(shuō)到底花的是納稅人的錢(qián),投資規(guī)模如何把握,投資方向如何確定,決策者應(yīng)該聽(tīng)到廣大公民的聲音,應(yīng)該尊重來(lái)自納稅人的意見(jiàn)。這4萬(wàn)億中用于鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)和城鄉(xiāng)電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金有1.8萬(wàn)億,占投資計(jì)劃的比重最大�；�礎(chǔ)建設(shè)投資見(jiàn)效快,短期內(nèi)擴(kuò)大就業(yè)、增長(zhǎng)GDP,能夠起到治療經(jīng)濟(jì)危機(jī)“特效藥”的作用。但我們也應(yīng)該看到其負(fù)面影響,最明顯的就是1997年來(lái)我國(guó)固定資產(chǎn)投資占GDP的比重一直處于國(guó)際較高水平,而消費(fèi)需求的增長(zhǎng)始終落后于投資增長(zhǎng),對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。令人欣喜的是,2009年兩會(huì)期間,國(guó)家已對(duì)4萬(wàn)億投資計(jì)劃的結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整,基礎(chǔ)設(shè)施投資占比由原來(lái)的45%降至37.5%,說(shuō)明國(guó)家已經(jīng)考慮到長(zhǎng)遠(yuǎn)效率與當(dāng)前利益的結(jié)合,關(guān)注民生與發(fā)展經(jīng)濟(jì)并重。積極財(cái)政政策還要關(guān)注地方財(cái)政當(dāng)前的困境,用中央財(cái)政的雄厚實(shí)力彌補(bǔ)地方財(cái)政的不足,以金融危機(jī)為契機(jī),進(jìn)一步調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀,充分發(fā)揮“四兩撥千斤”的功效。

　　4、改革稅制,增加地方財(cái)政收入

　　中央可以下放一部分稅收立法權(quán),賦予地方政府一定的稅收自主權(quán),形成以中央立法為主,地方立法為輔,相輔相成,互為補(bǔ)充的稅收立法機(jī)制。金融危機(jī)環(huán)境下,地方政府大都面臨財(cái)政困境,甚至已經(jīng)陷入財(cái)政危機(jī)。應(yīng)對(duì)之策無(wú)非是開(kāi)源和節(jié)流。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境,正是需要財(cái)政拉動(dòng)的關(guān)鍵時(shí)刻,換句話(huà)說(shuō)正是花錢(qián)的時(shí)候,所以節(jié)流這條路幾乎是走不通的。實(shí)際上我國(guó)公民的稅負(fù)相比發(fā)達(dá)國(guó)家是較低的,甚至和印度等發(fā)展中國(guó)家相比也存在一定差距,所以政府在提高稅率、增加收入方面還有一定的操作空間。另有調(diào)查顯示中國(guó)人的稅負(fù)痛苦率是世界上最高的,為何會(huì)出現(xiàn)這種狀況,政府又該采取那些舉措呢?亞當(dāng)•斯密曾在《國(guó)富論》中比較過(guò)英國(guó)和法國(guó)的稅制。英國(guó)每年從800萬(wàn)人口中征收1000萬(wàn)英鎊稅款,但社會(huì)各階層從未有壓迫感,而法國(guó)的人口是英國(guó)的三倍,每年征收的稅款卻不足1500萬(wàn)英鎊,但法國(guó)民眾所感受的課稅壓力遠(yuǎn)甚于英國(guó)。調(diào)查后發(fā)現(xiàn)英國(guó)稅制的民主程度遠(yuǎn)高于法國(guó),英國(guó)公民參與到稅制的制定過(guò)程,對(duì)自己制定的政策當(dāng)然無(wú)話(huà)可說(shuō)。我國(guó)的稅收政策制定也可適當(dāng)借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn),在擴(kuò)大地方稅收自主權(quán)的同時(shí)引入民主化,真正體現(xiàn)老百姓的主人翁地位。中央稅方面應(yīng)區(qū)別各地財(cái)政實(shí)力,采取差異化的稅收分享機(jī)制,適當(dāng)增加中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方稅收留成比例,增強(qiáng)地方政府對(duì)抗金融危機(jī)的實(shí)力,有效實(shí)施稅收“調(diào)節(jié)器”和中央財(cái)政再分配職能。

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