【關(guān)鍵詞】轉(zhuǎn)變政府職能；完善市場經(jīng)濟(jì)體制；關(guān)鍵環(huán)節(jié)

　　【摘要】改革開放20多年來，市場經(jīng)濟(jì)體制已在我國初步確立。要進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，必然要求政治體制改革相配套，尤其要求政府職能有相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。目前政府職能的行使中存在著缺位和越位的現(xiàn)象，因此必須使政府職能歸位，轉(zhuǎn)變政府職能，以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。

　　早在20世紀(jì)80年代中期，鄧小平就提出經(jīng)濟(jì)改革和政治改革的關(guān)系，他強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)改革必須和政治改革相適應(yīng)。他說：“只搞經(jīng)濟(jì)改革，不搞政治改革，經(jīng)濟(jì)改革也搞不通，我們所有的改革最終能不能成功，還是取決于政治體制改革。”[1]

　　在90年代初，鄧小平提出政治改革是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要保障。十一屆三中全會以來，我國已進(jìn)行20多年的改革主要是側(cè)重于經(jīng)濟(jì)體制的改革，這一改革策略使經(jīng)濟(jì)改革能夠在穩(wěn)定的政治環(huán)境中起步和推行，避免了大的社會震動。但是，經(jīng)濟(jì)體制改革的深化必然需要政治體制相配合，僅有經(jīng)濟(jì)體制單方面的改革已經(jīng)不可能再持續(xù)進(jìn)行下去了。因此，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善的要求，加快包括轉(zhuǎn)變政府職能在內(nèi)的政治體制改革，就成為我國改革能否向縱深發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[2]

　　一、市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能定位

　　市場機(jī)制是迄今為止人類所擁有的最有效的資源配置工具，它能夠以最快的速度、最低的費用、最簡單的形式把資源配置的信息傳遞給利益相關(guān)的決策者。它能夠使消費品得到最佳分配，使生產(chǎn)要素達(dá)到最佳配置，讓動態(tài)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題得到基本的解決。但市場卻不是萬能的，它會在某些環(huán)節(jié)上失靈。因此，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的基本職責(zé)應(yīng)是彌補(bǔ)市場缺陷。[3]

　　那么，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能究竟如何定位呢？筆者認(rèn)為，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的政府職能主要包括以下幾個方面：

　　(一)為市場機(jī)制的有效運作提供基礎(chǔ)性的制度保障。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，它的有效運行需要相應(yīng)的制度基礎(chǔ)，包括產(chǎn)權(quán)的界定與保護(hù)，監(jiān)督合同的執(zhí)行以及公正執(zhí)法等，尤其是適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)自由、產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)以及社會信用體系。[4]

　　這些“游戲規(guī)則”都應(yīng)由政府來制定和強(qiáng)制執(zhí)行，以保證市場交易的效率和公正性，確保市場機(jī)制運行的基本秩序及市場主體的合法權(quán)益不受侵犯。在改革的初期階段，政府在這方面的工作存在著立法速度慢、執(zhí)法不利的缺點，隨著改革的全面深入，政府應(yīng)根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求完善這些制度。

　　(二)提供公共物品和公共服務(wù)。公共物品具有消費行為的非對抗性和消費者的非確定性等特點，其產(chǎn)品一般投資規(guī)模大，生產(chǎn)周期長，這就使私人無法生產(chǎn)或不愿提供此類產(chǎn)品。因而必須由政府提供公共物品，并監(jiān)管其使用過程中的公平性與合理性。[5]

　　(三)加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)的總量調(diào)控，增進(jìn)市場和彌補(bǔ)協(xié)調(diào)失靈。由于市場機(jī)制的不完備以及市場競爭的分散性、盲目性，總供給與總需求之間的均衡的實現(xiàn)具有長期性和波動性，有時甚至不可能或者即使達(dá)到均衡，經(jīng)濟(jì)上也要付出極大的代價，因而有必要針對市場調(diào)節(jié)在總量均衡目標(biāo)實現(xiàn)上的局限，引入政府調(diào)節(jié)。[6]

　　(四)調(diào)節(jié)收入分配。有效率的市場制度可能產(chǎn)生極大的不平等，完全由市場機(jī)制調(diào)節(jié)收入分配，必然造成收入差距過大，因而通過制定分配政策和建立社會保障制度來調(diào)節(jié)收入分配，防止貧富分化，兼顧公平就成為以公眾利益最大化為目的的政府的重要職能。[5]

　　此外，由腐敗造成的收入差距過大，既是無效率的，又會造成社會不公平，政府應(yīng)加大反腐敗的力度。[6]

　　(五)消除對改革的阻礙和反抗。改革是一種制度的重新安排，它意味著經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的重大調(diào)整，這種調(diào)整必然會遇到那些不愿意放棄既得利益的人的阻礙和反抗。我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各種社會利益關(guān)系的調(diào)整和社會重大問題的解決，是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的重要前提，而這些問題的解決有賴于政府職能的有效發(fā)揮。只有通過政府綜合運用經(jīng)濟(jì)政策、法律、行政和教育等手段，才能消除這種反抗。[2]

　　二、我國政府職能行使中的越位和缺位

　　經(jīng)過20多年的改革，我國政府職能已發(fā)生了很大的變化，但政府職能行使中仍存在許多的越位和缺位現(xiàn)象。所謂越位是指一個政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制，未能隨市場的發(fā)育向市場主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，政府依然在做市場應(yīng)該做而且可以做的事；所謂缺位是指一個以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主導(dǎo)型的政府未能隨著市場的發(fā)育和社會關(guān)系的變化及時地向公共服務(wù)型的政府轉(zhuǎn)型，政府未能真正做政府應(yīng)該做而且可以做、市場卻無法做到的事。[7]

　　(一)政府沒有行使其對市場機(jī)制的補(bǔ)充和替代的特殊職能。我國作為一個處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時期的發(fā)展中國家，政府應(yīng)行使其對不發(fā)育的市場機(jī)制的補(bǔ)充和替代這一特殊職能。當(dāng)然，這種補(bǔ)充和替代是有代價、有風(fēng)險的，是具有過渡性的，應(yīng)把握好補(bǔ)充和替代的度，減小由于“政府失靈”產(chǎn)生的代價和風(fēng)險，并隨著市場機(jī)制的發(fā)育逐漸退出，而不應(yīng)作為一項長期的政策選擇。但從中國目前的情況看，政府補(bǔ)充和替代市場的功能已經(jīng)滯后，并有向長期化、制度化發(fā)展的趨勢。這對社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善是非常不利的。[7]

　　(二)政府對投融資風(fēng)險甚至重復(fù)建設(shè)問題管得過多。由于市場機(jī)制具有誘發(fā)投資和產(chǎn)業(yè)重組的雙重功能，所以在市場經(jīng)濟(jì)條件下，投資和融資活動應(yīng)由企業(yè)自主進(jìn)行，并同時承擔(dān)由此所產(chǎn)生的風(fēng)險，政府沒有必要考慮投融資風(fēng)險甚至重復(fù)建設(shè)問題。但在我國，企業(yè)卻沒有真正的投融資自主權(quán)，政府對企業(yè)的投融資項目要經(jīng)過層層審批，導(dǎo)致企業(yè)立項困難，因而失去很多市場機(jī)會。

　　(三)政府在提供公共產(chǎn)品、履行公共服務(wù)的職能方面嚴(yán)重缺位。近兩年我國的立法進(jìn)程進(jìn)一步加快，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的法律框架已基本建立起來。但是，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的現(xiàn)象普遍存在，使法律缺少了應(yīng)有的威嚴(yán)。一些企業(yè)為了獲取巨額利潤，不擇手段，違背市場運行規(guī)則，違反法律，導(dǎo)致整個社會信用水平下降，交易成本上升。同時，我國教育經(jīng)費的短缺一直困擾著我國基礎(chǔ)教育的發(fā)展，社會保障資金的不足嚴(yán)重制約著我國社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，而基礎(chǔ)教育、社會保障等都屬于政府應(yīng)盡的職能，政府在這方面也存在著職能缺位。

　　(四)政府在應(yīng)該由市場機(jī)制發(fā)揮作用的領(lǐng)域存在著越位。由政府許可證制度、地方保護(hù)主義等形成的行政性壟斷阻礙了資金、技術(shù)、產(chǎn)品、勞動力在各產(chǎn)業(yè)和地區(qū)間的自由流動，阻礙了全國統(tǒng)一市場和一般均衡價格的形成，統(tǒng)一的市場規(guī)則不能平等規(guī)范市場主體的行為，市場運行紊亂，嚴(yán)重阻礙了市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和發(fā)展。[3]

　　三、完善市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程中政府職能的轉(zhuǎn)變

　　黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若題的決定》，提出了完善市場經(jīng)濟(jì)體制的一系列新的構(gòu)想，構(gòu)想指出，要完善市場經(jīng)濟(jì)體制，關(guān)鍵是要改革行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，從政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)模式向市場主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變，從優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)向優(yōu)先于社會目標(biāo)轉(zhuǎn)變，從審批型經(jīng)濟(jì)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，從行政控制型政府模式向依法行政型政府模式轉(zhuǎn)變，建立“有限、有效的服務(wù)型政府”。[8]

　　(一)解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，這是深化政府經(jīng)濟(jì)職能改革的重要前提。任何行為本質(zhì)上都是在人的觀念指導(dǎo)下的產(chǎn)物，因此，觀念轉(zhuǎn)變在轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中是根本前提。政府必須從轉(zhuǎn)變行政觀念、社會觀念入手，推進(jìn)市場化改革。要在行政管理上引入服務(wù)理念，改變過去“官”就是“管”的觀念，充分尊重市場主體，向間接宏觀管理為主轉(zhuǎn)移，政府應(yīng)當(dāng)以服務(wù)為宗旨，要改變一方政府只管一方事情的狹隘思想，樹立大市場、大流通的觀念，從我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局的高度把握政府經(jīng)濟(jì)行為的范圍和力度。

　　(二)正確分清政府與市場的界限，強(qiáng)化政府的服務(wù)和宏觀調(diào)控職能，并按有限政府觀念與模式來深化行政管理體制改革。政府要從無所不包，無所不容中脫身出來，從“越位、錯位、缺位”轉(zhuǎn)向“歸位、補(bǔ)位”。那么，政府權(quán)力界定的依據(jù)是什么？這在很大程度上取決于政府理性，也就是政府能夠正確判斷形勢，在哪些事情上能夠做出正確的選擇，以便能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府正確的定位應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)社會管理、公共服務(wù)和宏觀調(diào)控功能，努力營造良好的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境。[3]

　　因此，政府因加強(qiáng)這些職能而弱化政府的微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能。要弱化政府的微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能就必須減少行政審批。減少行政審批制度的改革是否成功，是衡量政府職能轉(zhuǎn)變成效的關(guān)鍵。《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確指出，“今后，國家只審批關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、影響環(huán)境資源、涉及整體布局的重大項目和政府投資項目及限制類項目，其他項目由審批制改為備案制，由投資主體自行決策，依法辦理用地、資源、環(huán)境、安全等許可手續(xù)，對必須審批的項目，要合理劃分中央和地方權(quán)限，擴(kuò)大企業(yè)集團(tuán)投資決策權(quán)，完善咨詢論證制度，減少環(huán)節(jié)，提高效率。”[8]

　　在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，政府一方面在微觀經(jīng)濟(jì)上“越位”，另一方面，卻在公共服務(wù)上“缺位”。對此，必須進(jìn)行“補(bǔ)位”，這主要包括：1.強(qiáng)化公共信息服務(wù)。2.強(qiáng)化公共教育和職業(yè)培訓(xùn)。3.強(qiáng)化公共轉(zhuǎn)移支付。4.強(qiáng)化公共衛(wèi)生管理，健全公共衛(wèi)生安全的預(yù)防，監(jiān)督。5.強(qiáng)化公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是要向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。[9]

　　(三)大力發(fā)展社會中介組織，轉(zhuǎn)變政府職能。政府不可能是“全能”政府，也會出現(xiàn)“政府失靈”或“非市場失靈”的現(xiàn)象。為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，政府也必須專注于重大的戰(zhàn)略問題和國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵性問題，這就要求政府將部分職能有效的轉(zhuǎn)化出去。轉(zhuǎn)化的對象就是中介組織，包括各種非政府、非營利性的民間組織、公共組織，也即人們通常所說的介于政府和盈利性的私人企業(yè)等機(jī)構(gòu)之間的第三部門。政府職能的不斷市場化和社會化，使原來“政府—市場”的二維結(jié)構(gòu)正逐漸被“政府—中介組織—市場”的三維結(jié)構(gòu)所替代，其中社會中介組織作為政府與市場聯(lián)結(jié)的紐帶，發(fā)揮著不可替代的服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、公證、監(jiān)督的功能。[9]

　　然而在我國社會中介組織發(fā)展滯后，這不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，而且在起步發(fā)展過程中具有某些“先天性”問題：1.帶有濃厚的行政化色彩，往往成為“二政府”。2.還不具有廣泛的代表性。3.發(fā)育層次比較低，作用發(fā)揮不明顯。4.盡管已經(jīng)出臺了一些相關(guān)的行政法規(guī)，但是到今天為止，非政府組織的法律地位仍不確定。[10]這些問題致使政府職能的轉(zhuǎn)化流于短期化和形式化，政府機(jī)構(gòu)改革始終沒有明顯效果。為此，必須大力發(fā)展社會中介組織，將原屬于政府的一部分職能轉(zhuǎn)移給社會中介組織。

　　(四)完善政府決策程序的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化。制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策是政府的一個主要的經(jīng)濟(jì)職能，而政府制定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策能否符合并有利于中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這就涉及到必須完善政府科學(xué)、民主、規(guī)范決策程序的問題。在制定決策之前，決策制定者必須掌握豐富的知識，而且要深入調(diào)查研究，聽取各方面意見，以獲得大量真實有效的信息。在制定決策時，必須健全重大問題集體決策制度和專家咨詢制度，防止“一言堂”。在決策制定之后，要形成一套規(guī)范化的制度和程序，防止已制定出的決策的隨意性和不確定性；科學(xué)規(guī)范部門職能、整合組織結(jié)構(gòu)，有效地依法執(zhí)行決策，建立社會公示制度和社會聽證制度，確保政府工作公開、透明。[11]

　　(五)引入競爭，打破壟斷。人們普遍認(rèn)為公共服務(wù)應(yīng)由政府壟斷，然而，由于本身存在著壟斷性和其能力的有限，政府并不能通過“有形的手”將資源配置達(dá)到最優(yōu)，往往伴隨著公共物品提供不足或提供過度等問題的出現(xiàn)，導(dǎo)致公共服務(wù)低效率。所以，要“以企業(yè)精神來改革政府”，把競爭引入到政府的服務(wù)工作當(dāng)中去。政府組織借助市場組織和社會組織的優(yōu)勢與能力，來生產(chǎn)某些公共物品，而且關(guān)鍵是公共服務(wù)，三種組織可以憑借各自的優(yōu)勢，通過競爭提供不同的公共服務(wù)，這樣就打破了政府壟斷的局面，將政府的服務(wù)置于競爭中，使政府形成競爭壓力，迫使服務(wù)質(zhì)量效率的提高。[4]

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