【摘 要】當(dāng)前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨著很多困難和問題，債務(wù)急劇增長，財源基礎(chǔ)薄弱，收入增長乏力，已經(jīng)影響到我國農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展和社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)擺脫財政困境，必須進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，減少政府層級和財政層級，適當(dāng)調(diào)整利益分配關(guān)系，多留一些財力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度和地方財政管理體制，健全財政債務(wù)管理制度，大力培植稅源。

　　【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；成因；對策

　　1 當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的主要困難有

　　1.1 債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重

　　在農(nóng)村稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債可以通過農(nóng)民上繳的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌來消化，也可以通過開辟名目繁多的稅費向農(nóng)民收取。但即便如此，鄉(xiāng)村負(fù)債問題仍然越來越重。

　　1.2 財政收支失衡，財政赤字問題嚴(yán)重

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政年度決算中支出大于收入的缺口，在會計處理時，體現(xiàn)為赤字。稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就存在著收支失衡問題，具體表現(xiàn)為收支缺口，由于當(dāng)時農(nóng)村稅費制度不規(guī)范，還可通過稅外收費、借債、甚至通過寅吃卯糧等制度外收入和不規(guī)范操作來維持。農(nóng)村稅費改革后，取消了原先納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算和村級村務(wù)開支的稅費項目，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資、屠宰稅等，在支出逐年增加的情況下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力的銳減，使得原來的收支失衡更加嚴(yán)重，財政赤字進(jìn)一步擴(kuò)大。

　　1.3 稅源短缺嚴(yán)重，財政收入增長緩慢

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商稅收和農(nóng)業(yè)稅。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍增幅回落，發(fā)展緩慢，經(jīng)濟(jì)效益逐年滑坡，部分企業(yè)甚至破產(chǎn)倒閉，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財政收入的增加。農(nóng)村稅費改革之后，稅源進(jìn)一步縮減，如果轉(zhuǎn)移支付不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將面臨更大的問題。

　　2 目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的成因分析

　　2.1 機(jī)構(gòu)膨脹，工資剛性增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不堪重負(fù)

　　近幾年來，雖然黨中央國務(wù)院和各級黨委政府大力推行機(jī)構(gòu)改革，精簡人員，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小政府，大機(jī)構(gòu)”的狀況仍然沒有得到根本改變，往往是減了機(jī)構(gòu)不減人，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出規(guī)模過大，財政供養(yǎng)人員過多，直接導(dǎo)致了財政支出剛性增長。不少職能部門為方便其工作便實施條條管理，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府對口設(shè)置機(jī)構(gòu)，“七站八所”林立，人浮于事的現(xiàn)象依然較為嚴(yán)重。機(jī)構(gòu)臃腫和人員過多直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“慘淡經(jīng)營”的局面，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因之一。

　　2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的重要原因

　　改革開放初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅猛，發(fā)展勢頭良好，由此帶來的財政收入較多。但隨著改革開放的深化和市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小、技術(shù)含量低及管理落后的弊病凸現(xiàn)。加入世貿(mào)組織后，外國的大企業(yè)大規(guī)模地進(jìn)軍我國市場，在競爭中處于弱勢地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展進(jìn)一步放慢，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展也受到不利地影響，這極大的影響了農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅源的增加，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的重要內(nèi)在原因之一。

　　2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏監(jiān)督，支出控制不嚴(yán)，緊缺與浪費并存

　　由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部考慮問題往往從政績出發(fā)，不顧本地條件，超越財政承受能力，搞一些所謂的“政績工程”、“形象工程”，追求“達(dá)標(biāo)”“、升級”，結(jié)果使財政背上了沉重的包袱。更有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)則沒有樹立過緊日子的思想，違背“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則安排支出，一方面呼吁鄉(xiāng)鎮(zhèn)困難，另一方面花錢大手大腳，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政非工資性支出增長過快，公費支出過大，擠占了預(yù)算內(nèi)資金。

　　2.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支機(jī)制的形成

　　當(dāng)前，我國行政體制改革仍然嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府職能的轉(zhuǎn)換缺乏有效的市場運(yùn)作環(huán)境作為支撐。由于受職能轉(zhuǎn)換不到位的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地位決定了“上行下效”的存在以及政府與企業(yè)之間的明顯裙帶關(guān)系。在基層政府的職能轉(zhuǎn)換過程中，有時候會損害地方一些官員的個人利益，因而他們主觀上存在著不想使政府職能轉(zhuǎn)變的思想。由于以上的種種因素，間接地增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減少財政收人、增加隱性負(fù)債的可能性。①政府職能越位，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制下的財政行為必然會發(fā)生變形，導(dǎo)致財政支出的增加和大量社會資源的浪費;②政府不能有效地對公共產(chǎn)品進(jìn)行供給，從而不利于地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善，最終影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收人。同時，由于政府日常事務(wù)眾多，相應(yīng)地設(shè)立了眾多部門，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的膨脹和人員的臃腫，加劇了財政的壓力。

　　3 解決我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難問題的建議

　�。�1）進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的簡化和機(jī)構(gòu)精簡。

　�、龠M(jìn)行嚴(yán)格的公務(wù)員考試，堅決堵住隨意進(jìn)人的渠道。要優(yōu)先保證公務(wù)員的工資、待遇，做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員與縣、市公務(wù)員一個樣。②利用多種途徑和有效載體分流在職機(jī)關(guān)干部職工，盡量減少財政供養(yǎng)人口。

　�。�2）大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化財源建設(shè)，增加財源收入。全面發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，是增加財政收入的前提條件，是建設(shè)小康社會的必然要求。①從全局出發(fā)，制定發(fā)展政策。在經(jīng)濟(jì)全球化、一體化進(jìn)程中，制定切實可行的發(fā)展戰(zhàn)略，既要立足發(fā)揮優(yōu)勢，又要按世貿(mào)組織規(guī)則積極參與競爭；另外，制定一系列鼓勵民營企業(yè)發(fā)展的政策，加大招商引資力度；②要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，壯大支柱財源。以發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)為導(dǎo)向，因地制宜，合理布局，興辦農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；③進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。要找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的切入點，既要符合國家的產(chǎn)業(yè)政策，獲得政府支持，又要寧缺毋濫，集中有限資金，做大做強(qiáng)，獲得稅收收入。

　�。�3）健全財政債務(wù)管理制度，積極化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。

　�、賾�(yīng)組織大規(guī)模債務(wù)登記調(diào)查，編制地方資產(chǎn)負(fù)債表。區(qū)別不同類型債務(wù)，分清楚債務(wù)的責(zé)任和輕重緩急，這是一項最基本的工程。因為只有摸清楚債務(wù)底數(shù)，做到知己知彼，才能采取措施“堵住新的出血點”，遏止住鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的惡性膨脹；②編制“鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)預(yù)算”。在政府預(yù)算編制中要對引發(fā)財政風(fēng)險的關(guān)鍵性預(yù)測假設(shè)的變動、政府的或有負(fù)債、特定支出承諾規(guī)模及其它不測事件引起的不確定性給予明確反映。要增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的公開性、透明度，讓廣大公眾及其代表真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的知情者、決策者和監(jiān)督者。這是杜絕以官員意志代替公眾意志，防止暗箱操作、杜絕形象工程和政績工程的根本措施；③盡早研究和建立我國對財政風(fēng)險的確認(rèn)、評估和量化制度。為此，要加快設(shè)計一套符合國際慣例的財政風(fēng)險預(yù)警和評價指標(biāo)體系，確認(rèn)財政風(fēng)險的客觀存在；④應(yīng)樹立審慎理財原則，努力化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。一方面，要嚴(yán)格防止新增債務(wù)，另一方面，以拍賣、租賃等方式盤活資產(chǎn)、資源;通過債權(quán)債務(wù)置換、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改組轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)、資產(chǎn)重組，消化部分債務(wù)。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債基金，適當(dāng)給予各地債務(wù)化解的創(chuàng)新空間，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務(wù)的積極性。同時，中央應(yīng)盡快出臺處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)的相關(guān)政策。如財政周轉(zhuǎn)金死賬、呆賬的核銷處理政策和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務(wù)化解政策。

　�。�4）完善轉(zhuǎn)移支付制度。①要建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度;②加大轉(zhuǎn)移支付力度，力求使上級財政的轉(zhuǎn)移支付盡可能多地落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；③改革轉(zhuǎn)移支付方法。原來的基數(shù)法模式，客觀上延續(xù)并擴(kuò)大了地區(qū)間的差距，因此要根據(jù)因素法確定支出標(biāo)準(zhǔn)，實行轉(zhuǎn)移支付的公式化，即轉(zhuǎn)移支付額應(yīng)以該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)化財政支出與財政收入能力之間的差額作為標(biāo)準(zhǔn)；④規(guī)范管理，加強(qiáng)監(jiān)督。建立嚴(yán)格的項目準(zhǔn)入機(jī)制，運(yùn)用規(guī)范的方法進(jìn)行分配。此外，建立一套有效的監(jiān)督、審計系統(tǒng)，強(qiáng)化監(jiān)督，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

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