摘要：作為區(qū)一級(jí)財(cái)政部門只負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)義務(wù)教育階段經(jīng)費(fèi)收支管理，如何規(guī)范義務(wù)教育撥款體制、實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)收支全過(guò)程的透明、公平與效率，應(yīng)是我們今后教育財(cái)政撥款的一個(gè)改革方向。

　　關(guān)鍵詞：預(yù)算管理；財(cái)政；經(jīng)費(fèi)預(yù)算

　　1國(guó)外管理體制與模式

　　現(xiàn)階段，各國(guó)財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的管理已漸成體系，其中一個(gè)最基本的特點(diǎn)就是預(yù)算與撥款的法律化、規(guī)范化、公開化。我們應(yīng)積極借鑒現(xiàn)有成果，盡快建立起一套符合國(guó)情的完善順暢的教育財(cái)政管理體制以促進(jìn)教育事業(yè)健康快速發(fā)展：

　　(1)規(guī)范化的政府管理體制。教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算由地方議會(huì)或人大通過(guò)，并經(jīng)立法程序法定化。同時(shí)，還注重?fù)芸钊�過(guò)程的規(guī)范化管理，地方教育當(dāng)局或其他撥款部門按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的撥款程序，將教育經(jīng)費(fèi)撥付給基層學(xué)校。此外，政府撥款機(jī)構(gòu)在具體撥款過(guò)程中還注重處理、協(xié)調(diào)與撥款有關(guān)的各部門、學(xué)校、家長(zhǎng)、學(xué)生及其他相關(guān)人員之間的關(guān)系，從而使規(guī)范化的撥款體制落到實(shí)處。

　　(2)公平合理的測(cè)算體系與高效透明的撥款程序。各地在處理公平與效率的關(guān)系上，將公平作為政府撥款的基礎(chǔ)，而把效率作為宏觀導(dǎo)向的目標(biāo)，從預(yù)算編制到審計(jì)評(píng)價(jià)都較好地實(shí)現(xiàn)了兩者的平衡。

　　(3)統(tǒng)一撥款標(biāo)準(zhǔn)與追加變動(dòng)余地。各國(guó)中小學(xué)撥款的主要形式基本上都是采用公式撥款，輔之以專項(xiàng)和基建的項(xiàng)目撥款。一般來(lái)說(shuō)，公式撥款以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，項(xiàng)目撥款則根據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況，匯總審核撥付，并建立了嚴(yán)格的項(xiàng)目資金追加程序。

　　2青島市市北區(qū)基礎(chǔ)教育管理現(xiàn)狀

　　青島市市北區(qū)對(duì)教育事業(yè)的發(fā)展十分重視，科教興區(qū)已成為廣泛共識(shí)。與此同時(shí)，財(cái)政部門對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的管理也初見成效，每年接近1/5的財(cái)政收入都用于教育事業(yè)，其中包括負(fù)擔(dān)全區(qū)四千余名在職離退休人員工資、保險(xiǎn)和規(guī)范性補(bǔ)貼，保證教育經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)“三個(gè)增長(zhǎng)”等，財(cái)政支出也呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)：盡管教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，但是我區(qū)義務(wù)教育具有“單位多、特色少；老師多、學(xué)生少；老校多、新校少；支出多、收入少”的特點(diǎn)，所以財(cái)政應(yīng)當(dāng)結(jié)合我區(qū)教育實(shí)際情況，創(chuàng)新工作思路，完善管理體系，讓有限的財(cái)政資金更好地發(fā)揮其社會(huì)效益。

　　目前，市北區(qū)教育經(jīng)費(fèi)主要分成三個(gè)部分：(1)學(xué)�；�本辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。具體撥款渠道為財(cái)政先將資金撥至教育會(huì)計(jì)核算分中心，再由分中心給各個(gè)學(xué)校撥款。(2)教體局機(jī)關(guān)本身所需經(jīng)費(fèi)。這部分經(jīng)費(fèi)直接從區(qū)會(huì)計(jì)核算中心撥給教體局。(3)教育系統(tǒng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，主要包含全區(qū)離退休教師保險(xiǎn)缺口、大型基建項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等。

　　3存在的問(wèn)題

　　(1)基本支出預(yù)算定額核定方法有待進(jìn)一步完善，尤其是對(duì)人員經(jīng)費(fèi)的測(cè)算存在未考慮因素。

　　(2)項(xiàng)目支出預(yù)算缺乏系統(tǒng)、完善的管理辦法和評(píng)價(jià)系統(tǒng)。原因之一是對(duì)學(xué)校基本情況掌握不細(xì)，如對(duì)基層單位上報(bào)的政府采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行審核時(shí)，缺乏學(xué)�，F(xiàn)有設(shè)備的數(shù)據(jù)資料做參考，不能實(shí)事求是地解決學(xué)校急需解決的問(wèn)題，造成一方面項(xiàng)目審核搞成平均主義，另一方面給基層單位留下多報(bào)多批復(fù)的印象，財(cái)政審核的嚴(yán)肅性大大降低。

　　(3)由于人大每年要到二三月份才開會(huì)審議通過(guò)預(yù)算，因此，年初全區(qū)各級(jí)單位處于無(wú)預(yù)算狀態(tài)，許多資金尤其是專項(xiàng)資金只能按估計(jì)預(yù)撥，容易造成資金撥付前緊后松的現(xiàn)象，影響教育事業(yè)的正常發(fā)展，降低了財(cái)政資金的使用效益。

　　(4)預(yù)算周期與基層單位工作周期存在時(shí)間間隔，影響部門預(yù)算的準(zhǔn)確性。部門預(yù)算是考慮下一年1至12月份的預(yù)計(jì)支出情況，而學(xué)校通常是以一年的9月份至下一年的8月份(其中含約3個(gè)月的假期)為一個(gè)學(xué)年，并且在一年的八九月份會(huì)有人員變動(dòng)(如：吸收部分大中專畢業(yè)生)，這些因素所導(dǎo)致的額外支出很難在做部門預(yù)算時(shí)考慮準(zhǔn)確。

　　(5)在執(zhí)行預(yù)算過(guò)程中存在“嚴(yán)預(yù)算、寬追加”。如果事后不斷追加和改變項(xiàng)目開支，又不經(jīng)過(guò)權(quán)利部門的認(rèn)真審議監(jiān)督，所謂的“嚴(yán)預(yù)算”實(shí)為空談。

　　4建議

　　(1)完善預(yù)算編制程序，逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算。建議在整個(gè)預(yù)算年度里把預(yù)算管理分解為四個(gè)階段：①預(yù)算預(yù)測(cè)(1月)：對(duì)下一年度所需經(jīng)費(fèi)進(jìn)行宏觀預(yù)測(cè)，使經(jīng)費(fèi)需求建立在有效基礎(chǔ)之上。②預(yù)算評(píng)議(2、3月)；對(duì)上一年度教育事業(yè)支出預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，了解經(jīng)費(fèi)支出類型、結(jié)構(gòu)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出解決問(wèn)題的辦法，同時(shí)向各個(gè)基層單位下達(dá)本年預(yù)算指標(biāo)。③預(yù)算管理(1月至12月)：跟蹤整個(gè)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的財(cái)務(wù)控制和監(jiān)控，減少學(xué)校將定額公用經(jīng)費(fèi)用于專項(xiàng)開支、預(yù)算執(zhí)行擠占混用、會(huì)計(jì)核算亂列支的狀況。④預(yù)算編制(7至12月)：按照“兩上兩下”的預(yù)算編制程序，由財(cái)政部門匯總?cè)珔^(qū)基層預(yù)算單位的各類教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，每年實(shí)行“零基預(yù)算”。

　　(2)編制部門預(yù)算時(shí)實(shí)行基本支出預(yù)算與專項(xiàng)支出預(yù)算相結(jié)合、日常撥付教育經(jīng)費(fèi)時(shí)實(shí)行公式撥款與專項(xiàng)撥款相結(jié)合。基本支出包含人員支出、對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出、公用支出三個(gè)部分。在對(duì)基本支出進(jìn)行預(yù)算時(shí)，要按照“人員支出按標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助支出按規(guī)定、公用支出按定額”的原則，認(rèn)真審核、嚴(yán)格把關(guān)。①在確定每一所學(xué)校的人員支出和補(bǔ)助支出時(shí)，要從人數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面進(jìn)行審核，財(cái)政局需要在本局各次調(diào)研所獲取的資料基礎(chǔ)上結(jié)合區(qū)人事局及教體局人事科掌握的最新數(shù)據(jù)確定教育系統(tǒng)內(nèi)教師數(shù)量、在職離退休人數(shù)、擔(dān)任職務(wù)，哪些教師屬于財(cái)政供養(yǎng)范圍的、哪些需由學(xué)校自己負(fù)擔(dān)的，對(duì)于全區(qū)歇崗待調(diào)人員、長(zhǎng)休人員及退養(yǎng)(退二線)人員應(yīng)分別采取何種工資發(fā)放政策以及應(yīng)如何管理、安排甚至分流這部分教師，建議由人事部門出臺(tái)相關(guān)規(guī)定制定標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部門遵照?qǐng)?zhí)行，也為將來(lái)實(shí)現(xiàn)教師工資統(tǒng)發(fā)奠定基礎(chǔ)、做好準(zhǔn)備工作。②對(duì)于公用支出，不能簡(jiǎn)單地用年生均公用經(jīng)費(fèi)定額乘以學(xué)校年平均學(xué)生數(shù)得出學(xué)校年公用經(jīng)費(fèi)總預(yù)算數(shù)。因?yàn)閺膶?shí)際情況來(lái)看，按照上述方法測(cè)算的經(jīng)費(fèi)數(shù)根本不能滿足學(xué)校維持日常教學(xué)活動(dòng)的需要，主要指辦公費(fèi)(正常教學(xué)用品、教師辦公用品、印刷費(fèi)、書報(bào)雜志費(fèi)等)和業(yè)務(wù)費(fèi)(教師培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)、維修費(fèi)等)。建議對(duì)各學(xué)校撥付公用經(jīng)費(fèi)時(shí)按照公式撥款：

　　專項(xiàng)支出可分為學(xué)校基本建設(shè)及維修支出、設(shè)備采購(gòu)支出和其他項(xiàng)目支出。對(duì)于學(xué)校上報(bào)的項(xiàng)目可由教體局和財(cái)政局共同審核，項(xiàng)目資金可由教體局統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一撥付、統(tǒng)一管理，按照項(xiàng)目的輕重緩急及完工進(jìn)度等因素予以撥付。財(cái)政部門每年只需根據(jù)財(cái)政收入情況下達(dá)全區(qū)教育系統(tǒng)項(xiàng)目總支出預(yù)算數(shù)并定期對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行抽查審核。

　　(3)制定教育相關(guān)經(jīng)費(fèi)管理辦法。目前，市北區(qū)已制定出《市北區(qū)行政事業(yè)單位基本支出定額管理辦法》，該辦法規(guī)范了區(qū)行政事業(yè)單位基本支出預(yù)算、也為教育基層單位編制部門預(yù)算提供了科學(xué)細(xì)化的政策依據(jù)，提高了財(cái)政對(duì)一般預(yù)算資金分配的公平性和透明度。但是，教育經(jīng)費(fèi)投入除了從地方一般預(yù)算收入中列支外，每年還有幾千萬(wàn)的專項(xiàng)資金——城市教育費(fèi)附加及地方教育附加費(fèi)。該部分資金作為教育專項(xiàng)資金，主要用于改善中小學(xué)設(shè)施和辦學(xué)條件。此外，還需制定《行政事業(yè)單位項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法》，將部門預(yù)算中的項(xiàng)目支出預(yù)算與基本支出預(yù)算嚴(yán)格區(qū)分開來(lái)，明確在項(xiàng)目資金的申報(bào)、審核、批復(fù)、撥付、監(jiān)督等流程中作為主管部門的財(cái)政局及基層部門的預(yù)算單位各自的職責(zé)和義務(wù)。防止專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)擠占混用、會(huì)計(jì)核算科目亂列亂支、亂沖亂轉(zhuǎn)等現(xiàn)象。

　　(4)加強(qiáng)對(duì)教育基層單位的基礎(chǔ)信息收集管理工作。要準(zhǔn)確掌握學(xué)校的機(jī)構(gòu)、編制、教師、學(xué)生、設(shè)備、房產(chǎn)等情況。做到及時(shí)更新、動(dòng)態(tài)管理，每年定期深入基層搜集數(shù)據(jù)信息圖片等資料，分別建立人員情況、教師工資情況、學(xué)生情況及設(shè)備房產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)等，保證部門預(yù)算真實(shí)公平合理。

　　(5)完善專項(xiàng)支出預(yù)算的管理方式。按照“事前申報(bào)、事中監(jiān)督、事后評(píng)價(jià)”的原則，每年年底先由學(xué)校按類別上報(bào)下年項(xiàng)目預(yù)算，然后財(cái)政部門將匯總資料與教育局共同審核決定，并負(fù)責(zé)向區(qū)長(zhǎng)辦公會(huì)議匯報(bào)。對(duì)每年全區(qū)決定在教育系統(tǒng)要辦的大事、實(shí)事，財(cái)政部門會(huì)優(yōu)先安排或預(yù)留資金，確保重點(diǎn)項(xiàng)目保質(zhì)保量完成。同時(shí)，還要積極推進(jìn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的試點(diǎn)工作，真正實(shí)現(xiàn)“資金申報(bào)有依據(jù)、資金審核有程序、資金使用有監(jiān)督”的良好氛圍。

　　(6)積極推進(jìn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系統(tǒng)試點(diǎn)工作。通過(guò)建立教育支出的績(jī)效目標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)從單純注重資金投入的管理到注重資金投入效益的管理，并以績(jī)效目標(biāo)的完成情況作為安排下一年度資金預(yù)算額度的重要依據(jù)。財(cái)政部門可結(jié)合對(duì)教育專項(xiàng)資金的管理，每年對(duì)教體局安排的項(xiàng)目進(jìn)行抽查評(píng)價(jià)(一般不考慮基建項(xiàng)目)，按照細(xì)化的考評(píng)指標(biāo)實(shí)施一定的工作程序。比如對(duì)體育活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、衛(wèi)生藝術(shù)經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目從績(jī)效目標(biāo)完成程度、預(yù)算執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)管理狀況、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等方面加以考核打分，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資金配置，提高資金有效性。

　　(7)推進(jìn)信息化建設(shè)，改善預(yù)算編制及監(jiān)控手段。隨著公共財(cái)政的建立和完善，教育等社會(huì)事業(yè)的財(cái)政投入不斷加大，常規(guī)的數(shù)據(jù)收集手段已經(jīng)不能滿足當(dāng)前工作的需要。青島市已建立了教科文事業(yè)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行分析系統(tǒng)，該系統(tǒng)可以全面反映和分析全市教科文事業(yè)費(fèi)的投入情況、預(yù)算執(zhí)行情況和資金的使用效果。財(cái)政部門可借此分析系統(tǒng)，每一季度對(duì)基層教育單位上報(bào)匯總數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，這樣既對(duì)部門預(yù)算的合理性、準(zhǔn)確性起到復(fù)核作用，又可以掌握教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算執(zhí)行情況。