摘要：政策跟蹤審計(jì)是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員對(duì)于國家出臺(tái)的相關(guān)政策的實(shí)施，相關(guān)政策實(shí)施所需資金的籌措、使用、管理及其績效情況，在一個(gè)相對(duì)較長的時(shí)間里持續(xù)開展審計(jì)監(jiān)督的活動(dòng)。從法理上講，開展政策跟蹤審計(jì)有必要、也可行，它具有審計(jì)程序的規(guī)范化、審計(jì)進(jìn)程的時(shí)效性、審計(jì)方式的信息化、審計(jì)形式的多樣化、審計(jì)過程的持續(xù)性以及審計(jì)工作要求的政策性等特點(diǎn)。常運(yùn)用專家咨詢論證法，因素分析、比較分析和趨勢分析等計(jì)量分析法。但是，當(dāng)前政策跟蹤審計(jì)仍面臨法律依據(jù)不夠明確、跟蹤時(shí)機(jī)的選擇難以把控等困境。文章建議完善相關(guān)法律、推動(dòng)政策審計(jì)制度化、加強(qiáng)審計(jì)專家隊(duì)伍建設(shè)及政策審計(jì)理論研究等措施促進(jìn)政策跟蹤審計(jì)發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　關(guān)鍵詞：政策；跟蹤審計(jì)；法理基礎(chǔ)；特點(diǎn)；困境；對(duì)策

　　公共政策是政府履行公共管理職能，提供公共商品和服務(wù)的主要工具。選擇對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義的公共政策開展審計(jì)，分析政策制訂的缺陷，查找政策執(zhí)行的漏洞，揭示政策運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估政策發(fā)揮的作用，從體制、機(jī)制、制度層面提出有針對(duì)性的政策建議，促進(jìn)政策的落實(shí)和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是審計(jì)發(fā)揮保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的“免疫系統(tǒng)”功能的有效途徑，也是進(jìn)一步提高國家審計(jì)在上層建筑中的地位、在更高層次發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用的重要舉措，代表了審計(jì)工作未來的發(fā)展方向。劉家義審計(jì)長多次強(qiáng)調(diào)，要提升審計(jì)監(jiān)督效能和發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，就需要從宏觀高度，揭示體制性、機(jī)制性、制度性問題，促進(jìn)國家治理的完善。當(dāng)前，就是要通過審計(jì)監(jiān)督，密切關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)政策的貫徹落實(shí)情況，及時(shí)揭示制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的突出問題，深入分析原因，提出整改和加強(qiáng)管理的建議。

　　雖然政策跟蹤審計(jì)實(shí)踐已在我國部分審計(jì)機(jī)關(guān)開始試點(diǎn)，但政策跟蹤審計(jì)方面的理論研究，國內(nèi)學(xué)界鮮有涉及，在中國還是一項(xiàng)比較新的課題。政策跟蹤審計(jì)面臨的一些問題，如政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵是什么、政策跟蹤審計(jì)有無法理基礎(chǔ)、與傳統(tǒng)審計(jì)相比政策跟蹤審計(jì)有哪些特點(diǎn)、當(dāng)前政策跟蹤審計(jì)仍面臨何種困境、如何加以改進(jìn)，等等，都需要理論上加以研究和探討。本文嘗試就政策跟蹤審計(jì)的這些問題展開研究，以期對(duì)政策跟蹤審計(jì)實(shí)踐予以理論指導(dǎo)有所裨益。

　　一、政策跟蹤審計(jì)的涵義及法理基礎(chǔ)

　?。ㄒ唬┱吒檶徲?jì)的涵義

　　根據(jù)《辭?！诽峁┑脑~匯概念，“政策”一詞是指國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政黨為了實(shí)現(xiàn)自己所代表的階級(jí)、階層的利益與意志，以權(quán)威形式標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)所采取的一系列步驟和具體措施。它是政府用以實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治、經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)服務(wù)的載體，是政府履行公共職能、實(shí)現(xiàn)國家治理的表現(xiàn)形式，包括國家法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及黨的方針、重大決定和國策、制度文件以及部門行動(dòng)計(jì)劃等。

　　作為政府權(quán)力活動(dòng)的重要監(jiān)督主體和國家治理系統(tǒng)中的重要組成部分，國家審計(jì)應(yīng)以公共政策執(zhí)行情況監(jiān)督為重要形式和發(fā)展趨勢，發(fā)揮預(yù)防、揭露和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，促進(jìn)國家重大方針、政策和戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施，揭示重大的體制性障礙、制度性缺陷等問題，深化改革，完善制度（劉家義，2008）。政策跟蹤審計(jì)是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員對(duì)于國家出臺(tái)的涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育、資源、環(huán)境、土地等方面相關(guān)政策的實(shí)施，相關(guān)資金籌措、使用、管理及其績效情況，在一個(gè)相對(duì)較長的時(shí)間里持續(xù)開展審計(jì)的活動(dòng)。它是將審計(jì)與審計(jì)調(diào)查、檢查面上情況與審計(jì)重點(diǎn)項(xiàng)目、揭示問題與推動(dòng)完善制度、促進(jìn)當(dāng)前發(fā)展與實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來，對(duì)照宏觀調(diào)控政策的重點(diǎn)、方向和力度，對(duì)相關(guān)政策實(shí)施情況和效果、政府投資和銀行信貸等情況的審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)調(diào)查活動(dòng)。

　　筆者認(rèn)為，政策跟蹤審計(jì)不同于一般意義上工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，它有其獨(dú)特的功能和內(nèi)涵。因此，對(duì)政策跟蹤審計(jì)涵義的理解，應(yīng)從以下四方面來把握。

　　首先，政策跟蹤審計(jì)不同于政策制定和執(zhí)行部門對(duì)政策實(shí)施過程進(jìn)行跟蹤檢查和情況反饋的活動(dòng)，其本質(zhì)是審計(jì)，是國家審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)專門性審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)。因?yàn)樗c政策制定和執(zhí)行部門沒有利害關(guān)系，這就決定了政策跟蹤審計(jì)對(duì)政策及其執(zhí)行情況的監(jiān)督工作能夠獨(dú)立地、客觀公正地進(jìn)行。

　　其次，政策的制定和執(zhí)行通常涉及多個(gè)部門和多個(gè)層次，由審計(jì)部門開展跟蹤審計(jì)監(jiān)督更具整體性和系統(tǒng)性，可以避免部門和層級(jí)之間利益糾葛和矛盾對(duì)政策執(zhí)行情況評(píng)估造成的不利影響，從而確保跟蹤審計(jì)反映問題和提出意見建議的協(xié)調(diào)性和完整性。

　　第三，政策跟蹤審計(jì)不是政策調(diào)研，也不是社會(huì)調(diào)查，必須遵循《審計(jì)法》和《國家審計(jì)準(zhǔn)則》規(guī)定的審計(jì)程序和職責(zé)進(jìn)行。因此，與常規(guī)審計(jì)項(xiàng)目一樣，政策跟蹤審計(jì)也必須實(shí)行審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃、管理、審理，出具審計(jì)報(bào)告，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違反財(cái)政財(cái)務(wù)收支的行為應(yīng)進(jìn)行審計(jì)處理處罰，發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法違紀(jì)、涉嫌犯罪線索的，還要移送紀(jì)檢監(jiān)察、公安檢察機(jī)關(guān)加以處理。

　　第四，政策跟蹤審計(jì)必須堅(jiān)持審計(jì)監(jiān)督的基本要求，發(fā)揮審計(jì)的預(yù)防、揭露、抵御等建設(shè)性作用，揭示政策執(zhí)行過程中不同階段出現(xiàn)的問題，促進(jìn)相關(guān)政策不斷完善。

　?。ǘ╅_展政策跟蹤審計(jì)的法理基礎(chǔ)

　　審計(jì)署對(duì)政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)的提出，改變了以往審計(jì)工作從被動(dòng)式的事后審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮?、事前的主?dòng)審計(jì)，實(shí)現(xiàn)了審計(jì)工作模式的動(dòng)態(tài)化，審計(jì)關(guān)口前移，增強(qiáng)了審計(jì)的預(yù)防功能，審計(jì)范圍更加廣泛，審計(jì)服務(wù)性功能也更加突出。但是，依法行政是現(xiàn)代政府管理的本質(zhì)要求，而履行專門監(jiān)督職能的國家審計(jì)機(jī)關(guān)必須在法律的框架下開展審計(jì)。開展政策跟蹤審計(jì)是否具有合法依據(jù)？法理上是否行得通？這是首先應(yīng)該回應(yīng)的問題。

　　筆者認(rèn)為，政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)本質(zhì)上屬于績效審計(jì)（或稱效益審計(jì)）的范疇?！蹲罡邔徲?jì)機(jī)關(guān)國際組織績效審計(jì)實(shí)施指南》將績效審計(jì)的內(nèi)涵歸納為：國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政策是否得到正確執(zhí)行和政策的社會(huì)影響及效果如何進(jìn)行審計(jì)并發(fā)表意見，其中，對(duì)于政策實(shí)施的效果性尤其應(yīng)關(guān)注政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

　　從現(xiàn)行我國審計(jì)法律法規(guī)條文中進(jìn)行尋找，“政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)”的提法，是缺乏法條明確規(guī)定的。但是，從立法精神及法理上加以理解和把握，它仍然符合我國審計(jì)法律和制度框架的。我國《審計(jì)法》第三條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)對(duì)象的財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益情況，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。其中效益性是指經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，主要通過績效審計(jì)來實(shí)現(xiàn)，而要評(píng)價(jià)公共財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，就必須以國家公共政策目標(biāo)為依據(jù)。同時(shí)，公共政策與公共財(cái)政是緊密相連的。政府公共支出通常能夠反映出政府職能及其優(yōu)先選擇（托馬斯•戴伊，2004）。在各領(lǐng)域中的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法及績效管理情況都反映了公共政策的執(zhí)行及其效果，如社會(huì)保險(xiǎn)資金的籌集、管理、使用情況，節(jié)能減排資金的預(yù)算安排及使用效果情況，財(cái)政支農(nóng)資金的使用情況等都從不同角度、不同方面反映了國家政策制定、實(shí)施情況。溫家寶總理曾要求“財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”。筆者認(rèn)為，從某種程度上說，公共財(cái)政資金審計(jì)就是公共政策執(zhí)行情況審計(jì)。

　　再從國家審計(jì)的職能定位來分析，發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能是國家審計(jì)的本質(zhì)要求，而跟蹤審計(jì)恰好是審計(jì)發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”預(yù)防、揭露、抵御三大功能的有效載體。一方面，對(duì)國家重大經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況開展跟蹤審計(jì)，跟蹤監(jiān)督財(cái)政資金的使用方向，揭露和查處違法違規(guī)問題，發(fā)揮審計(jì)在保障國家利益、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全以及懲治腐敗方面的作用；同時(shí)通過跟蹤審計(jì)，揭示重大體制性、機(jī)制性障礙以及制度性缺陷和管理漏洞，可以有效促進(jìn)建立有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。另一方面，開展公共政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)，彌合了現(xiàn)代政府審計(jì)實(shí)踐的發(fā)展趨勢，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。此外，從外部社會(huì)需求看，公眾要求開展政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)的期望也較為強(qiáng)烈。對(duì)政策執(zhí)行情況開展跟蹤審計(jì)并及時(shí)公布審計(jì)結(jié)果，能有效滿足公眾的知情權(quán)。

　　綜上，筆者認(rèn)為，從法理上講，開展公共政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)，是必要的，也是可行的。

　　二、政策跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)

　　政策跟蹤審計(jì)是通過全過程動(dòng)態(tài)跟蹤審計(jì)的方式，分析政策缺陷和制度漏洞及其產(chǎn)生的原因，對(duì)政策和制度的未來發(fā)展進(jìn)行分析性預(yù)測，并提出政策修補(bǔ)、制度改進(jìn)及風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的建議。促進(jìn)相關(guān)政策完善和改進(jìn)管理體制機(jī)制。筆者通過研究，發(fā)現(xiàn)政策跟蹤審計(jì)至少但不限于如下特點(diǎn)：

　?。ㄒ唬徲?jì)程序的規(guī)范化

　　對(duì)政策執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督，充分體現(xiàn)了依法審計(jì)的特點(diǎn)，嚴(yán)格執(zhí)行國家頒布的各項(xiàng)相關(guān)法律。

　　雖然我國相關(guān)法律缺乏對(duì)政策執(zhí)行情況審計(jì)的明文規(guī)定，但是，筆者查閱資料發(fā)現(xiàn)，美國的公共政策審計(jì)體系經(jīng)過20 多年的發(fā)展，相對(duì)比較成熟，充分體現(xiàn)了審計(jì)程序的規(guī)范化特點(diǎn)。如美國審計(jì)署對(duì)聯(lián)邦兒童醫(yī)療保險(xiǎn)制度（State Children’s HealthInsurance Program，以下簡稱SCHIP）進(jìn)行的跟蹤審計(jì)，它嚴(yán)格執(zhí)行國會(huì)頒布的社會(huì)保障法案。一是審計(jì)依據(jù)明確。對(duì)SCHIP 政策的審計(jì)，從一開始就“師出有名”。出臺(tái)SCHIP 項(xiàng)目的社會(huì)保障法，同時(shí)也規(guī)定了各州要監(jiān)督該項(xiàng)政策的執(zhí)行情況，并將檢查結(jié)果向CMS 報(bào)告；衛(wèi)生部要根據(jù)各州的審計(jì)結(jié)果，向國會(huì)提交政策執(zhí)行情況報(bào)告；審計(jì)部門要對(duì)政策實(shí)施情況進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)。這些做法，保證了美國的政策審計(jì)依據(jù)明確，執(zhí)行起來阻力較小。二是審計(jì)內(nèi)容具體。美國社會(huì)保障法案一方面規(guī)定了審計(jì)部門要對(duì)SCHIP 政策進(jìn)行審計(jì)，另一方面，對(duì)審計(jì)的內(nèi)容也做出了具體的規(guī)定。三是審計(jì)過程嚴(yán)謹(jǐn)。為了避免監(jiān)督的隨意性，美國審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)了一個(gè)系統(tǒng)的檢查框架，將政策執(zhí)行效果分為短期、中期和長期3 個(gè)層次，并不斷修正和完善這個(gè)框架。政策審計(jì)的具體操作，必須按照框架規(guī)定的步驟和內(nèi)容進(jìn)行，充分保證了口徑、范圍、方式的高度統(tǒng)一，有利于審計(jì)結(jié)果的橫向比較和審計(jì)行為的連續(xù)進(jìn)行。

　?。ǘ徲?jì)進(jìn)程的時(shí)效性

　　時(shí)效性是政策跟蹤審計(jì)的另一特點(diǎn)。對(duì)政府關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)等問題只有在第一時(shí)間跟進(jìn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，并立即提出有效的對(duì)策建議，跟蹤審計(jì)才有意義。特別是對(duì)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)、重大自然災(zāi)害等一類的重大財(cái)政資金跟蹤審計(jì)，如汶川、玉樹地震救災(zāi)應(yīng)急資金和物資的跟蹤審計(jì)，必須有跟蹤審計(jì)的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，已確保審計(jì)的時(shí)效性。同樣，對(duì)一項(xiàng)探索性的新的經(jīng)濟(jì)政策，盡管在出臺(tái)前有關(guān)責(zé)任部門進(jìn)行過詳細(xì)調(diào)研，但依然需要審計(jì)的及時(shí)跟進(jìn)審計(jì)監(jiān)督，防止部門權(quán)益政策化，而使政策惠及全民。因此，對(duì)政策執(zhí)行情況采取跟蹤審計(jì)形式，其目的是及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)防患于未然，相比傳統(tǒng)的一般性審計(jì)項(xiàng)目，具有更高的時(shí)效性要求。

　?。ㄈ徲?jì)方式的信息化

　　仍以美國為例，美國審計(jì)署對(duì)SCHIP 政策的審計(jì)監(jiān)督，一開始的設(shè)計(jì)思路就是用數(shù)據(jù)說話，盡可能避免人為的主觀判斷，用事實(shí)和數(shù)據(jù)來支撐審計(jì)結(jié)論的權(quán)威性和可靠性。為此，相關(guān)機(jī)構(gòu)按照審計(jì)理論的規(guī)范和SCHIP 政策的具體內(nèi)容，設(shè)計(jì)了一系列數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，如SCHIP 注冊(cè)數(shù)據(jù)系統(tǒng)、SCHIP 工作指標(biāo)體系，并借助人口調(diào)查信息系統(tǒng)獲取相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，并對(duì)獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，借以形成審計(jì)結(jié)論。如果現(xiàn)有的數(shù)據(jù)無法有效支撐觀點(diǎn)，審計(jì)機(jī)構(gòu)就會(huì)仿效社會(huì)審計(jì)的做法，出具無法形成審計(jì)結(jié)論的意見。如對(duì)SCHIP 造成私人健康保險(xiǎn)擠出效應(yīng)的審計(jì)，美國審計(jì)署認(rèn)為數(shù)據(jù)不全，無法形成結(jié)論，轉(zhuǎn)而出具了應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)數(shù)據(jù)收集的審計(jì)建議。因此，采用信息化的方式，堅(jiān)持以定量為主開展審計(jì)的做法，可以大大提高政策跟蹤審計(jì)的權(quán)威性，也減小了由于審計(jì)人員主觀判斷失誤而導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果失真的風(fēng)險(xiǎn)。

　　（四）審計(jì)形式的多樣化

　　政策的跟蹤審計(jì)，是一種以滿足特定需要為目標(biāo)的需求導(dǎo)向型審計(jì)模式。無論是業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)還是國家審計(jì)機(jī)構(gòu)，在審計(jì)監(jiān)督中只是把公共項(xiàng)目資金的運(yùn)用作為審計(jì)的中間環(huán)節(jié)或者形成審計(jì)結(jié)論的手段，而不是作為審計(jì)的主要對(duì)象。與單純以資金為主而開展的傳統(tǒng)形式的審計(jì)類型相比，政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)形式多樣、更加靈活。如美國審計(jì)署對(duì)CMS 開展審計(jì)的主要目標(biāo)是執(zhí)行社會(huì)保障法案的規(guī)定，按時(shí)向國會(huì)報(bào)告政策執(zhí)行情況，是一種典型的政策執(zhí)行情況監(jiān)督報(bào)告。

　　（五）審計(jì)過程的持續(xù)性

　　審計(jì)機(jī)關(guān)克服傳統(tǒng)審計(jì)滯后性的局限，將關(guān)口前移，在某個(gè)階段持續(xù)對(duì)某項(xiàng)政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)審計(jì)監(jiān)督，是跟蹤審計(jì)持續(xù)性的具體表現(xiàn)。通過對(duì)相同或相類似審計(jì)項(xiàng)目的多次審計(jì)，在促使被審計(jì)單位持續(xù)整改的基礎(chǔ)上，審計(jì)目標(biāo)層層遞進(jìn)，促進(jìn)制度更加完善，管理更加規(guī)范。跟蹤審計(jì)就絕不是一次性審計(jì)，而是對(duì)某政策事項(xiàng)的持續(xù)跟蹤監(jiān)督。因此，審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方式等，都會(huì)根據(jù)政策實(shí)施階段的不同而有所不同并及時(shí)加以調(diào)整，而且，前一階段是后一階段的基礎(chǔ)，后一階段是前一階段的繼續(xù)——對(duì)前一階段審計(jì)結(jié)果和審計(jì)整改情況的檢查，也是對(duì)新一階段政策執(zhí)行和資金管理的再檢查，體現(xiàn)了明顯的持續(xù)性特點(diǎn)。

　?。徲?jì)工作要求的政策性

　　如果說規(guī)范性、時(shí)效性、持續(xù)性等是一般跟蹤審計(jì)具有普適性的特點(diǎn)，那么政策性則是公共政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)本身所獨(dú)具的特點(diǎn)。因?yàn)?，政策具有連續(xù)性和復(fù)雜性，特別是關(guān)系國計(jì)民生方面的重大政策又事關(guān)國家安危、百姓福祉，影響社會(huì)穩(wěn)定大局。因此，政策跟蹤審計(jì)更需要我們審計(jì)人員對(duì)相關(guān)政策具有較深的理解能力，對(duì)問題的洞察力和分析產(chǎn)生問題原因的把控能力。

　　三、政策跟蹤審計(jì)的方法

　　除了傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目需要具備的審閱、查詢、計(jì)算、函證等一般審計(jì)方法外，政策跟蹤審計(jì)，還必須結(jié)合“政策”和“跟蹤”兩方面的內(nèi)在特性要求拓展相應(yīng)的審計(jì)方法。政策跟蹤審計(jì)常用的審計(jì)方法包括訪談和調(diào)查問卷法，專家咨詢和專家論證法，因素分析、比較分析和趨勢分析等計(jì)量分析法，信息系統(tǒng)審計(jì)和聯(lián)網(wǎng)審計(jì)等數(shù)據(jù)式審計(jì)法。

　　（一）訪談和調(diào)查問卷法

　　國家重大政策事關(guān)國計(jì)民生，因此，政策跟蹤審計(jì)要廣泛運(yùn)用訪談、調(diào)查問卷等方法，問情于民，問效于民，問計(jì)于民。一項(xiàng)政策出臺(tái)前后效果有何不同，出臺(tái)以后效應(yīng)如何，只能由政策的實(shí)際受益者——普通百姓自身才能真切感受到。因此，在某項(xiàng)政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目中，我們需要大量運(yùn)用訪談，座談等方式了解公眾對(duì)政策的真實(shí)感受。設(shè)定簡明扼要的調(diào)查問卷，調(diào)查一定范圍的對(duì)象，切實(shí)掌握普通百姓對(duì)某項(xiàng)政策執(zhí)行情況的反應(yīng)。例如，對(duì)農(nóng)村最低生活保障資金跟蹤檢查過程中，在對(duì)資金的撥付、管理和使用情況進(jìn)行常規(guī)審計(jì)的基礎(chǔ)上，可以深入到農(nóng)村，召開座談會(huì)，請(qǐng)農(nóng)民代表發(fā)表對(duì)該政策實(shí)施效果的看法，還可以對(duì)群眾發(fā)放調(diào)查問卷，了解群眾對(duì)政府此項(xiàng)工作的意見和建議，以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障政策執(zhí)行過程中的情況和存在的問題。

　?。ǘ＜易稍兒蛯＜艺撟C法

　　一項(xiàng)政策的出臺(tái)和實(shí)施，往往涉及多部門、多領(lǐng)域的協(xié)調(diào)配合，因此，政策跟蹤審計(jì)必須加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，邀請(qǐng)相關(guān)專家加以論證和咨詢，以確保跟蹤審計(jì)的公正性和有效性，也可以防止審計(jì)意見的失當(dāng)和偏頗。例如，保障性住房政策的出臺(tái)，是一項(xiàng)系統(tǒng)和復(fù)雜工程，需要綜合考慮到政策受益群體的反應(yīng)，不同利益群體之間的得失比較，住房保障政策的穩(wěn)定性、連貫性以及每年對(duì)保障性住房建設(shè)資金的實(shí)際需求等等。我們?cè)趯?duì)該項(xiàng)政策進(jìn)行跟蹤審計(jì)過程中，對(duì)政策出臺(tái)及實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，不能只聽取被審計(jì)單位或者政策出臺(tái)主管部門的意見，而應(yīng)該廣泛聽取各方面意見，防止審計(jì)評(píng)價(jià)出現(xiàn)偏頗，影響乃至損害審計(jì)公信力?？紤]到審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)力量和審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)的局限，可以向相關(guān)專家咨詢或者請(qǐng)他們就某一專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)問題進(jìn)行論證，以彌補(bǔ)審計(jì)資源的不足。

　?。ㄈ┮蛩胤治?、比較分析和趨勢分析等計(jì)量分析法

　　無論是在政策跟蹤審計(jì)前期準(zhǔn)備階段，還是事前、事中和事后跟蹤審計(jì)階段，我們都需要采集和積累這些不同時(shí)期的各種審計(jì)數(shù)據(jù)，運(yùn)用比較分析方法，與前期歷史數(shù)據(jù)、與政策規(guī)定的要求開展比較分析，以掌握目前政策執(zhí)行的效應(yīng)，了解與政策規(guī)定要求的差距。也可以運(yùn)用因素分析法、趨勢分析法等，根據(jù)指數(shù)法的原理，在分析多種因素影響的事物變動(dòng)時(shí)，觀察某一因素變動(dòng)的影響而將其他因素固定下來，如此逐項(xiàng)分析，逐項(xiàng)替代，以分析政策實(shí)施前后對(duì)受益群體、未受益群體以及對(duì)財(cái)政部門資金支付產(chǎn)生的影響，使跟蹤審計(jì)更具科學(xué)性和準(zhǔn)確性，從而分析評(píng)價(jià)政策實(shí)施前后和政策執(zhí)行不同階段產(chǎn)生的效應(yīng)。

　?。ㄋ模┬畔⑾到y(tǒng)審計(jì)和聯(lián)網(wǎng)審計(jì)等數(shù)據(jù)式審計(jì)法

　　對(duì)于信息系統(tǒng)比較完善的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)、信息系統(tǒng)審計(jì)或者聯(lián)網(wǎng)審計(jì)方法開展跟蹤審計(jì)。對(duì)于信息化基礎(chǔ)比較好的政策及附帶資金的跟蹤審計(jì)，應(yīng)更多地運(yùn)用數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)方法進(jìn)行。其中采用聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)方法，主要通過在審計(jì)機(jī)關(guān)建立審計(jì)數(shù)據(jù)中心，與被審計(jì)單位數(shù)據(jù)中心通過專門通道實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，審計(jì)人員通過手提電腦與審計(jì)機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)中心相連，由被審計(jì)單位開放權(quán)限和數(shù)據(jù)，最終實(shí)現(xiàn)與被審計(jì)單位數(shù)據(jù)和信息的實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)，這樣審計(jì)人員就可以根據(jù)需要，定期對(duì)新增數(shù)據(jù)運(yùn)用審計(jì)方法體系或模型開展全部掃描和系統(tǒng)體檢，及時(shí)發(fā)現(xiàn)傾向性問題，提醒被審計(jì)單位注意或向有關(guān)部門反映。因此，這就需要審計(jì)人員對(duì)信息系統(tǒng)產(chǎn)生的各項(xiàng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)分析，運(yùn)用數(shù)據(jù)庫技術(shù)、SQL查詢語句、EXCEL統(tǒng)計(jì)、排序和匯總功能，開展數(shù)據(jù)的比對(duì)、分析，揭示各種苗頭性和傾向性問題，促進(jìn)相關(guān)制度的完善。

　　四、當(dāng)前我國政策跟蹤審計(jì)的改進(jìn)對(duì)策

　　1、明確政策審計(jì)的法律依據(jù)

　　目前我國尚沒有法律規(guī)范明確使用“政策執(zhí)行情況審計(jì)”的提法，而從國外審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)來看，政府審計(jì)的最重要依據(jù)就是法律。例如以立法形式固化對(duì)政策審計(jì)的要求，是美國政策審計(jì)制度的一個(gè)亮點(diǎn)。1993 年頒布的《政府績效和結(jié)果法案》，對(duì)公共政策的制定、執(zhí)行和審計(jì)都進(jìn)行了明確的法律規(guī)定。雖然中西方在體制和國情方面存在差異，我國實(shí)現(xiàn)政策審計(jì)的法制化不可能一蹴而就。但是，我國開展政策審計(jì)的當(dāng)務(wù)之急就是解決審計(jì)行為和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)問題，要在審計(jì)法律體系中明確審計(jì)部門的政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)限，對(duì)政策執(zhí)行情況監(jiān)督的范圍、目標(biāo)、形式加以規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)政策審計(jì)有法可依、有章可循。

　　2、推動(dòng)政策審計(jì)制度化

　　從我國的審計(jì)實(shí)踐需求來看，建議審計(jì)署將公共政策審計(jì)納入國家審計(jì)中長期發(fā)展規(guī)劃，建立符合我國國情的政策審計(jì)制度。當(dāng)務(wù)之急是要在認(rèn)真總結(jié)各地跟蹤審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快研究制定相對(duì)統(tǒng)一的跟蹤審計(jì)管理辦法，以規(guī)范跟蹤審計(jì)行為，防止越俎代庖，產(chǎn)生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在跟蹤審計(jì)管理辦法中，要明確跟蹤審計(jì)的操作規(guī)程，具體包括計(jì)劃、立項(xiàng)、實(shí)施、報(bào)告、歸檔等各個(gè)階段的規(guī)范化操作。特別是對(duì)跟蹤審計(jì)通知書發(fā)送、跟蹤的方式、交換意見的形式、審計(jì)報(bào)告、歸檔等具體行為，要在管理辦法中進(jìn)行規(guī)范。

　　3、加強(qiáng)審計(jì)專家隊(duì)伍建設(shè)

　　加強(qiáng)審計(jì)專家隊(duì)伍建設(shè)，是政策執(zhí)行情況審計(jì)實(shí)現(xiàn)智力和人員保障的前提。因?yàn)椋吒檶徲?jì)涉及到政治價(jià)值、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、人口增長、社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷等諸多影響因素，審計(jì)人員就必須增加政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、社會(huì)保障學(xué)、公共管理學(xué)、政策科學(xué)等學(xué)科知識(shí)的學(xué)習(xí)，從多學(xué)科交叉的視角來進(jìn)行政策執(zhí)行情況分析。在審計(jì)人員配備和審計(jì)專家的任用上，必須突破傳統(tǒng)借助外聘專家意見的局限，因此應(yīng)培養(yǎng)審計(jì)機(jī)關(guān)自身的專家型的審計(jì)專業(yè)人才，在審計(jì)實(shí)踐中才能發(fā)揮多學(xué)科優(yōu)勢，對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)與分析，以提高審計(jì)結(jié)論的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

　　4、加強(qiáng)政策審計(jì)的理論研究

　　政策審計(jì)是一項(xiàng)研究性的工作，不能僅憑審計(jì)人員的職業(yè)經(jīng)驗(yàn)判斷，需要正確的理論給予引導(dǎo)和規(guī)范。西方政策審計(jì)已有的理論體系，對(duì)我國開展公共政策審計(jì)實(shí)踐有一定的借鑒意義，但不能全盤照搬。相較而言，我國的公共政策審計(jì)理論與方法體系建設(shè)還很滯后，尚未形成系統(tǒng)、規(guī)范、針對(duì)性強(qiáng)的政策審計(jì)基本范式。因此，積極構(gòu)建具有我國特色的公共政策審計(jì)理論與方法體系，用以指導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐，是當(dāng)前審計(jì)理論研究界迫切需要解決的一個(gè)問題。（江金滿）

　　主要參考文獻(xiàn)：

　　〔1〕劉家義.2008.以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)推動(dòng)審計(jì)工作全面發(fā)展[J]．審計(jì)研究（3）：3-9．

　　〔2〕審計(jì)署審計(jì)科研所.李俊.關(guān)于開展跟蹤審計(jì)有關(guān)情況的調(diào)研報(bào)告,審計(jì)研究簡報(bào),第9期.

　　〔3〕浙江審計(jì)廳課題組.關(guān)于跟蹤審計(jì)的幾點(diǎn)思考.

　　〔4〕馬莉莉 汪照全 陳 超.2011.美國聯(lián)邦兒童醫(yī)療保險(xiǎn)制度審計(jì):分析與借鑒〔J〕.審計(jì)研究(1).

　　〔5〕邱玉慧 董冰霖 張瓊凱. 2012.面向國家治理的社會(huì)保險(xiǎn)政策執(zhí)行情況審計(jì)探索〔J〕. 審計(jì)研究(3).

　　〔6〕[美]托馬斯•戴伊著，彭勃等譯．2004．理解公共政策[M]．北京：華夏出版社．

　　〔7〕Dick,A.W.,Brach,C.,Allison,R.A.,2004. SCHIP’s impact in three states：how do the most vulnerable children fare[J].Health Affairs.23（5）:63-75.

　　〔8〕GAO. 2006. Children’s health insurance：recent HHS-OIG reviews inform the congress on improper enrollment and reductions in low-income，uninsured children[R]. Washington,D.C. No：GAO-06-457R.