財政資金是財政部門代表政府所掌管的資金，包括國庫存款及其他財政存款。財政資金由總預(yù)算會計負責(zé)管理，根據(jù)年度預(yù)算或季度、分月用款計劃撥付資金，以保證滿足預(yù)算支出的需求。財政資金的收支業(yè)務(wù)主要涉及收入征收入庫、上下級財政資金調(diào)度、預(yù)算資金撥付。近年在對地方政府性收支開展的審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于地方推行“收支兩條線”、國庫集中支付等改革，以及經(jīng)濟發(fā)展、土地出讓市場活躍帶來地方財政收入迅速增長，建設(shè)項目?？畎催M度撥款等原因造成大量暫時性的財政資金結(jié)存，地方財政資金規(guī)模逐年加大，由此部分地方財政相伴而生大量出借財政資金的行為，值得引起審計的高度關(guān)注。

　　一、出借財政資金隱藏的違規(guī)問題

　　地方財政特別是區(qū)縣基層財政出借財政資金一般通過“暫付款”科目進行核算?！敦斦傤A(yù)算會計制度》（財預(yù)字〔1997〕287號）明確規(guī)定，“暫付及應(yīng)收款項屬于往來結(jié)算中形成的債權(quán)。包括在預(yù)算執(zhí)行過程中上下級財政結(jié)算形成的債權(quán)以及對用款單位借墊款形成的債權(quán)。暫付及應(yīng)收款項應(yīng)按實際發(fā)生數(shù)額記賬，并應(yīng)及時清理結(jié)算，不得長期掛賬”，暫付款科目用于“核算各級財政部門借給所屬預(yù)算單位或其他單位臨時急需的款項……本科目應(yīng)及時清理結(jié)算。年終，原則上應(yīng)無余額”目前地方財政出借財政資金不管是在出借主體、出借內(nèi)容還是清理結(jié)算方面都普遍不符合總預(yù)算會計制度的相關(guān)規(guī)定，隱藏的問題主要包括：

　?。ㄒ唬┏鼋柝斦Y金用于空轉(zhuǎn)財政收入。地方財政收入完成情況是地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人重要的考核指標(biāo)，是地方政府向同級人大報告預(yù)算執(zhí)行情況的重要內(nèi)容。每年地方政府都將財政收入任務(wù)分解給財政、國稅、地稅等收入征管部門，并將收入完成情況與單位獎勵資金掛鉤。地方政府空轉(zhuǎn)財政收入的動因主要有兩個，一是財政收入任務(wù)難以完成，二是地方政府為兌現(xiàn)招商引資政策，給予企業(yè)的稅費優(yōu)惠由財政予以“填平補齊”?？辙D(zhuǎn)財政收入的做法是地方財政部門將財政資金出借給有收入繳納義務(wù)的單位，由單位以稅收收入或非稅收入的名義繳入國庫后，再由財政列支將資金撥付上述單位用于歸還財政借款。如審計發(fā)現(xiàn)某園區(qū)管委會用財政借款代入園企業(yè)繳納耕地占用稅1600萬元，縣財政局在耕地占用稅入庫后全額返還園區(qū)管委會用于歸還財政借款。

　?。ǘ┏鼋柝斦Y金掛賬當(dāng)年不能列支的支出。預(yù)算法明確要求，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。近年來地方政府的支出責(zé)任越來越大，除了要達到農(nóng)業(yè)、科技、教育等支出的法定增長要求外，還要滿足調(diào)資、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等達標(biāo)政策的要求，還要對部分上級?？铐椖刻峁┡涮踪Y金。而地方財政收入受經(jīng)濟發(fā)展、國家宏觀調(diào)控政策變化、稅收制度調(diào)整及收入分成改革等因素的影響，呈現(xiàn)出較大的不確定性和波動性。在收不抵支的情況下，一些地方財政部門只能通過出借財政資金，完成當(dāng)年的支出責(zé)任但不列支當(dāng)年支出，待以后年度預(yù)算安排較為富余時再將暫付款列支，從而將明令禁止的財政赤字轉(zhuǎn)為隱性。

　?。ㄈ┏鼋柝斦Y金用于企業(yè)虛增注冊資本金。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展變化，地方政府逐步退出競爭性領(lǐng)域的投資，原有的國有企業(yè)大都通過改制規(guī)范產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，但新型的“國有企業(yè)”應(yīng)經(jīng)濟社會的需要在地方異軍突起。以城市建設(shè)、園區(qū)開發(fā)為主要任務(wù)的地方政府融資平臺公司、地方商業(yè)銀行、地方金融擔(dān)保公司，以及在文化、科技等體制改革中改制成立的公司，一般由地方國資委出資、財政資金注資。在動輒上億元的資本金難以通過預(yù)算安排到位的情況下，財政部門通過出借財政資金幫助企業(yè)完成驗資，企業(yè)再通過企業(yè)應(yīng)收款項的方式歸還財政借款。如某縣成立擔(dān)保公司、藝術(shù)團改制為藝術(shù)團有限公司的驗資均是通過財政借款完成資本金到位的審查。

　?。ㄋ模┏鼋柝斦Y金用于企業(yè)項目資本金虛假到位。有政府背景的融資平臺公司承擔(dān)著替政府舉借債務(wù)完成基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的任務(wù)，銀行借款、發(fā)行企業(yè)債券是融資平臺公司主要的融資渠道。在依托項目舉債時，銀行、債券發(fā)行審查機構(gòu)通常對項目資本金要進行審查。財政部門往往根據(jù)政府的相關(guān)決定，出借財政資金幫助企業(yè)完成項目資本金到位情況的審查，以獲得債務(wù)資金。如某縣融資平臺公司在城市道路建設(shè)項目資本金存在缺口的情況下，向縣財政局借款4200萬元用作資本金，在通過銀行審查、3億元貸款到位后歸還財政借款。

　?。ㄎ澹┏鼋柝斦Y金用于融資平臺公司資金周轉(zhuǎn)。地方政府的融資平臺公司是獨立的企業(yè)法人，但和政府及其財政之間有著千絲萬縷的關(guān)系，不僅出資人是政府，而且在資產(chǎn)負債率過高、難以獲得銀行借款及債券融資、財政撥款不足導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難時，向財政借款成為彌補資金缺口、維持運轉(zhuǎn)的必然選擇。如某縣財政局大量向融資平臺公司出借資金用于周轉(zhuǎn)，年末借款余額高達國庫存款余額的100倍，國庫存款幾乎全部轉(zhuǎn)移到融資平臺公司。

　　二、出借財政資金的不利影響

　?。ㄒ唬┯绊懾斦罩У恼鎸嵭?。出借財政資金空轉(zhuǎn)財政收入，這部分收入并不能真正安排用于政府保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生、促發(fā)展等方面的財政支出，只是虛假做大財政收支規(guī)模。雖然完成了政府、部門的考核任務(wù)，兌現(xiàn)了對企業(yè)的優(yōu)惠政策，但形成了財政收支的泡沫。通過暫付款隱瞞財政赤字，賬表的收支平衡并不能掩蓋實際的收支壓力，特別是多年延續(xù)的隱形赤字累積會加大后任政府預(yù)算安排的壓力，不利于財政的可持續(xù)發(fā)展。

　?。ǘ┯绊懾斦Y金的安全性。出借財政資金不同于規(guī)范的貨幣市場和資本市場資金運作，舉借主體一般與政府有著密切關(guān)系，舉借過程不需要通過嚴格的審查和論證，財政資金出借后容易出現(xiàn)逾期不歸還的情況，特別是經(jīng)過政府同意的借款，財政部門難以通過有效途徑追回借款，財政資金的安全性缺乏有力的保障。如某縣財政部門滾存逾期未收回的借款本金余額已經(jīng)超過當(dāng)年一般預(yù)算支出規(guī)模的15%，嚴重威脅到預(yù)算支出所需資金的正常調(diào)度。

　?。ㄈ┯绊懮鐣?jīng)濟的健康發(fā)展。社會經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)依賴《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國公司法》、《貸款通則》等法律法規(guī)的約束，而大量財政資金出借用于虛增公司注冊資本金、虛假到位項目資本金以騙取銀行貸款等違規(guī)行為，擾亂了正常的社會經(jīng)濟秩序，影響了社會經(jīng)濟的健康有序發(fā)展。

　?。ㄋ模┯绊懞暧^調(diào)控政策的實施效果。財政政策、貨幣政策是政府實施宏觀調(diào)控的政策工具，通過出臺逆經(jīng)濟周期波動的政策措施實現(xiàn)經(jīng)濟增長、就業(yè)充分、物價穩(wěn)定等目標(biāo)。出借財政資金不是財政政策的操作手段，但在一定程度上會影響貨幣政策的執(zhí)行效果。如當(dāng)國家實行緊縮的貨幣政策以抑制投資沖動時，融資平臺公司往往能夠通過財政借款繞過緊縮的銀根獲得建設(shè)項目的資金支持，財政部門在一定程度上異化為脫離金融監(jiān)管范圍的地方“第二銀行”，影響宏觀調(diào)控政策的實施效果。

　　三、加強對出借財政資金的審計

　　（一）審查出借財政資金的內(nèi)控制度。出借財政資金雖然不是財政收支行為，按照預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定不需要通過人大審查，但財政資金是公共資金，其出借行為必須有章可循。審計應(yīng)該從審查出借財政資金的內(nèi)控制度入手，關(guān)注財政部門是否建立借款管理辦法，審批權(quán)限的授權(quán)是否恰當(dāng)，對借款的主體、用途、期限是否做出限定，是否建立償債責(zé)任追究問責(zé)機制。

　?。ǘ╆P(guān)注出借財政資金的實際用途。審計要延伸財政資金的借款單位，結(jié)合借款合同協(xié)議約定的用途追蹤資金的實際使用情況，關(guān)注是否存在擠占挪用借款資金的問題。

　?。ㄈ┓治龀鼋柝斦Y金潛在的風(fēng)險。審計要把握地方財政部門出借財政資金的總體情況，對借款規(guī)模的增長情況進行縱向的趨勢分析和橫向的對比分析，結(jié)合國家出臺的宏觀調(diào)控政策措施，分析借款資金進入的領(lǐng)域是否符合調(diào)控方向，對其他政策的實施效果有無不利影響，關(guān)注逾期借款存在的原因，是否影響正常的預(yù)算資金調(diào)度。