摘要：效益審計是審計工作發(fā)展的方向,在我國投資4萬億擴大內(nèi)需的情況下,政府投資效益尤為重要,通過列舉我國政府投資效益審計的現(xiàn)狀及存在的問題,進而提出了提高政府投資效益審計的對策。

　　1 政府投資項目效益審計的必要性

　　近年來,國家財政通過下達國債資金計劃等方式,不斷加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,地方工程建設(shè)投資主體也日趨多元化,政府投資的規(guī)模和比重逐年增加,特別是在金融危機的背景下,政府投資4萬億用于擴大內(nèi)需,所以審計機關(guān)在投資項目的審計監(jiān)督方面發(fā)揮著非常重要的作用。從歷史資料來看,一些政府投資項目的效益發(fā)揮不甚理想,有的甚至等同于無效用投資,不僅給國家造成損失浪費,而且還導(dǎo)致國民經(jīng)濟的失調(diào),審計機關(guān)如何緊緊圍繞經(jīng)濟工作中心,加強政府投資項目的效益審計為社會公眾越來越關(guān)注。

　　2 我國政府投資效益審計存在的問題

　　2.1監(jiān)管部門多元化

　　我國的政府投資建設(shè)中,有發(fā)改委(立項、審批、招投標(biāo))、財政(資金撥付與財務(wù)管理)、審計(資金運用)、建委(建設(shè)監(jiān)理)、國有資產(chǎn)管理部門(使用)、質(zhì)量監(jiān)督、監(jiān)察、紀(jì)委等部門以及重大建設(shè)項目稽察特派員的監(jiān)管。監(jiān)管部門比較多,但監(jiān)管效果并不理想,還容易出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象。在監(jiān)管過程中出現(xiàn)大家一起管,大家都不管的局面,使監(jiān)管工作難以進行;另外,各部門的監(jiān)管側(cè)重的角度不同,依據(jù)的方法和標(biāo)準(zhǔn)也不一致,所以造成各部門監(jiān)管結(jié)論的不一致,甚至有時候會出現(xiàn)沖突現(xiàn)象,令項目負(fù)責(zé)人無所適從,也使效益審計難度增加。

　　2.2政策依據(jù)繁雜,缺乏相關(guān)法律、法規(guī)制度

　　建設(shè)項目的過程涉及技術(shù)、經(jīng)濟管理等方面,具有較強的技術(shù)經(jīng)濟綜合特征。國家有關(guān)部門要盡快立法,完善國家建設(shè)項目審計執(zhí)法環(huán)境。一個完善和健全的效益審計的法律環(huán)境應(yīng)該包括:效益審計的法定要求、實施效益審計的法律法規(guī)規(guī)定、效益審計結(jié)果的法律法規(guī)規(guī)定及其他與效益審計項目相關(guān)的規(guī)章制度。我國政府投資效益審計仍處于探索和深入實踐階段。2006年頒布的新的《審計法》有關(guān)效益審計的內(nèi)容顯得過于寬泛,并未涉及政府投資效益審計的實質(zhì)性內(nèi)容。

　　2.3審計人員結(jié)構(gòu)不合理

　　政府投資審計工作復(fù)雜而且工作量大,現(xiàn)在擁有的審計人員少,人員結(jié)構(gòu)不合理,審計人員的結(jié)構(gòu)以會計人員為主,懂財務(wù)專業(yè)的人員多,懂工程專業(yè)的人員少,特別是缺少應(yīng)有的建設(shè)項目管理和工程決算審核等方面的專業(yè)審計技術(shù)人員。政府投資效益審計人員要具備許多方面的專業(yè)知識,比如經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、法律、工程等,另外效益審計要求審計人員要深入了解某些行業(yè),并在評議項目效益時有深刻的判斷。

　　2.4大多數(shù)為事后審計,事前審計、事中審計比較少

　　效益審計不僅對過去,也可以對現(xiàn)在甚至未來的事項進行分析、評價和預(yù)測。2006年新《審計準(zhǔn)則》關(guān)于效益審計的規(guī)定,主要對“已發(fā)生或完成的”政府工程進行效益審計,如:三峽庫區(qū)移民和地質(zhì)災(zāi)害防治資金審計、三峽樞紐工程審計、京津風(fēng)沙源治理工程專項審計調(diào)查等。政府投資項目建設(shè)周期一般較長,把審計介入時間安排在項目竣工后,因已經(jīng)時過境遷,可能會造成合同確定的不合理價款無法追繳、建設(shè)中監(jiān)理不到位、施工不到位甚至設(shè)計不到位等問題難于發(fā)現(xiàn)。

　　2.5績效審計認(rèn)識不足

　　政府績效審計從二十世紀(jì)四、五十年代登上歷史舞臺,經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展,世界上許多國家關(guān)于政府效益審計已日趨成熟。而在我國政府效益審計處于探索階段,相當(dāng)一部分審計人員對效益審計認(rèn)識不全面,實務(wù)中不能清楚區(qū)分效益審計與傳統(tǒng)的財務(wù)財政收支審計,過分追求大案要案,而忽視了政府投資效益審計。我國對績效審計的基本理論——受托責(zé)任理論研究,特別是公共受托責(zé)任的研究明顯滯后,許多基本問題尚未得到系統(tǒng)論證,理論研究滯后,所以相關(guān)理論研究不夠深入也導(dǎo)致了一些人員的思想觀念落后和認(rèn)識不全面。

　　3 我國政府投資績效審計的對策

　　3.1成立高層次、權(quán)威性管理機構(gòu)

　　鑒于目前政府投資項目審計“政出多門”、“條塊分割”、“機構(gòu)重疊”現(xiàn)象,應(yīng)該借鑒深圳特區(qū)績效審計的經(jīng)驗,通過成立一個高層次的,有權(quán)威性的管理機構(gòu),把政府投資的工程項目統(tǒng)管起來,審計經(jīng)費由財政全額單列,全額撥款,解決部門之間職能交差,低水平重復(fù)監(jiān)督的現(xiàn)狀,建立專業(yè)化的監(jiān)管隊伍,加大投資管理體制改革。在市級審計局成立直屬市政府的政府投資項目專業(yè)監(jiān)管單位,獨立負(fù)責(zé)政府投資項目全過程的跟蹤執(zhí)法審計,統(tǒng)一對政府投資項目的施工預(yù)算、工程決算、招投標(biāo)及項目竣工后國有資產(chǎn)的移交進行監(jiān)督管理。

　　3.2完善審計法規(guī)體系

　　我國相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度大多數(shù)是關(guān)于傳統(tǒng)財政財務(wù)收支審計,而政府投資效益方面的審計少而籠統(tǒng),缺乏具體行為規(guī)范?，F(xiàn)行《審計法 》、《審計法實施條例 》、《國家審計基本準(zhǔn)則 》針對政府投資審計方面的法律法規(guī)極少且不健全,更談不上規(guī)范,應(yīng)該結(jié)合國際國內(nèi)經(jīng)驗和做法抓緊建立有關(guān)政府投資審計方面的法規(guī)、管理條例、工作程序、實施細則等規(guī)章制度,健全工程投資的法制管理體系,使政府投資審計工作有法可依、有章可循有序進行,豐富和完善我國政府投資效益審計的法規(guī)制度;及時制定統(tǒng)一普遍適用的效益審計評價標(biāo)準(zhǔn),明確評價原則,確立評價方法,并在此框架下制定或修改行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn),逐漸建立健全評價體系,從而為效益審計的開展提供科學(xué)依據(jù)。

　　3.3人員結(jié)構(gòu)合理化

　　績效審計領(lǐng)域比財務(wù)審計領(lǐng)域更加廣泛,也比財務(wù)審計復(fù)雜。為了適應(yīng)政府績效審計的發(fā)展,我國應(yīng)形成多元化的審計人員結(jié)構(gòu),以使審計人員能勝任績效審計工作。多元化的審計人員結(jié)構(gòu)是績效審計得以順利開展的根本前提之一。我國在聘用審計人員時,應(yīng)考察人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)的綜合性。通過吸收、聘用、外送培訓(xùn)等方式,重點解決專業(yè)技術(shù)審計人員問題,組建培養(yǎng)自己的德才兼?zhèn)涞墓こ掏顿Y審計隊伍。

　　3.4實行全程跟蹤審計

　　國家投資項目周期長、控制環(huán)節(jié)多、專業(yè)技術(shù)復(fù)雜,政府投資效益審計應(yīng)該打破傳統(tǒng)審計的事后審計,改為全程跟蹤審計,以工程預(yù)算、工程結(jié)算、竣工決算、項目竣工后國有資產(chǎn)移交工作為主要控制環(huán)節(jié),突出抓好決策審計、 管理審計、 效益審計,對重點投資建設(shè)項目要提前介入,從源頭抓起從項目決策管理人手,對工程立項、審批、設(shè)計、施工、驗收的全過程進行審計。控制投資,控制工程造價,防止高估冒算行為。對施工現(xiàn)場進行實時監(jiān)控,遏制偷工減料將工程隱患消滅在萌芽狀態(tài)。

　　3.5轉(zhuǎn)變思想觀念

　　要想改變目前思想觀念落后、認(rèn)識不全面的局面,首先需要轉(zhuǎn)變觀念,正確認(rèn)識效益審計的側(cè)重點和著力點,不斷更新觀念還要進行視角創(chuàng)新。國家應(yīng)該加強效益審計的宣傳工作,使得更多的人認(rèn)識和重視效益審計,在實務(wù)中結(jié)合中國國情的前提下充分借鑒國外政府投資效益審計的先進技術(shù)方法,走具有創(chuàng)新性審計之路。

　　4 結(jié)語

　　政府投資效益審計分析評價的內(nèi)容廣泛,不同的投資項目因投資目標(biāo)的差異各有不同的分析評價側(cè)重點,要在遵循基本原則的前提下,予以靈活運用?？傊?開展政府投資項目效益審計,有利于加強預(yù)算管理,強化資金全過程監(jiān)管,提高投資效益,逐步實現(xiàn)對財政資金從目前注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的管理,是當(dāng)前審計部門面臨的一項重要審計任務(wù)。

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