摘要:劉家義審計長的“免疫系統(tǒng)論”將政府審計作為了維護國家經(jīng)濟安全的重要工具,把維護國家安全作為政府審計工作的最高目標。政府審計對國家經(jīng)濟安全進行監(jiān)督和評估的權(quán)力是由法律賦予的,通過分析我國現(xiàn)行的有關(guān)政府審計評估國家經(jīng)濟安全的法律依據(jù)及其缺陷,借鑒美國的相關(guān)法律及美國GAO的實踐經(jīng)驗提出了對法律的補充與修訂。

　　關(guān)鍵詞:政府審計,法律依據(jù),國家經(jīng)濟安全,評估

　　法律為政府審計評估國家經(jīng)濟安全提供了合法性基礎(chǔ),使政府審計在維護和保障國家經(jīng)濟安全方面負有重要的責任。

　　一、我國法律中有關(guān)政府審計實施國家經(jīng)濟安全評估的依據(jù)

　　我國政府審計機關(guān)代表政府對國家經(jīng)濟安全進行監(jiān)督和評價,是由我國法律賦予的權(quán)力,相關(guān)的法律主要有《憲法》、《審計法》。

　　(一)《憲法》授予了政府審計的審計監(jiān)督權(quán)力

　　監(jiān)督職能是審計最基本的職能,其他職能都是監(jiān)督職能的延伸與拓展。而政府審計具有的審計監(jiān)督權(quán)力是由我國的最高法律——《憲法》來授予的?！稇椃ā返谌碌诰攀粭l規(guī)定:“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān),對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支,對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支,進行審計監(jiān)督。”可見,由政府審計來進行審計監(jiān)督,是具有法律保障的。

　　(二) 《審計法》對政府審計評估國家經(jīng)濟安全進行了相關(guān)規(guī)定

　　從我國《審計法》可以見到有關(guān)的政府審計監(jiān)督和評估國家經(jīng)濟安全的相關(guān)依據(jù),內(nèi)容如下:

　　1.《審計法》第一章第一條規(guī)定,政府審計的目的就是“為了加強國家的審計監(jiān)督,維護國家財政經(jīng)濟秩序,促進廉政建設(shè),保障國民經(jīng)濟健康發(fā)展。”政府審計的目標之一就是“維護國家財政經(jīng)濟秩序”,財政經(jīng)濟秩序是有關(guān)國家經(jīng)濟安全的重要內(nèi)容之一,可見,《審計法》中已經(jīng)將維護國家經(jīng)濟安全作為了政府審計的重要目標之一。

　　2.《審計法》第一章第二條規(guī)定“國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支,國有的金融機關(guān)和企業(yè)事業(yè)組織財務(wù)收支,以及其他依照本法規(guī)定應當接受審計的財政收支、財務(wù)收支,依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督。審計機關(guān)對前款所列財政收支或者財務(wù)收支的真實、合法和效益,依法進行審計監(jiān)督。”這條規(guī)定授權(quán)政府審計具有監(jiān)督政府預算管理的權(quán)力,將政府審計的監(jiān)督范圍擴大到了宏觀經(jīng)濟管理領(lǐng)域,突出了政府審計在宏觀經(jīng)濟管理中的重要作用。

　　3.《審計法》第三章第十八條規(guī)定:“審計署對中央銀行的財務(wù)收支,進行審計監(jiān)督。審計機關(guān)對國有金融機構(gòu)的資產(chǎn)、負債、損益,進行審計監(jiān)督。”這授予了政府審計對金融機構(gòu)及金融監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)督的權(quán)力,有權(quán)監(jiān)督評價金融資產(chǎn)質(zhì)量及金融系統(tǒng)運行風險。

　　4.《審計法》第三章第二十條規(guī)定:“審計機關(guān)對國有企業(yè)的資產(chǎn)、負債、損益,進行審計監(jiān)督。”這條規(guī)定授予了政府審計機關(guān)對國有企業(yè)(包括關(guān)系到國家經(jīng)濟安全的國有企業(yè))進行監(jiān)督的權(quán)力。

　　5.《審計法》第三章第二十二條規(guī)定:“審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預算執(zhí)行情況和決算,進行審計監(jiān)督。”政府如果投資于關(guān)系到國家經(jīng)濟安全的領(lǐng)域,當然也要接受政府審計機關(guān)的監(jiān)督。

　　6.《審計法》第三章第二十三條規(guī)定:“審計機關(guān)對政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈基金以及其他有關(guān)基金、資金的財務(wù)收支,進行審計監(jiān)督。”社會保障基金等是有關(guān)民生安全的重要內(nèi)容,這條規(guī)定賦予了審計機關(guān)監(jiān)督民生安全的權(quán)力。

　　7.《審計法》第三章第二十四條規(guī)定:“審計機關(guān)對國際組織和外國政府援助、貸款項目的財務(wù)收支,進行審計監(jiān)督。” 這賦予了政府審計監(jiān)督和評估國際及外國貸款項目的權(quán)力,國際及外國貸款項目則是關(guān)系到金融安全的重要項目。

　　從我國《憲法》和《審計法》的上述規(guī)定可以看到法律賦予了我國政府審計在監(jiān)督和評價國家經(jīng)濟安全方面一定的權(quán)力。

　　二、 我國現(xiàn)行法律有關(guān)政府審計評估國家經(jīng)濟安全依據(jù)的缺陷

　　根據(jù)《憲法》和《審計法》的上述規(guī)定,政府審計可以在一定程度上、一定范圍內(nèi)開展有關(guān)國家經(jīng)濟安全的監(jiān)督和評價工作。但是,應當看到,這些法律規(guī)定如果作為政府審計開展國家經(jīng)濟安全評估工作的依據(jù),是存在一些缺陷的:

　　(一)現(xiàn)行法律依據(jù)僅涉及“財政、財務(wù)收支”審計

　　我國現(xiàn)行的法律規(guī)定中有關(guān)政府審計的范圍都是限于“財務(wù)收支”或“財政收支”審計,財政財務(wù)收支的審計目標僅限于真實性和合法合規(guī)性上,不論從審計范圍還是審計目標來看,傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計都不足以評估國家經(jīng)濟安全。

　　(二)對政府審計用來“維護國家財政經(jīng)濟秩序”過于狹窄

　　《審計法》對政府審計用以“維護國家財政經(jīng)濟秩序”的規(guī)定未免過于狹窄,不能適應今天全球化的發(fā)展以及經(jīng)濟風險的防范,國家財政經(jīng)濟秩序也僅是國家經(jīng)濟安全的一個方面,不能全面代表國家經(jīng)濟安全。特別是在現(xiàn)今全球經(jīng)濟危機的背景之下,更是要拓展政府審計的審計目標。

　　(三)僅監(jiān)督政府部門的財政收支,不足以對財政安全作出評估

　　財政安全所涉及的方面是很多的,而不僅僅是政府的財政收支是否真實和合法的問題。如財政收入是否穩(wěn)定增長;財政赤字是否引發(fā)嚴重的財政失衡;國債的規(guī)模是否引致國債危機;國債的使用效益如何;國家外債風險如何;是否存在或有隱性負債、程度如何;財政政策有無確實履行及效果如何等等,都屬于財政安全涉及的內(nèi)容。如果政府審計僅僅監(jiān)督和評價政府的財政收支,是遠不夠評估國家經(jīng)濟安全的。

　　(四)僅監(jiān)督金融機構(gòu)的資產(chǎn)、負債和損益,不足以維護金融安全

　　對金融安全進行評估,應該是對整個國家的金融市場體系和金融運行體系進行的評估。不僅包括評估金融機構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量,還要包括金融機構(gòu)的信用風險;國際投機資本的風險;金融創(chuàng)新產(chǎn)品特別是金融衍生產(chǎn)品的交易風險;匯率波動造成的風險;國外金融危機對我國金融業(yè)造成的沖擊等各方面的評價。僅監(jiān)督金融機構(gòu)的資產(chǎn)、負債和損益,監(jiān)督中央銀行的財務(wù)收支,是不足以評估金融安全的。

　　(五)缺乏其他如民生安全、環(huán)境安全、能源安全、信息安全等國家經(jīng)濟安全的監(jiān)督與評估內(nèi)容

　　在我國目前的法律中雖然有對社會保障資金、國有企業(yè)等方面的監(jiān)督與評估內(nèi)容,但是這只是冰山一角,總體上來說,缺乏對如民生安全、環(huán)境安全、能源安全、信息安全等國家經(jīng)濟安全的監(jiān)督與評估內(nèi)容的有關(guān)法律規(guī)定。

　　三、借鑒美國相關(guān)法律及GAO的實踐,改進我國現(xiàn)行法律

　　美國政府審計工作做的比較好,取得了很好效果,這雖然與其政府審計模式(獨立性)有很大的關(guān)系,但是也離不開法律的支持;對于國家經(jīng)濟安全的評估方面,也有很好的實踐基礎(chǔ)。

　　(一) 美國有關(guān)法律規(guī)定

　　美國有關(guān)政府審計評估國家經(jīng)濟安全的法律規(guī)定的比較多的,而且在不斷補充之中①。如《1921年預算與會計法案》中由美國國會賦予了美國會計總署“有權(quán)調(diào)查與公共資金的收入、支出和使用相關(guān)的所有事項”以及“在調(diào)查公共支出的經(jīng)濟性和效率性方面提供建議”的職權(quán);《1945年政府公司控制法》將政府審計對象拓展到“包括除中央情報局和總統(tǒng)辦公室以外的聯(lián)邦政府各部門及其所屬企事業(yè)單位和公共開支有關(guān)的事項&rdquo1473《1970年立法機關(guān)重組法案》授權(quán)審計總署對聯(lián)邦政府活動進行項目評估和分析;《1974年國會預算和處罰控制法案》補充了審計總署的評價職能和預算過程中的職責;《1980年審計總署法案》進一步強化了審計總署從政府部門和其他組織獲取調(diào)查和評價所需資料的權(quán)力;《1990年首席財務(wù)官法案》和《1994年政府管理改革法案》授權(quán)審計總署審計政府部門的財務(wù)報表和聯(lián)邦政府的年度合并財務(wù)報表;《1993年政府績效與結(jié)果法案》授權(quán)審計總署向國會報告法案的執(zhí)行情況,以監(jiān)督聯(lián)邦政府的績效改革進程。

　　 (二)美國的實踐基礎(chǔ)及借鑒

　　借鑒美國GAO在評估國家經(jīng)濟安全方面開展的實踐工作,對我國的有關(guān)法律作出進一步修訂,為我國政府審計評估國家經(jīng)濟安全提供一個良好的法律基礎(chǔ)。

　　1.在法律中拓展政府審計評價目標及審計評價方法。美國GAO更多的是績效審計或?qū)ｍ棇徲?即不再主要對財政財務(wù)收支的真實性和合法合規(guī)性進行監(jiān)督審查,而更注重評價“經(jīng)濟、效率和效果”,或是針對專門的項目進行審查和評價。美國績效審計的工作量已經(jīng)占到了總工作量的90%以上②。相比而言,我國政府審計如果僅限于“財政財務(wù)審計”是不足以評價國家經(jīng)濟安全的,其審計目標、審計途徑和方法應作出拓展,并要在法律中予以規(guī)定。

　　2.在法律中明確政府審計“維護國家經(jīng)濟安全”的重要目標。借鑒美國GAO在《2000-2007年的戰(zhàn)略規(guī)劃》中提出的戰(zhàn)略目標,其中,戰(zhàn)略目標之一是“確保美國人民的福利和財政安全”,戰(zhàn)略目標二是“應對不斷變化的安全威脅和全球一體化挑戰(zhàn)”。美國審計總署對于政府審計維護國家安全(不僅是國家經(jīng)濟安全)的職責是充分予以肯定的。我們也應該在法律中進一步明確。

　　3.拓展財政安全的評估范圍。如美國GAO最近就美國7 000萬億美元的救市計劃發(fā)表了題為“為保證救市方案的完整性、權(quán)責明確和透明度,財政部需采取更多行動”的報告,除了指明救市資金去向不明以及金融機構(gòu)高層薪酬狀況不夠透明兩大監(jiān)管漏洞之外,報告同時還指出了財政部金融穩(wěn)定辦公室人手不夠,與國會信息溝通不暢等缺陷。[1]我國政府審計對財政安全的評估內(nèi)容也要作出進一步的拓展,把重點逐步放在評估整個財政安全上,特別是政府財政政策執(zhí)行的效率效果及財稅改革的效果上,并提出建設(shè)性意見,而不能僅限于政府的財政收支上。

　　 4.拓展金融安全的評估范圍。如美國GAO下面就專設(shè)了金融市場和社會投資局,負責評估美國整個金融方面的審計工作。GAO曾對“對沖基金存在的現(xiàn)在的系統(tǒng)風險”發(fā)表了報告,“詳述了對沖基金、金融機構(gòu)和監(jiān)管者在風險管理和透明度上所取得的進展,但最後認為仍然有潛在的系統(tǒng)性風險”。[2]GAO還注重對金融機構(gòu)監(jiān)管系統(tǒng)的評估,但并不限于“財務(wù)收支”,GAO曾發(fā)表過報告中稱:“美國當前的金融監(jiān)管系統(tǒng)太過陳舊,機制也不健全,因此難以防止未來危機的出現(xiàn)。政策制定者必須迅速采取行動,對金融監(jiān)管系統(tǒng)進行改革”。[3]相比而言,我國目前《審計法》中的規(guī)定,僅對中央銀行的財務(wù)收支、金融機構(gòu)的資產(chǎn)、負債和損益進行評價,是不足以評估整個金融運行體系的安全的。要加強對金融產(chǎn)品、金融手段等各方面的監(jiān)督與評估。

　　5.將評估有關(guān)民生安全、環(huán)境安全、能源安全、信息安全等內(nèi)容也納入政府審計的工作范圍。

　　在民生安全方面,如美國GAO就“食品安全監(jiān)管體制問題發(fā)布過約20余篇的報告,呼吁整合機構(gòu)、消除弊端。就環(huán)境安全方面、信息安全方面和能源安全方面,美國GAO都對此進行調(diào)查,并發(fā)表報告。例如石油生產(chǎn),認為“石油生產(chǎn)高峰可能發(fā)生在2040年。”并“建議能源部和聯(lián)邦部門有必要制定戰(zhàn)略,減輕石油生產(chǎn)高峰將帶來的影響”。

　　美國政府審計對民生安全(包括食品安全、糧食安全等)、環(huán)境安全、能源安全等多方面都有著評估的實踐經(jīng)驗,這些具體的做法值得我們借鑒,當然,更重要的是,要將這些涉及國家經(jīng)濟安全的重要內(nèi)容作為政府審計的評價范圍,必須以法律作為其支撐依據(jù)。目前來看,雖然我國法律,特別是《審計法》賦予了政府審計評估國家經(jīng)濟安全的權(quán)力,但是真正要是政府審計發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”的功能,對國家經(jīng)濟安全進行預防、提示和抵御,法律還需要進一步修正。[4]

　　注釋:

　　① 有關(guān)美國政府審計的法律內(nèi)容規(guī)定參照李永強.美國政府審計發(fā)展及其啟示[J].財會通訊(學術(shù)版),2007(11).

　?、?劉明輝.新公共管理背景下的績效審計研究[J].財政監(jiān)督,2006(10).原文注:資料來源:,遼寧省暨沈陽市課題組,《關(guān)于政府績效審計的探討》。

　　參考文獻:

　　[1] 7000億美元救市計劃再處風口浪尖[EB/OL].[2008-12-17]..

　　[2] 對沖基金仍然構(gòu)成潛在的系統(tǒng)性風險——GAO報告[EB/OL].[2008-02-26]..

　　[3] 美國政府問責局∶美國金融監(jiān)管系統(tǒng)急需改革[EB/OL].[2008-01-09]..

　　[4] 李江.法經(jīng)濟學本土化研究范式與理論傳承[J].商業(yè)研究,2009(7):160-163.