摘要:劉家義審計長的“免疫系統論”將政府審計作為了維護國家經濟安全的重要工具,把維護國家安全作為政府審計工作的最高目標。政府審計對國家經濟安全進行監(jiān)督和評估的權力是由法律賦予的,通過分析我國現行的有關政府審計評估國家經濟安全的法律依據及其缺陷,借鑒美國的相關法律及美國GAO的實踐經驗提出了對法律的補充與修訂。

　　關鍵詞:政府審計,法律依據,國家經濟安全,評估

　　法律為政府審計評估國家經濟安全提供了合法性基礎,使政府審計在維護和保障國家經濟安全方面負有重要的責任。

　　一、我國法律中有關政府審計實施國家經濟安全評估的依據

　　我國政府審計機關代表政府對國家經濟安全進行監(jiān)督和評價,是由我國法律賦予的權力,相關的法律主要有《憲法》、《審計法》。

　　(一)《憲法》授予了政府審計的審計監(jiān)督權力

　　監(jiān)督職能是審計最基本的職能,其他職能都是監(jiān)督職能的延伸與拓展。而政府審計具有的審計監(jiān)督權力是由我國的最高法律——《憲法》來授予的。《憲法》第三章第九十一條規(guī)定:“國務院設立審計機關,對國務院各部門和地方各級政府的財政收支,對國家的財政金融機構和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支,進行審計監(jiān)督。”可見,由政府審計來進行審計監(jiān)督,是具有法律保障的。

　　(二) 《審計法》對政府審計評估國家經濟安全進行了相關規(guī)定

　　從我國《審計法》可以見到有關的政府審計監(jiān)督和評估國家經濟安全的相關依據,內容如下:

　　1.《審計法》第一章第一條規(guī)定,政府審計的目的就是“為了加強國家的審計監(jiān)督,維護國家財政經濟秩序,促進廉政建設,保障國民經濟健康發(fā)展。”政府審計的目標之一就是“維護國家財政經濟秩序”,財政經濟秩序是有關國家經濟安全的重要內容之一,可見,《審計法》中已經將維護國家經濟安全作為了政府審計的重要目標之一。

　　2.《審計法》第一章第二條規(guī)定“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支,國有的金融機關和企業(yè)事業(yè)組織財務收支,以及其他依照本法規(guī)定應當接受審計的財政收支、財務收支,依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督。審計機關對前款所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益,依法進行審計監(jiān)督。”這條規(guī)定授權政府審計具有監(jiān)督政府預算管理的權力,將政府審計的監(jiān)督范圍擴大到了宏觀經濟管理領域,突出了政府審計在宏觀經濟管理中的重要作用。

　　3.《審計法》第三章第十八條規(guī)定:“審計署對中央銀行的財務收支,進行審計監(jiān)督。審計機關對國有金融機構的資產、負債、損益,進行審計監(jiān)督。”這授予了政府審計對金融機構及金融監(jiān)管機構進行監(jiān)督的權力,有權監(jiān)督評價金融資產質量及金融系統運行風險。

　　4.《審計法》第三章第二十條規(guī)定:“審計機關對國有企業(yè)的資產、負債、損益,進行審計監(jiān)督。”這條規(guī)定授予了政府審計機關對國有企業(yè)(包括關系到國家經濟安全的國有企業(yè))進行監(jiān)督的權力。

　　5.《審計法》第三章第二十二條規(guī)定:“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執(zhí)行情況和決算,進行審計監(jiān)督。”政府如果投資于關系到國家經濟安全的領域,當然也要接受政府審計機關的監(jiān)督。

　　6.《審計法》第三章第二十三條規(guī)定:“審計機關對政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈基金以及其他有關基金、資金的財務收支,進行審計監(jiān)督。”社會保障基金等是有關民生安全的重要內容,這條規(guī)定賦予了審計機關監(jiān)督民生安全的權力。

　　7.《審計法》第三章第二十四條規(guī)定:“審計機關對國際組織和外國政府援助、貸款項目的財務收支,進行審計監(jiān)督。” 這賦予了政府審計監(jiān)督和評估國際及外國貸款項目的權力,國際及外國貸款項目則是關系到金融安全的重要項目。

　　從我國《憲法》和《審計法》的上述規(guī)定可以看到法律賦予了我國政府審計在監(jiān)督和評價國家經濟安全方面一定的權力。

　　二、 我國現行法律有關政府審計評估國家經濟安全依據的缺陷

　　根據《憲法》和《審計法》的上述規(guī)定,政府審計可以在一定程度上、一定范圍內開展有關國家經濟安全的監(jiān)督和評價工作。但是,應當看到,這些法律規(guī)定如果作為政府審計開展國家經濟安全評估工作的依據,是存在一些缺陷的:

　　(一)現行法律依據僅涉及“財政、財務收支”審計

　　我國現行的法律規(guī)定中有關政府審計的范圍都是限于“財務收支”或“財政收支”審計,財政財務收支的審計目標僅限于真實性和合法合規(guī)性上,不論從審計范圍還是審計目標來看,傳統的財政財務收支審計都不足以評估國家經濟安全。

　　(二)對政府審計用來“維護國家財政經濟秩序”過于狹窄

　　《審計法》對政府審計用以“維護國家財政經濟秩序”的規(guī)定未免過于狹窄,不能適應今天全球化的發(fā)展以及經濟風險的防范,國家財政經濟秩序也僅是國家經濟安全的一個方面,不能全面代表國家經濟安全。特別是在現今全球經濟危機的背景之下,更是要拓展政府審計的審計目標。

　　(三)僅監(jiān)督政府部門的財政收支,不足以對財政安全作出評估

　　財政安全所涉及的方面是很多的,而不僅僅是政府的財政收支是否真實和合法的問題。如財政收入是否穩(wěn)定增長;財政赤字是否引發(fā)嚴重的財政失衡;國債的規(guī)模是否引致國債危機;國債的使用效益如何;國家外債風險如何;是否存在或有隱性負債、程度如何;財政政策有無確實履行及效果如何等等,都屬于財政安全涉及的內容。如果政府審計僅僅監(jiān)督和評價政府的財政收支,是遠不夠評估國家經濟安全的。

　　(四)僅監(jiān)督金融機構的資產、負債和損益,不足以維護金融安全

　　對金融安全進行評估,應該是對整個國家的金融市場體系和金融運行體系進行的評估。不僅包括評估金融機構資產質量,還要包括金融機構的信用風險;國際投機資本的風險;金融創(chuàng)新產品特別是金融衍生產品的交易風險;匯率波動造成的風險;國外金融危機對我國金融業(yè)造成的沖擊等各方面的評價。僅監(jiān)督金融機構的資產、負債和損益,監(jiān)督中央銀行的財務收支,是不足以評估金融安全的。

　　(五)缺乏其他如民生安全、環(huán)境安全、能源安全、信息安全等國家經濟安全的監(jiān)督與評估內容

　　在我國目前的法律中雖然有對社會保障資金、國有企業(yè)等方面的監(jiān)督與評估內容,但是這只是冰山一角,總體上來說,缺乏對如民生安全、環(huán)境安全、能源安全、信息安全等國家經濟安全的監(jiān)督與評估內容的有關法律規(guī)定。

　　三、借鑒美國相關法律及GAO的實踐,改進我國現行法律

　　美國政府審計工作做的比較好,取得了很好效果,這雖然與其政府審計模式(獨立性)有很大的關系,但是也離不開法律的支持;對于國家經濟安全的評估方面,也有很好的實踐基礎。

　　(一) 美國有關法律規(guī)定

　　美國有關政府審計評估國家經濟安全的法律規(guī)定的比較多的,而且在不斷補充之中①。如《1921年預算與會計法案》中由美國國會賦予了美國會計總署“有權調查與公共資金的收入、支出和使用相關的所有事項”以及“在調查公共支出的經濟性和效率性方面提供建議”的職權;《1945年政府公司控制法》將政府審計對象拓展到“包括除中央情報局和總統辦公室以外的聯邦政府各部門及其所屬企事業(yè)單位和公共開支有關的事項&rdquo1473《1970年立法機關重組法案》授權審計總署對聯邦政府活動進行項目評估和分析;《1974年國會預算和處罰控制法案》補充了審計總署的評價職能和預算過程中的職責;《1980年審計總署法案》進一步強化了審計總署從政府部門和其他組織獲取調查和評價所需資料的權力;《1990年首席財務官法案》和《1994年政府管理改革法案》授權審計總署審計政府部門的財務報表和聯邦政府的年度合并財務報表;《1993年政府績效與結果法案》授權審計總署向國會報告法案的執(zhí)行情況,以監(jiān)督聯邦政府的績效改革進程。

　　 (二)美國的實踐基礎及借鑒

　　借鑒美國GAO在評估國家經濟安全方面開展的實踐工作,對我國的有關法律作出進一步修訂,為我國政府審計評估國家經濟安全提供一個良好的法律基礎。

　　1.在法律中拓展政府審計評價目標及審計評價方法。美國GAO更多的是績效審計或專項審計,即不再主要對財政財務收支的真實性和合法合規(guī)性進行監(jiān)督審查,而更注重評價“經濟、效率和效果”,或是針對專門的項目進行審查和評價。美國績效審計的工作量已經占到了總工作量的90%以上②。相比而言,我國政府審計如果僅限于“財政財務審計”是不足以評價國家經濟安全的,其審計目標、審計途徑和方法應作出拓展,并要在法律中予以規(guī)定。

　　2.在法律中明確政府審計“維護國家經濟安全”的重要目標。借鑒美國GAO在《2000-2007年的戰(zhàn)略規(guī)劃》中提出的戰(zhàn)略目標,其中,戰(zhàn)略目標之一是“確保美國人民的福利和財政安全”,戰(zhàn)略目標二是“應對不斷變化的安全威脅和全球一體化挑戰(zhàn)”。美國審計總署對于政府審計維護國家安全(不僅是國家經濟安全)的職責是充分予以肯定的。我們也應該在法律中進一步明確。

　　3.拓展財政安全的評估范圍。如美國GAO最近就美國7 000萬億美元的救市計劃發(fā)表了題為“為保證救市方案的完整性、權責明確和透明度,財政部需采取更多行動”的報告,除了指明救市資金去向不明以及金融機構高層薪酬狀況不夠透明兩大監(jiān)管漏洞之外,報告同時還指出了財政部金融穩(wěn)定辦公室人手不夠,與國會信息溝通不暢等缺陷。[1]我國政府審計對財政安全的評估內容也要作出進一步的拓展,把重點逐步放在評估整個財政安全上,特別是政府財政政策執(zhí)行的效率效果及財稅改革的效果上,并提出建設性意見,而不能僅限于政府的財政收支上。

　　 4.拓展金融安全的評估范圍。如美國GAO下面就專設了金融市場和社會投資局,負責評估美國整個金融方面的審計工作。GAO曾對“對沖基金存在的現在的系統風險”發(fā)表了報告,“詳述了對沖基金、金融機構和監(jiān)管者在風險管理和透明度上所取得的進展,但最後認為仍然有潛在的系統性風險”。[2]GAO還注重對金融機構監(jiān)管系統的評估,但并不限于“財務收支”,GAO曾發(fā)表過報告中稱:“美國當前的金融監(jiān)管系統太過陳舊,機制也不健全,因此難以防止未來危機的出現。政策制定者必須迅速采取行動,對金融監(jiān)管系統進行改革”。[3]相比而言,我國目前《審計法》中的規(guī)定,僅對中央銀行的財務收支、金融機構的資產、負債和損益進行評價,是不足以評估整個金融運行體系的安全的。要加強對金融產品、金融手段等各方面的監(jiān)督與評估。

　　5.將評估有關民生安全、環(huán)境安全、能源安全、信息安全等內容也納入政府審計的工作范圍。

　　在民生安全方面,如美國GAO就“食品安全監(jiān)管體制問題發(fā)布過約20余篇的報告,呼吁整合機構、消除弊端。就環(huán)境安全方面、信息安全方面和能源安全方面,美國GAO都對此進行調查,并發(fā)表報告。例如石油生產,認為“石油生產高峰可能發(fā)生在2040年。”并“建議能源部和聯邦部門有必要制定戰(zhàn)略,減輕石油生產高峰將帶來的影響”。

　　美國政府審計對民生安全(包括食品安全、糧食安全等)、環(huán)境安全、能源安全等多方面都有著評估的實踐經驗,這些具體的做法值得我們借鑒,當然,更重要的是,要將這些涉及國家經濟安全的重要內容作為政府審計的評價范圍,必須以法律作為其支撐依據。目前來看,雖然我國法律,特別是《審計法》賦予了政府審計評估國家經濟安全的權力,但是真正要是政府審計發(fā)揮其“免疫系統”的功能,對國家經濟安全進行預防、提示和抵御,法律還需要進一步修正。[4]

　　注釋:

　?、?有關美國政府審計的法律內容規(guī)定參照李永強.美國政府審計發(fā)展及其啟示[J].財會通訊(學術版),2007(11).

　　② 劉明輝.新公共管理背景下的績效審計研究[J].財政監(jiān)督,2006(10).原文注:資料來源:,遼寧省暨沈陽市課題組,《關于政府績效審計的探討》。

　　參考文獻:

　　[1] 7000億美元救市計劃再處風口浪尖[EB/OL].[2008-12-17]..

　　[2] 對沖基金仍然構成潛在的系統性風險——GAO報告[EB/OL].[2008-02-26]..

　　[3] 美國政府問責局∶美國金融監(jiān)管系統急需改革[EB/OL].[2008-01-09]..

　　[4] 李江.法經濟學本土化研究范式與理論傳承[J].商業(yè)研究,2009(7):160-163.