政府采購內部控制制度，是指根據國家政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章、制度的規(guī)定，結合政府采購業(yè)務管理的特點和要求而制定的旨在規(guī)范政府采購管理活動、體現政府采購“公開、公平、公正、誠信”原則的制度和辦法，它的職能不僅包括授權進行政府采購，招投標活動的各種方式、方法，也包括核算、審核、分析各種信息資料及報告的程序與步驟，還包括對政府采購活動進行綜合計劃、控制和評價而制定或設置的各項規(guī)章制度。因此，建立健全政府采購內部控制制度，是貫徹國家政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章、制度，保證政府采購工作有序進行的重要措施，也是加強政府采購管理的重要手段。

　　我國在實行政府采購制度后，政策制定、預算編制、購買方式決定、資金支付、監(jiān)督檢查等工作都由財政部門掌握，權力相對集中，如何正確使用權力，避免公共權力對政府采購各個程序的干預，成為政府采購工作中的重要一環(huán)。因此，加強政府采購內部控制度建設是使各項權力得到約束、制衡和監(jiān)督，政府采購執(zhí)行得到規(guī)范化、程序化、法制化的保證。

　　一、 加強內部控制制度建設的必要性

　　（一） 是貫徹政府采購法規(guī)制度的重要基礎

　　為了規(guī)范和加強政府采購工作，國家制定發(fā)布了《政府采購法》、《招標投標法》等法律

　　規(guī)章，這些是進行政府采購活動的基本依據。但這些法律規(guī)章只是從全國政府采購工作總體要求出發(fā)制定的，盡管在制定過程中盡可能考慮了不同地區(qū)、部門、項目的政府采購要求和特點，但相對于具體的政府采購活動而言，國家發(fā)布的法律規(guī)章的各項規(guī)定仍需結合具體政府采購項目、方式和管理特點，要求進行具體化，并作必要補充，以使政府采購管理工作能滲透到政府采購管理的各個環(huán)節(jié)、各個方面。這種對國家政府采購法律法規(guī)具體化的辦法和措施，就是政府采購內部控制制度所需解決的問題。從某種意義上講，政府采購內部控制制度，是國家政府采購法律法規(guī)的必要補充，是貫徹實施國家政府采購法律法規(guī)的重要基礎和保證。

　?。ǘ?nbsp;是規(guī)范政府采購工作秩序的客觀要求

　　政府采購工作涉及使用財政性資金政府各部門、供應商、招標投標機構等各方面的利益關系，處理不當將會影響有關方面的利益，因此政府采購工作必須依法進行。從我國推行政府采購制度情況來看，在采購過程中走后門、送回扣、假招標、擴大預算、高價圍標低價搶標等腐敗行為屢有發(fā)生，一些單位或人員為了小團體或個人利益，不僅損害了國家和社會公眾利益，也對政府采購活動的推行和管理帶來消極影響。因此，加強政府采購內部控制制度建設，使政府采購管理工作的程序、方法、要求等制度化、規(guī)范化，這樣才能保證政府采購管理工作有章可循、有據可依、規(guī)范有序，才能保證政府采購工作在維護市場經濟秩序中發(fā)揮應有的作用。

　　（三） 是完善政府采購管理制度體系的要求

　　我國的政府采購管理制度體系，通常由法律、法規(guī)、規(guī)章、制度四個層次構成。顯然，內部控制制度是政府采購管理制度體系的重要組成部分。《政府采購法》對政府采購工作的原則、基本方法和程序作了規(guī)定，為政府采購活動提供了制度保證，但只是指明了工作的方向和目標，要實現目標還需要根據規(guī)定并結合管理要求進行充實和細化，才能使政府采購法律規(guī)定落到實處，進而保證政府采購管理制度體系的完整性和有效性。

　?。ㄋ模?nbsp;是適應加入世界貿易組織的要求

　　根據世界貿易組織的要求，我國加入WTO后，國外供應商與國內供應商有同等的“國民待遇”，可以平等地參與我國政府采購招標活動（江澤民同志在2001 年上海APEC會議上承諾，到2020年，開放我國政府采購市場）。因此，必須加強政府采購內部控制制度建設，才能避免在政府采購中行政干預過多，甚至存在“暗箱操作”的現象，才能使政府采購管理工作滲透到政府采購活動的各個環(huán)節(jié)、各個方面，才能不僅有利于政府采購的公平競爭，更有利于維護市場經濟秩序，樹立政府形象。

　　二、 內部控制制度建設的基本原則

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　　即應當符合并嚴格執(zhí)行法律、法規(guī)和國家統(tǒng)一的政府采購法律制度的規(guī)定。依法辦事是政府采購工作的首要準則，也是制定政府采購內部控制制度的首要原則。因此，政府采購內部控制制度建設應當符合《政府采購法》、《招標投標法》、《合同法》、《建筑法》、《產品質量法》等法律的規(guī)定，以避免擾亂政府采購市場經濟秩序。

　　（二）適應性原則

　　即政府采購內部控制制度應當體現我國政府采購的特點和要求，不能因追求先進而脫離我國實際，不能生搬硬套，必須從我國實際出發(fā)，才能使政府采購內部控制制度適應政府采購管理要求并發(fā)揮作用。

　?。ㄈ┮?guī)范性原則

　　即應當全面規(guī)范政府采購的各項工作，保證政府采購工作的有序進行。規(guī)范性原則的基本要求主要體現在：一方面要體現控制的全面性。從控制范圍看，內部控制應涵蓋政府采購的每個過程、部門、環(huán)節(jié)和每個人，包括單位內部相互牽制和單位與單位之間的相互牽制；從控制內容看，不僅要對具體業(yè)務活動進行控制，還要把控制環(huán)境、會計系統(tǒng)、控制程序納入政府采購范疇；從時間上看，不僅要事中控制，還要實施事前和事后控制；從縱向層級看，要從一般員工控制逐步擴大到決策層甚至最高決策者，形成人人、事事、時時都能遵守內部控制制度。另一方面要體現方法的科學規(guī)范性。政府采購內部控制制度要符合并體現政府采購方法的科學性，政府采購內部控制制度要符合并體現政府采購活動中諸如采購方式、評標方法等的科學性，不能與一些與政府采購活動相關的會計、統(tǒng)計、管理學科的基本方法和要求相違背。

　　（四）科學性原則

　　政府采購內部控制制度建設的科學性原則，主要體現在以下幾個方面：

　　一是科學合理的可操作性，政府采購的各項內部控制制度的執(zhí)行應有明確的程序，在各控制關鍵點或風險區(qū)域時段，要明確與該控制點相關的操作步驟、各步驟涉及的部門或崗位所應履行的職責權限。制定的各項內部控制制度應當便于操作和執(zhí)行，缺乏和科學性和不易操作的管理制度，是不會有生命力的。

　　二是利于控制的相互牽制性。即一項業(yè)務活動必須分配給具有相互制約關系的兩個或兩個以上的職位分別完成。在橫向關系上，一項工作至少要由彼此獨立的兩個部門或人員辦理，以使該部門或人員的工作接受另一部門或人員的檢查和制約；從縱向關系上，一項工作至少要經過不隸屬的兩個或兩個以上的崗位和環(huán)節(jié)，以使下級受上級監(jiān)督，上級受下級牽制。嚴禁一個部門既管審批又管執(zhí)行，支付款項所需印章全部由一個人保管等行為。

　　三是便于檢查的標準性，即制定一套可以參照的、定性和定量相結合，具有客觀性和可比性的內部控制標準和指標體系。每個流程，根據內部控制的要求，建立針對各個環(huán)節(jié)的標準。當一個采購項目完成后，由監(jiān)督檢查部門對每個環(huán)節(jié)進行評價和打分，并分析產生偏差的原因，分清責任。

　　四是內外結合，定期完善。由于內部控制制度存在其固有的局限性，表現為：受制于成本效益原則；僅針對常規(guī)業(yè)務活動而設計；可能因執(zhí)行人員的粗心大意、精力分散、判斷失誤以及對指令的誤解而失效；可能因有關人員相互勾結、內外串通而失效；可能因執(zhí)行人員濫用職權或屈從于外部壓力而失效；可能因業(yè)務性質的改變而削弱或失效。為了保證政府采購健康運行，在內部控制制度作用弱化或無法發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)，運用外部控制手段進行監(jiān)督，同時還應根據執(zhí)行情況和管理需要不斷完善，以保證政府采購內部控制制度更加適應管理需求。

　　三、 加強政府采購內部控制制度建設的幾點建議

　?。ㄒ唬?nbsp;建立健全適應政府采購特點的內部控制環(huán)境

　　任何政府采購活動的控制都存在于一定的控制環(huán)境之中，所謂政府采購內部控制環(huán)境，是指對政府采購內部控制的建立和實施有重大影響的因素的統(tǒng)稱。它的好壞直接決定著其他控制能否實施或實施的效果。它既可以增強也可削弱特定控制的有效性。要建立健全適應政府采購特點的內部控制環(huán)境，應包括以下幾方面的內容：

　　建立供應商誠信制度。供應商，是政府采購當事人之一，供應商對政府采購活動的積極參與，不僅給政府采購帶來無限生機，也給政府采購帶來了競爭和活力，政府采購活動離不開供應商的參與，因此，加強供應商管理是建立健全內部控制環(huán)境的一個重要方面。具體來說，建立供應商誠信制度，一方面要實行注冊登記制度，規(guī)定供應商準入政府采購市場的資格和條件，制定供應商資格申報、審查、認定管理辦法，對供應商準入資格進行審批、備案、年檢；另一方面要建立供應商信息庫，做好供應商的履約情況記錄，建立健全其經營業(yè)績考核資料，并定期將記錄及考核資料匯總報送管理機構，以便對其進行全面監(jiān)督。

　　加強對采購機關采購人才的管理和建設。隨著政府采購規(guī)模、范圍和領域的延伸，政府采購需要大量的既懂招投標、合同、法律、市場調查，又懂機電、建筑等行業(yè)知識的復合型人才。因此，一方面，要對政府采購代理機構實行準入制度，加強政府采購代理機構的專業(yè)素質，保證政府采購的質量，堅決把一些不符合代理資質的中介機構摒除在政府采購市場之外；另一方面，要建立專家信息庫，加強對行業(yè)專家的管理，不僅要建立定期聯絡制度，為專家寄發(fā)學習資料，讓專家及時了解和掌握政府采購相關知識和工作動態(tài)，而且要建立對專家能力的考核制度，包括對專家的工作態(tài)度、專業(yè)水平、分析表達能力，綜合水平和有無違紀違規(guī)行為的考核，保證政府采購項目的評審質量。

　　加強政府采購信息管理，提高透明度。政府采購的公開和透明，是政府采購的生命線，沒有全方位公開和透明作為保障，政府采購就不可能真正符合社會公眾的要求，也不可能實現科學化采購。要提高“透明度”，首先，政府采購法律法規(guī)必須透明；其次，政府采購需求信息應該透明，這是實現政府采購公開、公平、公正最重要的環(huán)節(jié)之一；第三，供應商資格審查的方法與標準透明，可以避免對不同供應商采取不同方式造成供應商之間不能平等取得政府采購供應商資格；第四，政府采購的過程透明，人們才能對采購過程中是否有違規(guī)行為進行監(jiān)督，及時發(fā)現出現的問題；第五，政府采購評標的方法與標準透明，供應商才能更好地有針對性投標，評委才能有明確的評標尺度，社會各方面才能更好地監(jiān)督評標的公正性；第六，政府采購的結果透明，能使投標供應商和潛在供應商對照自身情況，衡量采購結果是否存在問題，從而進行有效監(jiān)督；第七，政府采購的記錄透明，既可以作為查詢政府采購行為是否公正的依據，又可作為總結采購經驗教訓、不斷完善采購行為的寶貴資料；第八，政府采購糾紛處理結果透明，以便投訴方及其他相關利益主體和社會公眾了解仲裁結果，了解是非對錯，同時，也是對仲裁是否公正進行有效監(jiān)督。

　　加快政府法律體系建設，特別是與《政府采購法》配套的政府采購具體程序管理、政府采購活動文件管理、政府采購合同管理、政府采購質疑與投訴管理、政府采購監(jiān)督檢查、政府采購人員專業(yè)崗位任職要求、集中采購機構考核等方面的單行辦法或具體規(guī)定的建設，同時，做好《政府采購法》與相關法規(guī)的銜接，做到相互協調，彼此補充，為政府采購市場的繁榮和規(guī)范運行提供法律保障。

　　加強職業(yè)道德建設。職業(yè)道德是控制環(huán)境的重要方面，是建立合適的控制環(huán)境的基礎。政府采購人員代表政府采購從事采購活動，應當有高尚的職業(yè)道德要求，包括：：應當奉公守法、廉潔自律、樹立政府采購良好形象；應當誠實守信、勤勉盡責，忠實維護采購人的利益；應當保守國家機密和供應商的商業(yè)秘密，自覺維護國家利益和社會公共利益；應當珍視和維護政府采購人員職業(yè)聲譽，模范遵守社會公德；應當努力鉆研業(yè)務，不斷提高職業(yè)水平；應當積極參加社會公益活動。因此，要在政府采購工作中形成一種誠信、公正、公平的環(huán)境，通過道德的力量約束每個人，使每個人具有良好的動機和思想。

　?。ǘ?nbsp;完善政府采購會計系統(tǒng)

　　政府采購會計系統(tǒng)，它是指為了匯總、分析、分類、記錄、報告政府采購交易活動而建立的方法和記錄。一個有效的政府采購會計系統(tǒng)應能做到以下幾點：（一）確認并記錄所有真實的采購交易活動。（二）及時且充分詳細地描述交易。（三）準確計量交易的價值。（四）確定交易發(fā)生的期間，并記錄在適當的會計期間。（五）在報表中適當表達交易相關事項。因此，要進一步完善政府采購會計制度，全面反映政府采購的價值運動和實物運動，反映采購效率，應做好以下幾個方面：

　　首先，要建立政府采購會計管理體系，包括建立崗位責任制度、帳務處理程序制度、內部牽制制度、稽核制度、原始記錄管理制度、驗收清查制度、采購活動審批制度、績效分析制度等，以避免在政府采購過程中出現不必要的失誤，規(guī)范政府采購會計活動。

　　其次，要加快預算會計的改革步伐。（1）預算會計應逐步由現金制向權責發(fā)生制政府采購會計過渡。將預算內外資金、單位自籌資金、債權、債務關系和應收款、應付款、形成資產的分布等情況通過會計制度反映出來。（2）在增加采購預算科目的同時，重新設計政府采購預算科目，不僅要按功能設置會計科目，還要按具體單位和基礎上設計會計科目。（3）應加強國庫集中支付中心的會計責任。如在出納環(huán)節(jié)，加強銀行預留印鑒的管理，財務專用章由專人保管。個人名章由本人或其授權人保管，嚴禁一個人保管支付款項的全部印章。

　　第三，建立政府采購檔案管理制度，保證文件資料真實完整、安全保密，為政府采購的統(tǒng)計分析、總結經驗教訓、接受監(jiān)督檢查、處理糾紛、制定相關政策等工作提供客觀依據。管理制度應包括檔案要有專職人員或部門負責，要建立檔案審核、立卷、歸檔、貯存和管理制度；要建立借閱制度；要明確保管期限；要建立歸檔、保存和銷毀的規(guī)范程序等。

　?。ㄈ?nbsp;規(guī)范政府采購控制程序

　　政府采購控制程序，它是由為合理保證政府采購目標的實現而建立的政策和程序組成。它既可應用于政府采購的某項交易活動中，也可以融合應用于控制環(huán)境或會計系統(tǒng)的特定組成部分。一般包括交易授權、職責劃分、憑證與記錄控制、資產接觸與使用、獨立稽核五個方面內容。筆者以為政府采購控制程序應做好以下幾個方面：

　?。ㄒ唬┙⒂行У恼少徚鞒蹋环矫嬲堎?、采購、驗收、付款等環(huán)節(jié)應有交易授權，有相關主管人員簽字；另一方面請購與審批、詢價與確定供應商、采購合同的訂立與審批、采購與驗收、采購、驗收與相關會計記錄、付款審批與付款執(zhí)行應適當分離，以確保不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督。

　?。ǘ﹦澢逭少彽恼咧贫?、預算編制、執(zhí)行采購計劃、監(jiān)督、驗收等職能的界線，形成各部門之間的相互制約機制。即：（1）財政部門負責采購計劃的審批、監(jiān)督檢查和政府采購市場準入，但不直接參與具體采購事務，其中監(jiān)督檢查包括政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行情況、采購人員的職業(yè)素質和專業(yè)技能管理、受理供應商投訴、審查供應商準入資格等。（2）政府采購機關負責管理和組織采購工作，但無權支付貨款。（3）采購單位負責驗收貨物。（4）財政部門國庫支付采購資金。

　　（三）完善政府采購預算編制，做好“源頭控制”，完善預算編制程序。在財政預算和采購單位之間建立復核制度。每一財政年度終了時，財政部門總預算、國庫支付中心、中國人民銀行、代理商業(yè)銀行、預算單位之間定期對帳。