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近年來(lái)“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”問(wèn)題日益成為決策層、理論界和社會(huì)大眾關(guān)注的對(duì)象。而“減負(fù)”年年講,“負(fù)擔(dān)”逐年增,已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮中搶眼的暗點(diǎn)之一。為此人們從純財(cái)政角度提出并實(shí)踐了許多對(duì)策,如絕對(duì)量控制、負(fù)擔(dān)率控制、發(fā)放負(fù)擔(dān)卡、壓縮財(cái)政開(kāi)支等等,而“并稅除費(fèi)”的征收方式改革則似乎是人們講得最多的,一些論者還稱之為治本之策。
我是贊成在一定條件下“并稅除費(fèi)”的,因?yàn)楫?dāng)前“稅輕費(fèi)重”之弊的確十分突出。但應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是:“并稅除費(fèi)”決不是治本之策,而且如無(wú)其他改革配合,它的“治標(biāo)”效果也不能期望太高,甚至在某種制度環(huán)境下它的中長(zhǎng)期效果可能是適得其反的。在這方面,我國(guó)歷史上的教訓(xùn)不少,財(cái)政史上所謂的“黃宗羲定律”就很發(fā)人深省。
被稱為中國(guó)“啟蒙思想家”的明清之際大儒黃宗羲,在那個(gè)錦衣衛(wèi)、東西廠的特務(wù)政治和“清歌漏舟之中,痛飲焚屋之內(nèi)”的痞子世風(fēng)葬送了明王朝、儒生們的抗清也已完全失敗后,痛定思痛,不僅對(duì)明王朝而且對(duì)整個(gè)傳統(tǒng)體制都進(jìn)行了深刻反思。他以“天下為公”的儒家信條為武器,不僅對(duì)專制君主制,而且對(duì)秦以來(lái)兩千年間的“法制”、政治上的內(nèi)外朝之制、科舉選官及胥吏之制、軍事上的兵志與方鎮(zhèn)之制、經(jīng)濟(jì)上的土地制度與賦役制度、以及后宮宦官制度、學(xué)校制度等,都進(jìn)行了系統(tǒng)的評(píng)論。其中,他批判一條鞭法而要求恢復(fù)賦役分征,似乎顯得頗為“保守”。但只要我們不抱有越晚近的東西越“進(jìn)步”的先入之見(jiàn),就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)他的批判是極有洞見(jiàn)的,而且他的評(píng)論實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一條鞭法本身,對(duì)傳統(tǒng)帝國(guó)千年以來(lái)“農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題”及其解決方法的根本缺陷,也堪稱認(rèn)識(shí)深刻。他的這些話對(duì)我們今天面臨的同類問(wèn)題,也不無(wú)啟示意義。
包括一條鞭法在內(nèi)的歷代“并稅式改革”,連同“易知由單”這樣的配套措施,在中國(guó)歷史上都是屢屢出現(xiàn)。由于我國(guó)傳統(tǒng)賦役歷來(lái)就有“明稅輕、暗稅重、橫征雜派無(wú)底洞”的弊病,而在專制王朝費(fèi)用剛性增長(zhǎng)的條件下,財(cái)政安排只能“量出制入”而不能“量入為出”。為克服胡征亂派之弊、減少稅收中途流失和官吏層層貪污中飽,并稅—除費(fèi)—簡(jiǎn)化稅則,就成為主流的改革思路。僅在明清兩代,便搞過(guò)“征一法”、“一串鈴”、“一條鞭”、“地丁合一”等等。其宗旨都是要求把從朝廷到基層的明暗正雜諸稅(賦、役)“悉并為一條”,“一切總征之”。并同時(shí)下令不得再征他費(fèi),往往還給農(nóng)民發(fā)放“易知由單”(法定稅目表),允許農(nóng)民照單納稅并拒納所列稅目以外的雜派。
一般說(shuō)來(lái),上述改革大都可以在短期內(nèi)使“向來(lái)叢弊為之一清”。[1]然而它的中長(zhǎng)期效果卻無(wú)例外地與初衷相反。原因很簡(jiǎn)單:原來(lái)稅種繁多時(shí)雖有官吏易于上下其手之弊,但這些稅種包括了能夠“巧立”的一切“名目”,也使后來(lái)者難以再出新花樣。如今并而為一,諸名目盡失,恰好為后人新立名目創(chuàng)造了條件。時(shí)間稍移,人們“忘了”今天的“正稅”已包含了以前的雜派,一旦“雜用”不足,便會(huì)重出加派。黃宗羲精辟地把它總結(jié)為“積累莫返之害”,他說(shuō):唐初立租庸調(diào)之法,有田則有租,有戶則有調(diào),有身則有庸。租出谷,庸出絹,調(diào)出繒纊布麻,……楊炎變?yōu)閮啥?,人無(wú)丁中,以貧富為差。雖租庸調(diào)之名渾然不見(jiàn),其實(shí)并庸調(diào)而入于租也。相沿至宋,未嘗減庸調(diào)于租內(nèi),而復(fù)斂丁身錢米。后世安之,謂兩稅,租也,丁身,庸調(diào)也,豈知其為重出之賦乎?使庸調(diào)之名不去,何至是耶!故楊炎之利于一時(shí)者少,而害于后世者大矣。有明兩稅,丁口而外有力差,有銀差,蓋十年而一值。嘉靖末行一條鞭法,通府州縣十歲中,夏稅、秋糧、存留、起運(yùn)之額,均徭、里甲、土貢、雇募、加銀之例,一條總征之。使一年而出者分為十年,及至所值之年一如余年,是銀力二差又并入于兩稅也。未幾而里甲之值年者,雜役仍復(fù)紛然。其后又安之,謂條鞭,兩稅也,雜役,值年之差也。豈知其為重出之差乎?使銀差、力差之名不去,何至是耶!故條鞭之利于一時(shí)者少,而害于后世者大矣。萬(wàn)歷間,舊餉五百萬(wàn),其末年加新餉九百萬(wàn),崇禎間又增練餉七百三十萬(wàn),倪元璐為戶部,合三餉為一,是新餉練餉又并入于兩稅也。至今日以為兩稅固然,豈知其所以亡天下者之在斯乎!使練餉、新餉之名不改,或者顧名而思義,未可知也?!岛?!稅額之積累至此,民之得有其生者亦無(wú)幾矣。[2]
這意思是說(shuō):唐初的租庸調(diào)制度本來(lái)分為土地稅(即“租”,征收谷物)、人頭稅(“庸”,征收絹)和戶稅(“調(diào)”,征收麻布)。晚唐楊炎改革為兩稅法,全都以貧富(即占有土地的多少)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)征收,雖然沒(méi)有了戶稅和人頭稅的名目,其實(shí)這兩項(xiàng)征收已經(jīng)并入了土地稅中。相沿至宋朝,一直沒(méi)有從中減去戶稅和人頭稅,然而卻在此之外重又開(kāi)征新的人頭稅目(“丁身錢米”)。后人習(xí)以為常,認(rèn)為“兩稅”只是土地稅,“丁身”才是戶稅和人頭稅,其實(shí)那是重復(fù)征收的。如果當(dāng)初不把庸、調(diào)之名目取消,何至于此?所以楊炎的稅制改革一時(shí)有小利,卻給后世留下大害。到明代,在兩稅、丁口稅之外,又征勞役(力差)和代役租(銀差),本來(lái)是十年輪一次的。嘉靖末年改革為一條鞭法,把兩稅、丁口、差役和各項(xiàng)雜派全都?xì)w并到一起征收,原來(lái)每十年中輪值一年的差役負(fù)擔(dān),如今分?jǐn)偟绞昀镎魇樟?。這實(shí)際上是把銀、力二差又歸并到了兩稅中。但不久每到輪值之年,各種雜役又紛紛派了下來(lái)。后人習(xí)以為常,認(rèn)為“條鞭”只是兩稅,而雜役則是該著輪流當(dāng)差的,誰(shuí)知道那也是重復(fù)征收的?如果當(dāng)初不取消銀差、力差的名目,何至于此?所以一條鞭法也是一時(shí)有小利,卻給后世留下大害。到明末,朝廷又先后加派舊餉(遼餉)500萬(wàn)兩,新餉(剿餉)900萬(wàn)兩和練餉730萬(wàn)兩。戶部尚書(shū)倪元璐要改革,又把三餉歸并為一,實(shí)際上是把這些雜派又并入了正稅(“兩稅”)。如今(黃宗羲寫(xiě)作時(shí)的清初)人們以兩稅之征為理所當(dāng)然,豈知其中包含的三餉加派正是導(dǎo)致明朝滅亡的原因之一!設(shè)若三餉之名目不改,人們或許還會(huì)顧其名思其義,知道這是稅外的加派院笤偌硬壞昧恕L炷模≌庋扛母鏌淮?,负担緢D又匾徊悖習(xí)儺棧褂猩仿穡?
就這樣,歷史上每搞一次“并稅”改制,就會(huì)催生出一次雜派高潮。現(xiàn)代有史學(xué)家把這“黃宗羲定律”用公式表示,[3]即:
兩稅法=租庸調(diào)+雜派
王安石免役錢法=兩稅法+雜派
=租庸調(diào)+雜派+雜派
一條鞭法=王安石稅法+雜派
=兩稅法+雜派+雜派
=租庸調(diào)+雜派+雜派+雜派
倪元璐稅法=一條鞭法+雜派
=王安石稅法+雜派+雜派
=兩稅法+雜派+雜派+雜派
=租庸調(diào)+雜派+雜派+雜派+雜派
地丁合一=……
=租庸調(diào)+雜派+雜派+雜派+雜派+雜派
通式:bn=a+nx.式中bn為經(jīng)過(guò)n次改制之后的新稅額,a為原始稅額,x為雜派,n為改制次數(shù)。顯然,這是個(gè)累進(jìn)的算術(shù)級(jí)數(shù)。
正是出于對(duì)這一“定律”的恐懼,明清時(shí)的一些縣志作者便在《賦役志》之類章節(jié)里把過(guò)去已經(jīng)歸并的各種雜派名目不厭其煩地列出,并告戒“后之好事者切勿輕言歸并稅則,以貽后患”。
黃宗羲對(duì)這類改革的看法也許比我們今天的一些評(píng)論更為深刻。正如今天人們常說(shuō)軍機(jī)處之類措施“根本解決了相權(quán)問(wèn)題”一樣,人們往往也說(shuō)地丁合一之類措施“根本解決了”力役或人丁負(fù)擔(dān)等問(wèn)題。但研究者很快發(fā)現(xiàn)早在宋代“攤丁入畝趨勢(shì)已普遍出現(xiàn)”[4],錢物代役更是漢朝的“算賦”、晉代的戶調(diào)、唐朝的丁庸和宋代的免役錢等多次實(shí)行過(guò)的。而清代的攤丁入畝也不過(guò)是明代一條鞭法的又一次重復(fù),因而有“清代一條鞭法”之說(shuō)。[5]實(shí)際上,力役或人丁負(fù)擔(dān)不久又在合并后的“地丁銀”之外重復(fù)出現(xiàn),到晚清、民國(guó)時(shí),“地丁屬地,差徭屬人”[6]又成了各地的常規(guī)。因此,“黃宗羲定律”實(shí)際上是專制王朝時(shí)代的又一個(gè)怪圈。
從并稅改制到又一次雜派高潮的“周期”,與所處王朝盛衰階段有明顯關(guān)系。王朝治世吏治相對(duì)清明時(shí),這一周期較長(zhǎng),改制的積極效果也持續(xù)較久。王朝衰世吏治腐敗,周期就會(huì)大為縮短。唐初租庸調(diào)并徭役為丁庸,維持了較長(zhǎng)時(shí)間,但唐中晚期的兩稅法就衰敗得非常之快。僅十年左右時(shí)間,弊端即已叢生。正如陸贄所說(shuō)[7],兩稅本以大歷以來(lái)農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重的一年為標(biāo)準(zhǔn),把大量臨時(shí)雜派并入其中,而本來(lái)這些雜派財(cái)政如果好轉(zhuǎn)是有可能減免的。如今并入常稅,已是“采非法之權(quán)令以為經(jīng)制,總無(wú)名之暴賦以立恒規(guī)”。然而很快,兩稅之外又出現(xiàn)了“急備、供軍、折估、宣索、進(jìn)奉”等等臨時(shí)加派,成為經(jīng)常的附加稅。而且代役稅已并入兩稅,很快又另有以召雇為名的征役,以和市為名的科配。陸贄認(rèn)為這都是并稅改制惹的禍。上引黃宗羲的話也表明,從一條鞭到倪元璐稅改,并稅引發(fā)新雜派潮的周期越來(lái)越快了。
當(dāng)然,以“黃宗羲定律”來(lái)完全否定并稅式改革是不對(duì)的。在歷史的局限下沒(méi)有別的辦法,這種改革至少可以起到頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的一時(shí)之效,連這樣的改革都不搞就真是因循守舊了。兩稅法、一條鞭歷史上都算是成功的。史家往往把陸贄這樣的人視為保守派(黃宗羲有“啟蒙思想家”的大名,人們就不太說(shuō)他),這也不能算錯(cuò)。關(guān)鍵的問(wèn)題在于:并稅式改革可以搞,但光有這樣的改革是不夠的。公民作為納稅人的權(quán)利如果長(zhǎng)期受到忽視,如果他們總被視為“耕田奉上之草民”,那么任何單純的“稅改”都不能根本解決問(wèn)題。
1995—1997年間筆者在一些農(nóng)村稅改試點(diǎn)縣已經(jīng)看到那種“積累莫返之害的苗頭。[8]而當(dāng)時(shí)一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的話給我印象很深,他說(shuō):”并稅改革的確好,過(guò)去那些統(tǒng)籌、攤派什么的,農(nóng)民要就是不交,你還真沒(méi)辦法。如今一合并成皇糧國(guó)稅,農(nóng)民再不交那就是抗稅了,我就好派出警察去抓人啦!“如果這樣的想法成為實(shí)行”并稅“的出發(fā)點(diǎn),其危害可以想見(jiàn)。
因此我認(rèn)為,在其他改革(尤其是鄉(xiāng)村民主、村民自治改革)不能配套的情況下,并稅式改革是有一定風(fēng)險(xiǎn)的。即使從治標(biāo)的角度講,絕對(duì)量控制(定死征收的絕對(duì)額而多年不變,不搞什么“農(nóng)民收入的百分之幾”之類軟性的相對(duì)指標(biāo),財(cái)政上厲行“量入為出”而杜絕“量出制入”)也比并稅式改革更重要。能控制住絕對(duì)量,再用并稅式改革來(lái)防止征收額流失才有意義。而如今有時(shí)并稅式改革卻是作為絕對(duì)量控制難以指望條件下的對(duì)策,這就難以避免“黃宗羲定律”的陷阱了。
[1]顧炎武:《天下郡國(guó)利病書(shū)》卷十四,《江南二。田賦》
[2]黃宗羲:《明夷待訪錄。田制三》
[3]王家范、謝天佑:〈中國(guó)封建社會(huì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)試析〉,載〈中國(guó)農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)史研究輯刊〉第三輯,上海人民出版社,1083年,第28頁(yè)。
[4]葛金芳:《宋遼夏金經(jīng)濟(jì)研析》,武漢出版社,1991年,347頁(yè)。
[5]參見(jiàn)袁良義:《清代一條鞭法》北京大學(xué)出版社,1998年。
[6]范清丞:《合陽(yáng)賦役沿革略》
[7]陸贄:《陸宣公奏議全集》卷四,《均節(jié)賦稅恤百姓第一條。論兩稅之弊須有厘革》
[8]參見(jiàn)秦暉:《“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”問(wèn)題的發(fā)展趨勢(shì)——清華大學(xué)學(xué)生農(nóng)村調(diào)查報(bào)告之分析(四)》,《改革》1997年第2期
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