第一，稅費(fèi)改革是當(dāng)前必須的、符合我國(guó)改革總體方向的一大措施，但不宜提"治本之策".因?yàn)榭偟膩?lái)講，這種"并稅除費(fèi)加返還"式的改革仍是我國(guó)歷史上從租庸調(diào)到地丁銀無(wú)數(shù)次類(lèi)似改革的又一輪，即仍屬傳統(tǒng)框架內(nèi)的改制。它離現(xiàn)代社會(huì)或發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的農(nóng)業(yè)稅制還差得很遠(yuǎn)。

　　現(xiàn)代稅制的特點(diǎn)很多，其本質(zhì)無(wú)非兩條：

　　一是消除"身份性貢賦"色彩，實(shí)行公民權(quán)利平等基礎(chǔ)上的非身份性稅法，無(wú)論是所得稅、資產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等等都應(yīng)有一定之規(guī)。對(duì)公民個(gè)人來(lái)說(shuō)最重要的是所得稅，而所得稅率累進(jìn)制和低所得免稅線(xiàn)是現(xiàn)代社會(huì)的通例。但按這個(gè)原則，我國(guó)相當(dāng)一部分農(nóng)民就幾乎不應(yīng)成為征稅對(duì)象。而按現(xiàn)行稅費(fèi)改革政策，改革后農(nóng)業(yè)稅加特產(chǎn)稅兩項(xiàng)占農(nóng)民收入的比重仍達(dá)15%以上，與市民的所得稅義務(wù)相比仍具有"倒累進(jìn)"的、身份性的色彩。北大盧鋒先生提出"農(nóng)民免稅論"，認(rèn)為第一農(nóng)民收入很多達(dá)不到所得稅起征點(diǎn)，第二當(dāng)前農(nóng)業(yè)狀況已使土地從"資本"變成了社會(huì)保障手段，不能成為資本稅的對(duì)象。他的說(shuō)法或許過(guò)于理想化，但卻是合乎邏輯的。我們現(xiàn)在或許還做不到這一點(diǎn)，但一定要有這種意識(shí)：只要現(xiàn)存稅制不能在統(tǒng)一的累進(jìn)稅率面前對(duì)城鄉(xiāng)居民一視同仁，就不能說(shuō)我們的稅改已經(jīng)"治本"了。

　　二是現(xiàn)代稅制更重要的基礎(chǔ)是納稅人權(quán)利——義務(wù)統(tǒng)一原則。所謂"無(wú)代表，不納稅"，可以說(shuō)是近代化變革的最重要起點(diǎn)。當(dāng)年英法等國(guó)最早的國(guó)會(huì)并不是基于什么民主的政治理念、而純粹就是因國(guó)王必須就征稅問(wèn)題與"納稅大戶(hù)"（后來(lái)隨民主的發(fā)展而演變?yōu)橐磺袑?duì)國(guó)家有義務(wù)的公民之代表）協(xié)商而產(chǎn)生的。也正是在"無(wú)代表，不納稅"的基礎(chǔ)上形成的納稅人認(rèn)同，使現(xiàn)代國(guó)家擁有比傳統(tǒng)國(guó)家更強(qiáng)的征稅合法性和更大的實(shí)際征稅能力。納稅問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是公民與國(guó)家的關(guān)系問(wèn)題，它表面上是個(gè)財(cái)政概念實(shí)際上卻是個(gè)政治范疇。本次稅改在社區(qū)公益收費(fèi)問(wèn)題上提出"一事一議"、村民自治的原則實(shí)際上也是基于這一點(diǎn)。但在"皇糧國(guó)稅"問(wèn)題上與上述標(biāo)準(zhǔn)距離還很大。歸根結(jié)底，稅制改革的"治本"要取決于政治體制改革的突破。

　　必須強(qiáng)調(diào)的是，以上兩點(diǎn)都以城鄉(xiāng)公民一視同仁為原則，不涉及什么"工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)"、國(guó)家"保護(hù)"農(nóng)民扶助農(nóng)村的問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家，包括美國(guó)這樣號(hào)稱(chēng)實(shí)行自由經(jīng)濟(jì)反對(duì)歐洲型福利體制的國(guó)家，農(nóng)民都是公民中受到特殊保護(hù)的一個(gè)群體，而且經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般認(rèn)為，由于交易費(fèi)用高、自然風(fēng)險(xiǎn)大、生產(chǎn)周期長(zhǎng)、離散性供給和消費(fèi)彈性小于供給彈性導(dǎo)致的"蛛網(wǎng)震蕩"等原因，在形式權(quán)利一視同仁的"公平市場(chǎng)"中農(nóng)民也會(huì)處于弱勢(shì)，需要國(guó)家給予一定的照顧。但中國(guó)農(nóng)民面臨的從來(lái)不是爭(zhēng)取照顧的問(wèn)題（在農(nóng)民人口比重如此之大的情況下恐怕也難以照顧）而是減少歧視的問(wèn)題，不求"反哺"但求少取，不求"保護(hù)"但求準(zhǔn)入，"形式權(quán)利一視同仁"這種在發(fā)達(dá)國(guó)家招致農(nóng)民抗議的狀況，對(duì)中國(guó)農(nóng)民來(lái)說(shuō)已是夢(mèng)寐以求了。

　　第二，就技術(shù)層面而言，本次稅費(fèi)改革要注意的除了我以前談過(guò)的"黃宗羲定律"陷阱以外，還有以下幾個(gè)方面：

　　1、"百分率稅則"的可行性問(wèn)題。我國(guó)歷史上所謂的什一而稅、十五稅一、三十稅一，都是時(shí)人對(duì)稅收總量的大致估計(jì)，實(shí)際操作起來(lái)由于國(guó)家沒(méi)有能力核實(shí)農(nóng)戶(hù)的產(chǎn)量、收入，一般都只有按"硬指標(biāo)"（丁、口、戶(hù)、地畝）定額征收，頂多粗略地再把丁、畝等劃個(gè)"三等九則、""五等版薄"，這種劃分與農(nóng)戶(hù)收入的實(shí)際變化也很難相關(guān)。而且由于鄉(xiāng)村吏治不好，這種劃等工作還容易被扭曲產(chǎn)生更大的問(wèn)題。所以歷史上就存在著"五等戶(hù)、""九則丁"逐漸被淡化、被更劃一的標(biāo)準(zhǔn)所取代的趨勢(shì)。因此當(dāng)時(shí)一旦改革稅制，為避免征稅失控通常都采用絕對(duì)量控制的辦法。如晚唐"兩稅法"便規(guī)定以大歷年間實(shí)征額為限，清代地丁合一的原則是以康熙末年定額為準(zhǔn)（"盛世滋丁永不加賦"）。而本次稅費(fèi)改革的"兩個(gè)7.5%"都是相對(duì)性指標(biāo)，在當(dāng)前"農(nóng)民純收入"統(tǒng)計(jì)極不準(zhǔn)確、"官出數(shù)字，數(shù)字出官"的情況下，沒(méi)有絕對(duì)量控制只有相對(duì)性指標(biāo)恐怕是不管什么用的。

　　2、與上述相關(guān)的是對(duì)農(nóng)民非農(nóng)收入的征稅問(wèn)題。我國(guó)目前所謂農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，其實(shí)主要是務(wù)農(nóng)戶(hù)、尤其是種糧（或其他大宗主要農(nóng)產(chǎn)品）戶(hù)的負(fù)擔(dān)問(wèn)題。象蘇南浙江那些"鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)"高度發(fā)達(dá)地區(qū)乃至城郊、城內(nèi)級(jí)差地租高收益地區(qū)農(nóng)民是不大有這種問(wèn)題的。本次稅改規(guī)定的基本稅種是農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅，實(shí)際征收又多是按人口、田畝數(shù)計(jì)算，這就使負(fù)擔(dān)集中在務(wù)農(nóng)、種糧之民身上的狀況更嚴(yán)重。目前在安徽、福建等地的試點(diǎn)中已經(jīng)反映了這個(gè)問(wèn)題。

　　這也是我國(guó)歷來(lái)稅制的老問(wèn)題。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、尤其在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中缺少規(guī)范的薄記、營(yíng)業(yè)額申報(bào)與核實(shí)等手段，古代的稅收就常有"逼民趨末"的問(wèn)題。清代有些地方為了使經(jīng)商戶(hù)承擔(dān)一些負(fù)擔(dān)，曾勸告乃至強(qiáng)制商戶(hù)置辦田產(chǎn)，免得"萬(wàn)金之子身無(wú)寸土，則終歲于國(guó)家不輸一錢(qián)".這當(dāng)然不是根本辦法。

　　應(yīng)該說(shuō)中國(guó)歷代王朝均奉行重農(nóng)抑商政策，在稅法上也從沒(méi)有優(yōu)待商人而苛待農(nóng)民的動(dòng)機(jī)。但傳統(tǒng)社會(huì)的條件下始終不能形成一種合理的累進(jìn)所得稅制度。所以一方面朝廷時(shí)常在工商領(lǐng)域?qū)嵭胁缓侠淼睦账?、壟斷、禁錮制度，阻礙了民間工商業(yè)的正常發(fā)展，另一方面卻在基本稅制上一直沿襲了不利于農(nóng)民的"倒累進(jìn)稅"傳統(tǒng)。形成漢儒所謂"今法律賤商人，而商人富貴矣（秦按：實(shí)際上是有權(quán)貴背景的商人富貴矣，對(duì)于平民商人而言，那時(shí)的抑商政策可不是鬧著玩的），今法律貴農(nóng)人，而農(nóng)人貧賤矣"的局面。尤其是宋明以來(lái)我國(guó)賦稅征收的主體由人頭稅向土地稅轉(zhuǎn)移，這個(gè)問(wèn)題就更嚴(yán)重了。

　　"倒累進(jìn)"之弊不僅使農(nóng)民負(fù)擔(dān)重于市民，農(nóng)民之中，種糧農(nóng)民又重于務(wù)工商的"農(nóng)民"，而務(wù)工商"農(nóng)民"的負(fù)擔(dān)又重于純粹的"食租者".如今許多明星城市擴(kuò)張所及，地價(jià)驟升，像深圳羅湖區(qū)許多"農(nóng)民"僅僅由于區(qū)位而暴富，他們已經(jīng)既不務(wù)農(nóng)也不務(wù)工商，許多人只知賭博、包二奶，稅收對(duì)其毫無(wú)調(diào)節(jié)作用。當(dāng)然，決不是任何情況下地價(jià)飆升都使農(nóng)民受益，更常見(jiàn)的是由于地權(quán)曖昧，地價(jià)一升土地就被收走，有權(quán)的"征"地"賣(mài)"給有錢(qián)的，區(qū)位收益同樣流入私（盡管不是農(nóng)民）囊。當(dāng)年馬克思主張通過(guò)土地國(guó)有取消絕對(duì)地租并把級(jí)差地租收歸國(guó)有，然而如今相反，在不承認(rèn)土地私有制的我國(guó)，絕對(duì)地租（現(xiàn)實(shí)中可理解為農(nóng)耕戶(hù)的土地負(fù)擔(dān)）之高造成許多地方農(nóng)民棄耕、土地拋荒嚴(yán)重，而高額級(jí)差地租（現(xiàn)實(shí)中主要是土地的區(qū)位升值或其他非投入性升值帶來(lái)的受益）盡入私囊又造成壟斷性食利者暴富、"炒地皮"和"賣(mài)地財(cái)政"盛行。反不如一些土地私有制國(guó)家用高額累進(jìn)所得稅調(diào)節(jié)級(jí)差地租更公平。

　　在面向城鄉(xiāng)全體公民的現(xiàn)代所得稅制暫時(shí)不能實(shí)現(xiàn)的情況下，"農(nóng)民收入百分之幾"的相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)意義不大，按人按畝的定額計(jì)證又有"倒累進(jìn)"之弊，怎么辦？根本的出路還是上述的治本之策。但從技術(shù)角度講，也不是沒(méi)有改良余地。在保留國(guó)家最終征地權(quán)的情況下，改"地畝稅"為"地價(jià)稅"而地價(jià)稅率實(shí)行累進(jìn)制，也許是個(gè)辦法。地價(jià)實(shí)行"自報(bào)公議"，"自報(bào)"有利益制約：高報(bào)地價(jià)，征稅吃虧，低報(bào)地價(jià)，征地吃虧，農(nóng)民自會(huì)選擇最有利于己的報(bào)法。而土地稅總額按地價(jià)分?jǐn)?，無(wú)論怎么報(bào)，總額反正不變，國(guó)家利益也得以保障。同時(shí)"地價(jià)"概念取代自然形態(tài)的"地畝"概念，也為進(jìn)一步的土地制度改革提供了條件。

　　第三，目前稅費(fèi)改革不能孤立進(jìn)行的觀點(diǎn)已被普遍接受，因而稅改同時(shí)伴之以基層政治體制改革已成為共識(shí)。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、村務(wù)民主、一事一議都是非常必要的。但是社區(qū)公共事務(wù)改革與國(guó)家-公民關(guān)系改革并不是一回事。我國(guó)目前鄉(xiāng)村基層機(jī)構(gòu)多，人員多，開(kāi)支大的確是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的原因。但這與許多農(nóng)村社區(qū)結(jié)構(gòu)渙散、公共事務(wù)癱瘓、公共物品供給嚴(yán)重不足是并存的。改革前我國(guó)大部分地區(qū)鄉(xiāng)村組織是"（生產(chǎn)）隊(duì)為基礎(chǔ)"，那時(shí)的"隊(duì)"與農(nóng)村傳統(tǒng)自然村落-小共同體大致相當(dāng)，即所謂"村隊(duì)一體"，社區(qū)公共職能相當(dāng)發(fā)達(dá)（體制之弊是另一回事）。改革后"隊(duì)"基本虛化，由原生產(chǎn)隊(duì)改成的"村民小組"往往形同虛設(shè)，而由原生產(chǎn)大隊(duì)改成的"行政村"成了鄉(xiāng)村組織的新基礎(chǔ)，機(jī)構(gòu)、權(quán)力均大為膨脹，特別是（在土地經(jīng)營(yíng)下放到戶(hù)的同時(shí)）土地控制權(quán)由生產(chǎn)隊(duì)上收到"行政村"后尤然。然而"行政村"并非鄉(xiāng)土人際關(guān)系自然形成的共同體而只是國(guó)家基于管理需要?jiǎng)澏ǖ模鐓^(qū)公共職能薄弱而"國(guó)家經(jīng)紀(jì)"色彩濃厚。除了部分鄉(xiāng)企發(fā)達(dá)、村級(jí)經(jīng)濟(jì)活躍的富裕地區(qū)外，廣大純農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)村的"行政村"權(quán)力基本上是單純的"國(guó)家政權(quán)末梢".其職能用農(nóng)民的話(huà)說(shuō)就是替上頭"要糧要錢(qián)要命"，而社區(qū)公益職能很差（由于缺乏社區(qū)公信力，有時(shí)應(yīng)上級(jí)號(hào)召搞的社區(qū)公共工程也被看成對(duì)上邀寵而增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)之舉）。然而，國(guó)家在法理上又不承認(rèn)其為基層政權(quán)，而是將其規(guī)定為村民自治組織并由農(nóng)民供養(yǎng)。這種"給國(guó)家辦事而國(guó)家不養(yǎng)，由村民養(yǎng)活而無(wú)益于村"的狀態(tài)導(dǎo)致村級(jí)組織處境尷尬，干群矛盾?chē)?yán)重，村干部"兩頭不落好"之余往往更趨向于自謀其利，成為既敷衍?chē)?guó)家也脫離村民的消極利益階層。

　　近年來(lái)的村級(jí)民主對(duì)促進(jìn)民主意識(shí)有很大意義，但并未根本解決"政權(quán)末梢"與"社區(qū)自治"的職能沖突問(wèn)題。而純就村治來(lái)說(shuō)，在既非自然村落和熟人共同體、又非適當(dāng)行政區(qū)劃的"行政村"，以"國(guó)家民主"的標(biāo)準(zhǔn)程序建立一個(gè)既是自治組織又是政權(quán)末梢、職能相互沖突的機(jī)構(gòu)，未必是最佳選擇。我認(rèn)為未來(lái)的鄉(xiāng)村組織模式應(yīng)當(dāng)是：

　　在自然村（不是行政村）改變?nèi)缃竦臏o散狀態(tài)，發(fā)展村民自治，標(biāo)準(zhǔn)民主程序固然好，但熟人共同體的傳統(tǒng)組織形式（如宗族等）只要組織成本低、社區(qū)治理有效而農(nóng)民又接受，外人不必強(qiáng)行改變。自治組織不吃"官飯"，對(duì)村民負(fù)責(zé)，其是否需要、需要多少供養(yǎng)乃至公益費(fèi)用，均以村民同意為原則，外部規(guī)定的"百分之幾"標(biāo)準(zhǔn)意義不大。民主國(guó)家不能以上面的意志指派自治者，同時(shí)也不順利考試于在乎下面產(chǎn)生自治者的程序是否"標(biāo)準(zhǔn)"，只要以法治保證這些組織不侵犯人權(quán)即可。例如宗族議事會(huì)可以處理族內(nèi)一般公共事務(wù)，但決不可私設(shè)公堂，侵犯族人基本公民權(quán)，也不許對(duì)外組織械斗。——其實(shí)這些限制與"族"不"族"的并無(wú)邏輯聯(lián)系，即使"規(guī)范民主"產(chǎn)生的組織，也不能以"多數(shù)決定"為理由侵犯公民個(gè)人合法權(quán)利的?，F(xiàn)代民主制度當(dāng)然不可能以血緣組織為基礎(chǔ)，但同樣也不可能以強(qiáng)制取消血緣組織為基礎(chǔ)，否則秦代法家的強(qiáng)制"分異"、不許"族居"就成了最激進(jìn)的民主政策了?，F(xiàn)代民主要制止的只是"族權(quán)"對(duì)人權(quán)的侵害，但其所以如此，并不是因?yàn)?族權(quán)"比其他形式的公共權(quán)力更邪惡，而只是因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)對(duì)任何形式的公共權(quán)力的濫用都應(yīng)該防止。現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)當(dāng)明確"群己權(quán)界"：個(gè)人領(lǐng)域通行自由原則，無(wú)論血緣還是非血緣的、民主還是專(zhuān)制的公共權(quán)力都不應(yīng)當(dāng)侵害這種自由。而公共領(lǐng)域通行民主原則或曰多數(shù)決定原則，即社區(qū)公共事務(wù)取決于社區(qū)多數(shù)（無(wú)論這多數(shù)是否有血緣上的聯(lián)系）或受權(quán)于多數(shù)的代理人，國(guó)家公共事務(wù)取決于國(guó)民多數(shù)或國(guó)民多數(shù)選出的代理人。只要落實(shí)了這些原則，所謂村民自治會(huì)助長(zhǎng)宗族傾向的擔(dān)心是大可不必的。

　　在自然村之外取消"行政村"，而把鄉(xiāng)劃小一些（這與目前存村并鄉(xiāng)的思路不同），鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)是民主國(guó)家政權(quán)末梢，不是自治組織；是派出機(jī)構(gòu)，不是組織龐大的一級(jí)政府；"鄉(xiāng)官"是事務(wù)官而不是政務(wù)官，實(shí)行公務(wù)員制而不是選舉制，由國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)而不是由農(nóng)民供養(yǎng)。尤其教育這一塊國(guó)家要切實(shí)負(fù)起《義務(wù)教育法》規(guī)定的責(zé)任，不能讓農(nóng)民來(lái)"養(yǎng)教育"——后者正是形成如今"農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題"的原因之一。至于"七所八站"這類(lèi)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或農(nóng)業(yè)服務(wù)部門(mén)，或者實(shí)行企業(yè)化，向市場(chǎng)求生存，競(jìng)爭(zhēng)中謀發(fā)展。或者作為需要補(bǔ)貼的公共事業(yè)單位由財(cái)政實(shí)行垂直撥款（即與所謂"鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政"脫鉤），不能讓農(nóng)民承擔(dān)補(bǔ)貼責(zé)任。在上述原則下，數(shù)量減少的"鄉(xiāng)官"吃"皇糧"，辦國(guó)事，由政府考核任用，過(guò)去引起爭(zhēng)議的"鄉(xiāng)級(jí)選舉"問(wèn)題不復(fù)存在。農(nóng)民在這一級(jí)的民主權(quán)利主要是自由結(jié)社等公民權(quán)利，通過(guò)農(nóng)會(huì)等組織保有與政府談判的能力。

　　而民主選舉應(yīng)當(dāng)是縣及縣以上各級(jí)政權(quán)的產(chǎn)生基礎(chǔ)。這涉及政治體制改革的其他方面，這里就不細(xì)談了。簡(jiǎn)而言之，自然村自治，行政村取消，鄉(xiāng)上農(nóng)會(huì)對(duì)公務(wù)員，縣上搞選舉 政權(quán)。以實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代化、農(nóng)民民主權(quán)利與國(guó)家行政能力的結(jié)合。

　　第四，近年來(lái)財(cái)政收入上"強(qiáng)干弱支"的政策取向值得反思。90年代中期以來(lái)國(guó)內(nèi)外一直有呼吁我國(guó)強(qiáng)化"國(guó)家汲取能力"的聲音，它主張實(shí)行財(cái)政集權(quán)、提高兩個(gè)比率（國(guó)家財(cái)政收入占GDP比率，中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入比率）、發(fā)展轉(zhuǎn)移支付，這在當(dāng)時(shí)"諸侯經(jīng)濟(jì)"發(fā)達(dá)、中央財(cái)政困難的情況下有其合理性。即使今天，省級(jí)經(jīng)濟(jì)中仍然有"諸侯"現(xiàn)象，中央與省的關(guān)系上適度集中可能還是合理的。但這些年來(lái)除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，縣鄉(xiāng)村三級(jí)財(cái)政的困難日益加劇，中央財(cái)政收入?yún)s超出預(yù)期地高速增長(zhǎng)。去年中央財(cái)政增收2000億，而多數(shù)縣工資都難以發(fā)出，村財(cái)政負(fù)債數(shù)十萬(wàn)、鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債上百萬(wàn)的比比皆是。這些財(cái)政窟窿最后還得用農(nóng)民的血汗來(lái)填補(bǔ)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的惡化不能說(shuō)與此無(wú)關(guān)。

　　"強(qiáng)干弱支"主張者喜歡強(qiáng)調(diào)國(guó)際上"兩個(gè)比率"發(fā)達(dá)國(guó)家比不發(fā)達(dá)國(guó)家高，現(xiàn)在比過(guò)去高。以此證明我們應(yīng)該提高這兩個(gè)比率，尤其是提高中央財(cái)政的"汲取"比率。他們還說(shuō)世界上許多統(tǒng)一國(guó)家的解體乃至我國(guó)歷史上各代王朝末世的大亂都是由于這一比率下降導(dǎo)致的。我以為這是太過(guò)輕率的說(shuō)法。歐洲許多民族在前近代處于領(lǐng)主割據(jù)狀態(tài)，無(wú)所謂"中央財(cái)政"，統(tǒng)一的民族國(guó)家是與近代化進(jìn)程同步形成的，說(shuō)這一過(guò)程伴隨著中央財(cái)政力量的成長(zhǎng)或許可以成立。但倒過(guò)來(lái)說(shuō)統(tǒng)一國(guó)家的解體就是由于"中央汲取能力"不夠，已是很難服人。

　　而古來(lái)就有中央集權(quán)傳統(tǒng)的帝制中國(guó)，"國(guó)家財(cái)政收入占GDP比率"是否低于現(xiàn)代國(guó)家大有疑問(wèn)（的確有來(lái)源于國(guó)外漢學(xué)界的說(shuō)法，以史籍中記載的"正供錢(qián)糧"為據(jù)，說(shuō)傳統(tǒng)中國(guó)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)比前近代歐洲農(nóng)民輕得多，但如前所述 ，雜派遠(yuǎn)高于"正供"在古代中國(guó)是常見(jiàn)現(xiàn)象，所以這個(gè)說(shuō)法不可信），"中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入比率"則一般都高于現(xiàn)代國(guó)家，尤其在歷代王朝末世除少數(shù)例外（例如東漢晚期的確是朝廷"汲取能力"萎縮、"官負(fù)人債數(shù)十億萬(wàn)"的時(shí)代），倒一般都是"中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入比率"很高的時(shí)期，正是在朝廷橫征暴斂不僅使百姓遭殃，連地方也對(duì)中央失去耐性的情況下發(fā)生了王朝崩潰和社會(huì)爆炸。

　　以明代為例，明中葉政治相對(duì)最清明的弘治年間全國(guó)征收夏稅秋糧米麥共計(jì)26799.3萬(wàn)石，其中"起運(yùn)"（上繳中央戶(hù)部）1503.4萬(wàn)石，占56%；"存留"（地方政府支配）1176.4 萬(wàn)石，僅占44%.1 此后中央所占比重一直有上升趨勢(shì)。萬(wàn)歷六年全國(guó)夏稅秋糧共2663.8萬(wàn)石，其中起運(yùn)1528.7萬(wàn)石，占57.4%；存留1135.1 萬(wàn)石，僅占42.6%.2 這個(gè)"中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入比率"已經(jīng)比絕大多數(shù)現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家高出不少了。到明末"三餉加派"風(fēng)起，這些加派都屬于中央財(cái)政，從而使中央收入在全國(guó)財(cái)政盤(pán)子中所占比重進(jìn)一步大幅升高，用黃宗羲的話(huà)說(shuō)，達(dá)到"天下郡縣之賦，郡縣食之不能十之一，而解運(yùn)京師者十之九"3 的地步。試問(wèn)當(dāng)今哪個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家中央財(cái)政的比重能高到如此程度？而明朝也就在這樣的狀況下崩潰了。

　　清代財(cái)政的中央集權(quán)程度更甚于明。清廷初建時(shí)為了安定人心，除總體上標(biāo)榜輕徭薄賦外，還規(guī)定全國(guó)財(cái)政收入中中央與地方應(yīng)各拿50%，即所謂"順治初年，錢(qián)糧起、存相半".4 但實(shí)際上中央所拿遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)此數(shù)。在清前期和平時(shí)代的康熙二十四年、雍正二年與乾隆十八年，全國(guó)各征收地丁錢(qián)糧2819萬(wàn)兩、3028萬(wàn)兩和3013.3萬(wàn)兩，其中起運(yùn)部分分別占77.82%、76.79%、78.77%.5 到清中葉嘉慶年間，全國(guó)地丁錢(qián)糧正供加耗羨總數(shù)中起運(yùn)部分增至81.56%，而清廷由此轉(zhuǎn)向衰敗。延至清末，這個(gè)比率更上升到光緒年間的85.65%，6 ——這與黃宗羲所講的明末情況如出一轍——而清廷也就走向滅亡了。

　　民國(guó)在抗戰(zhàn)前，中央財(cái)政收入主要靠關(guān)鹽統(tǒng)三稅，田賦則劃歸各省財(cái)政，田賦附加一般劃歸縣財(cái)政支配?？箲?zhàn)爆發(fā)后，政府首先采取的一個(gè)財(cái)政措施就是把田賦收入收歸中央財(cái)政，并加強(qiáng)了中央對(duì)國(guó)統(tǒng)區(qū)田賦之外的人力物力資源的'"汲取"力度，為此任用大批素質(zhì)不良人員擴(kuò)充鄉(xiāng)村政權(quán)末梢。這雖然有戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)可以理解的原因，但它對(duì)國(guó)民黨政權(quán)與地方、與民間、尤其是與農(nóng)民關(guān)系的加速惡化，實(shí)有重要作用。熟悉土改情況的人都知道，那時(shí)發(fā)動(dòng)農(nóng)民訴苦時(shí)，農(nóng)民絕大部分的控訴通常并非沖著地租剝削，而是沖著國(guó)民黨的苛捐雜稅、拉丁派款和鄉(xiāng)村保甲人員的為非作歹。

　　當(dāng)然，以上統(tǒng)計(jì)都是就合法財(cái)政收入而言，如果考慮到非法橫征，則中央政府在全國(guó)財(cái)源中拿走的不太可能達(dá)到如此高的比重。其實(shí)即使合法財(cái)政收入百分之百都被"起運(yùn)"了，有權(quán)可用的地方官也不會(huì)餓死，甚至可能不會(huì)比以前少拿。但這在絕對(duì)量上決不意味著中央拿的沒(méi)有那么多，而只意味著地方上拿的遠(yuǎn)不止那么些。換言之，這更表明農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)因"強(qiáng)干弱枝"而增加的程度常常超出中央政府的預(yù)想。可以相信歷代統(tǒng)治者無(wú)論賢暴明昏，大概都不至于故意虐民取樂(lè)，拿自己的江山社稷開(kāi)玩笑，他們通常只是認(rèn)為朝廷多拿一點(diǎn)，地方少拿一點(diǎn)，百姓總的負(fù)擔(dān)不會(huì)增加多少——很可能他們聽(tīng)到的匯報(bào)也是這樣。然而常識(shí)告訴我們，朝廷的"汲取"本身需要支付成本?；噬喜豢赡芘汕f(wàn)萬(wàn)的欽差直接面對(duì)民眾，朝廷的收入終歸是要由地方機(jī)構(gòu)來(lái)征收的。而地方機(jī)構(gòu)與朝廷一樣作為利益單位也有"經(jīng)濟(jì)人"屬性，趨向于在權(quán)力所受到的制約邊界內(nèi)實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。朝廷征收的越多，越需要更多的"國(guó)家經(jīng)紀(jì)人"，或授予地方上更多的"國(guó)家經(jīng)紀(jì)"權(quán)，而在納稅人權(quán)利不足的情況下這種更為強(qiáng)化的國(guó)家經(jīng)紀(jì)權(quán)也更能實(shí)現(xiàn)自身的最大化利益。朝廷既然把正式賦稅乃至耗羨之類(lèi)的合法加派都幾乎"起運(yùn)"一空，就很難不對(duì)地方上那些經(jīng)紀(jì)人的另行"創(chuàng)收"睜一只眼閉一只眼，導(dǎo)致"正供有限而橫征無(wú)窮"之弊愈演愈烈。

　　因此"起運(yùn)"雖非"橫征"的根本原因，但"存留"不足在許多情況下的確促成了"橫征"的泛濫。明清時(shí)代許多有識(shí)之論談到了這一點(diǎn)：

　　"存留以供本地之用，一或不敷，……俸無(wú)所出，何以懲官之貪？……食無(wú)所資，何以禁吏之蠹？" 7

　　"存留款項(xiàng)盡行裁減，由是州縣掣肘，貪墨無(wú)忌，私派公行，不可救止，百弊皆起于此。"8

　　"存留錢(qián)糧原留為地方之用，裁一分則少一分，地方官事不容己，不得不又派之民間，且不肖有司因以為利，是又重增無(wú)限之苦累矣。" 9

　　起運(yùn)太多存留不足，還導(dǎo)致借款上繳、挪移他費(fèi)、轉(zhuǎn)圈財(cái)政、弄虛作假等混亂現(xiàn)象。清初戶(hù)部尚書(shū)就曾報(bào)告說(shuō)：起運(yùn)太多，"勢(shì)必欲挪移供應(yīng)".10 就連康熙皇帝也看到：一切存留款項(xiàng)盡數(shù)解部，導(dǎo)致"州縣有司無(wú)纖毫余?？梢詣?dòng)支，因而挪移正項(xiàng)，此乃虧空之大根源也".他指出，當(dāng)時(shí)名義財(cái)政收入很高而實(shí)際可用財(cái)力卻不足的所謂"虧空"現(xiàn)象，官吏貪污固然是原因之一。但奇怪的是："地方有清正之督撫，而所屬官員虧空更多，則又何說(shuō)？"康熙認(rèn)為原因就在于這些"清正"官員辦理"起運(yùn)"太積極，以至于借款上繳、挪移他費(fèi)，形成轉(zhuǎn)圈財(cái)政即帳面收入甚多而實(shí)際財(cái)力匱乏的大弊，他強(qiáng)調(diào)此弊對(duì)財(cái)政的危害有甚于貪污。11 平心而論，我們現(xiàn)在不也出現(xiàn)了類(lèi)似情況嗎？

　　我們的一些論者在鼓吹強(qiáng)干弱支時(shí)往往大談發(fā)達(dá)國(guó)家如何如何，羅斯福如何如何，他們忘記了人家的政府職能、約束機(jī)制和運(yùn)行環(huán)境都大異于我們，說(shuō)句逆耳的話(huà)：在我們的體制條件下一味"強(qiáng)干弱支"，很可能學(xué)到的不是羅斯福，而是崇禎帝。當(dāng)然我也不主張無(wú)限制地搞財(cái)政分權(quán)。無(wú)論羅斯福還是撒切爾都有許多基本的制度前提，在我們現(xiàn)有體制條件下，靠"強(qiáng)干弱枝"來(lái)搞"福利國(guó)家"和靠諸侯經(jīng)濟(jì)來(lái)搞"自由市場(chǎng)"都是無(wú)法成功的。也許我們到了擺脫單純從財(cái)政上爭(zhēng)論"集權(quán)"還是"分權(quán)"的時(shí)候了。

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