內(nèi)容提要：本文在分析后發(fā)達(dá)地區(qū)稅外收費(fèi)負(fù)擔(dān)較重的原因及其稅費(fèi)改革所面臨的尖銳矛盾的基礎(chǔ)上，指出后發(fā)達(dá)地區(qū)特別是其農(nóng)村地區(qū)稅費(fèi)改革囿于“費(fèi)”改“稅”沒(méi)有實(shí)際意義，應(yīng)著眼東西部地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間均衡發(fā)展，重新調(diào)整財(cái)政分配所造成的不對(duì)稱(chēng)財(cái)富流動(dòng)格局，調(diào)整基層政權(quán)布局，免除農(nóng)業(yè)稅及其一切附征，增加城鎮(zhèn)土地稅收，建立收支對(duì)應(yīng)的理財(cái)制度。

　　按人均GDP多少，我國(guó)在世界上的排序仍落在后列，在總體上屬于后發(fā)達(dá)國(guó)家行列。加上國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展又十分不平衡，一些地區(qū)發(fā)展較快，相對(duì)較發(fā)達(dá)；另一些地區(qū)相對(duì)落后。為了便于研究，我們把相對(duì)落后的省份和發(fā)達(dá)省份中相對(duì)落后的縣市稱(chēng)為后發(fā)達(dá)地區(qū)。這些地區(qū)的稅外收費(fèi)情況比較嚴(yán)重，總體特征表現(xiàn)為預(yù)算內(nèi)行政性收費(fèi)和罰沒(méi)收入占財(cái)政收入比重偏高，預(yù)算外收費(fèi)負(fù)擔(dān)偏重，農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)偏重，理財(cái)治稅的矛盾也比較突出，改革的難度很大，需要專(zhuān)門(mén)加以研究解決。

　　一、后發(fā)達(dá)地區(qū)理財(cái)治稅的矛盾和稅外收費(fèi)負(fù)擔(dān)偏重的原因

　　后發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，財(cái)政收入較為緊缺，面對(duì)加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的要求和愿望，在理財(cái)治稅中出現(xiàn)了不少矛盾，如稅費(fèi)負(fù)擔(dān)偏重與承受能力偏低的矛盾，減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)與維持政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的矛盾，政府公共支出嚴(yán)重不足與經(jīng)濟(jì)建設(shè)亟待發(fā)展之間的矛盾等等。后發(fā)達(dá)地區(qū)理財(cái)治稅面臨的諸多矛盾，是稅費(fèi)改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)所在。

　?。ㄒ唬┖蟀l(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)稅源相對(duì)貧乏

　　后發(fā)達(dá)地區(qū)由于缺乏大宗“西瓜”稅源，多數(shù)企業(yè)效益普遍較差，稅款實(shí)現(xiàn)較少，稅款拖欠嚴(yán)重，在目前每年下達(dá)稅收收入計(jì)劃考核稅收工作任務(wù)的體制下，完成稅收任務(wù)不得不依賴(lài)少數(shù)骨干稅源企業(yè)，致使骨干稅源企業(yè)普遍稅負(fù)較重，一些效益稍好的企業(yè)由于承擔(dān)了當(dāng)?shù)刂饕亩愂杖蝿?wù)，往往好景不長(zhǎng)，很快就被拖垮。雖然全國(guó)的稅收制度與政策是統(tǒng)一的，但與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，后發(fā)達(dá)地區(qū)稅收征管明顯抓得偏緊，突出地表現(xiàn)為狠抓零散“芝麻”小稅，對(duì)小企業(yè)、個(gè)體私營(yíng)業(yè)戶(hù)核定稅收定額偏高，不少個(gè)體私營(yíng)業(yè)戶(hù)在繳納稅費(fèi)后所剩無(wú)幾，直接影響了這一部分非國(guó)有企業(yè)的活力。發(fā)達(dá)地區(qū)稅源豐富充足，財(cái)政收入主要靠稅收，收費(fèi)相對(duì)較少，即使有一定的收費(fèi)，也因發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)、居民承受能力較強(qiáng)而不會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾，稅費(fèi)問(wèn)題在發(fā)達(dá)地區(qū)矛盾并不十分突出。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)是后發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要財(cái)源，而后發(fā)達(dá)地區(qū)不少農(nóng)民本身面臨的溫飽問(wèn)題尚未解決，雖然農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的絕對(duì)額不高，但貧困農(nóng)民仍然難以負(fù)擔(dān)，引發(fā)社會(huì)矛盾的稅外收費(fèi)往往發(fā)生在窮得揭不開(kāi)鍋的地方。

　　從稅務(wù)機(jī)關(guān)組織的稅收收入角度進(jìn)行考察，我們不難發(fā)現(xiàn)，后發(fā)達(dá)地區(qū)省份（以江西省、廣西壯族自治區(qū)、陜西省、山西省、貴州省為樣本）由于流轉(zhuǎn)稅比重與發(fā)達(dá)地區(qū)省份（以廣東省、浙江省、江蘇省、山東省、福建省為樣本）大致接近，但所得稅比重偏低，因而其他地方各稅所占份額則較大（見(jiàn)表1）。這些地方小稅多屬特定目的稅和財(cái)產(chǎn)行為稅類(lèi)，計(jì)稅依據(jù)既不是銷(xiāo)售額也不是所得額，其稅收收入同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)缺乏緊密的相關(guān)度，因而后發(fā)達(dá)地區(qū)省份的稅收收入缺乏增長(zhǎng)潛力。后發(fā)達(dá)地區(qū)受稅源結(jié)構(gòu)的影響，在稅收收入按稅制原理難以保證財(cái)政支出同步增長(zhǎng)的情況下，稅收的實(shí)際增長(zhǎng)要么來(lái)源于強(qiáng)行攤派，要么寅吃卯糧，在財(cái)政支出仍難以保障正常支出的情況下，握有實(shí)權(quán)的部門(mén)利用自己的行政權(quán)力稅外收費(fèi)便不可避免。

　?。ǘ┖蟀l(fā)達(dá)地區(qū)減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)與維持政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行存在矛盾

　　后發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)效益較差，居民收入偏低，從扶持企業(yè)發(fā)展和解決群眾溫飽的角度來(lái)看，應(yīng)實(shí)行較低的稅收負(fù)擔(dān)和盡可能地減少稅外收費(fèi)。然而，由于后發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模小、效益差導(dǎo)致正常的稅源較為缺乏，在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不輕的情況下，后發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府取得的財(cái)政收入仍然十分有限，財(cái)政十分拮據(jù)，不少窮困地區(qū)甚至連維持政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的理財(cái)治稅模式都難以達(dá)到，“吃飯財(cái)政”都難有保障，只能算是“政府勉強(qiáng)支撐型”，進(jìn)一步減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)將加劇后發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政困境。稅外不合理收費(fèi)是目前支撐后發(fā)達(dá)地區(qū)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的重要資金來(lái)源，“寅吃卯糧”、收“過(guò)頭稅”是后發(fā)達(dá)地區(qū)的特有現(xiàn)象?，F(xiàn)在的農(nóng)村稅費(fèi)改革是在維持并適當(dāng)減輕過(guò)去稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，而過(guò)去不少地方本身就存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出的問(wèn)題，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債現(xiàn)象十分普遍。農(nóng)村稅費(fèi)改革使農(nóng)村分配關(guān)系趨于規(guī)范化和法制化，在農(nóng)民負(fù)擔(dān)有所減輕的同時(shí)，許多鄉(xiāng)村財(cái)力平衡的缺口無(wú)法彌補(bǔ)。以農(nóng)村義務(wù)教育投入為例，稅費(fèi)改革前，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育投入的基本格局是以財(cái)政撥款為主，以農(nóng)村教育費(fèi)附加、教育集資和學(xué)生雜費(fèi)為輔的多渠道投入機(jī)制，群眾集資和征收教育費(fèi)附加是一些以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)業(yè)大鄉(xiāng)和貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行農(nóng)村義務(wù)教育投入的重要資金來(lái)源，使這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出的矛盾得到一定程度的掩蓋；農(nóng)村稅費(fèi)改革后，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也規(guī)范了農(nóng)村分配秩序，眾多財(cái)力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)力承擔(dān)義務(wù)教育投入的矛盾顯得更加突出。據(jù)有關(guān)資料顯示，1999年以來(lái)安徽省各地陸續(xù)進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，取消了包括教育費(fèi)附加在內(nèi)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及教育集資等專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民征收的事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，全省教育事業(yè)每年減少大約10億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政根本無(wú)法支撐龐大的義務(wù)教育，義務(wù)教育投入不足的問(wèn)題更加突出①。村級(jí)組織過(guò)去也往往是將村提留的公積金當(dāng)公益金和管理費(fèi)來(lái)用，農(nóng)村稅費(fèi)改革后將村公積金取消，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕其實(shí)在很大程度上是建立在村級(jí)收費(fèi)的減少上，村級(jí)財(cái)力比鄉(xiāng)鎮(zhèn)更為窘迫和困難。

　?。ㄈ┖蟀l(fā)達(dá)地區(qū)省份稅外收費(fèi)一定程度上是因?yàn)樨?cái)政正常支出不足所致

　　我國(guó)后發(fā)達(dá)地區(qū)因?yàn)樨?cái)力有限，在財(cái)政支出安排方面?zhèn)戎赜诒Ｐ姓?jīng)費(fèi)開(kāi)支，缺乏安排資金用于城鎮(zhèn)基本建設(shè)的能力。如表2所示，后發(fā)達(dá)地區(qū)省份財(cái)政支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“三高”、“兩低”狀況，支農(nóng)支出、社會(huì)保障補(bǔ)助、政策性補(bǔ)貼支出比重高，挖潛改造資金、城市維護(hù)費(fèi)比重低。5個(gè)后發(fā)達(dá)地區(qū)省份支農(nóng)支出占有相當(dāng)份額，最少的支農(nóng)支出比重也達(dá)7.48%，陜西省更是高達(dá)8.74%；而5個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)省份支農(nóng)比重最高的浙江省只有7.62%，廣東省則只有6.12%.后發(fā)達(dá)地區(qū)省份的政策性補(bǔ)貼支出占全部決算支出的比重與發(fā)達(dá)地區(qū)省份相仿，而后發(fā)達(dá)地區(qū)省份社會(huì)保障補(bǔ)貼支出所占比重明顯高于發(fā)達(dá)地區(qū)省份；后發(fā)達(dá)地區(qū)省份行政管理費(fèi)的支出比重也普遍高于發(fā)達(dá)地區(qū)省份，明顯地表現(xiàn)出“吃飯財(cái)政”的特征。值得注意的是，盡管發(fā)達(dá)地區(qū)省份行政管理費(fèi)占其決算支出的份額低于后發(fā)達(dá)地區(qū)省份，然而其絕對(duì)額卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后發(fā)達(dá)地區(qū)省份，如廣東省的行政管理費(fèi)決算支出是廣西壯族自治區(qū)的2.98倍，山東省的行政管理費(fèi)決算支出是山西省的2.34倍，江蘇省的行政管理費(fèi)決算支出是江西省的2.57倍。與此同時(shí)，后發(fā)達(dá)地區(qū)省份的企業(yè)挖潛改造資金、城市維護(hù)建設(shè)支出占本省財(cái)政決算支出的比重普遍小于發(fā)達(dá)地區(qū)省份，在絕對(duì)額上相差更遠(yuǎn)。以財(cái)政決算中的挖潛改造資金支出為例，1999年廣東省是廣西壯族自治區(qū)的5.11倍，山東省是山西省的14.17倍，江蘇省是江西省的6.56倍。以財(cái)政決算中的城市維護(hù)建設(shè)支出為例，1999年廣東省是廣西壯族自治區(qū)的6.35倍，山東省是山西省的5.07倍，江蘇省是江西省的4.22倍。

　　一般來(lái)說(shuō)，財(cái)政支出范圍和額度不能為地方各項(xiàng)事務(wù)的經(jīng)常性用度提供充足的財(cái)力保證就會(huì)形成財(cái)政支出缺口，在實(shí)際開(kāi)支中就只能謀求由財(cái)政之外的非正常甚至非法的經(jīng)費(fèi)籌措途徑來(lái)解決，這一點(diǎn)已為歷史上的財(cái)稅改革所證明。清初實(shí)行低俸祿制，正常財(cái)政支出存在缺口，使謀求非法經(jīng)費(fèi)籌措途徑有較正當(dāng)?shù)睦碛?，為解決地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)之不足，清政府被迫采取允許地方額外加征“火耗”及名目繁多的附加稅政策，地方私自征取對(duì)中央政府形成倒逼之勢(shì)，使清政府在政策執(zhí)行和管理上被迫放松，導(dǎo)致額外苛索現(xiàn)象普遍，雍正為此不得不采取“提耗羨，設(shè)養(yǎng)廉”的舉措對(duì)混亂的“耗羨”收費(fèi)進(jìn)行規(guī)范②。對(duì)于正常財(cái)政收入之外的“耗羨”，清政府“最初嚴(yán)行禁止，繼而加以默認(rèn)，最后以”耗羨“歸公和養(yǎng)廉銀制度的建立加以有條件地限制并在制度上加以承認(rèn)”③。這充分說(shuō)明收費(fèi)泛濫與財(cái)政正常支出安排不足有著直接的關(guān)系。

　?。ㄋ模┖蟀l(fā)達(dá)地區(qū)省份收費(fèi)是彌補(bǔ)財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足的重要途徑

　　稅費(fèi)具有內(nèi)在聯(lián)系，存在聯(lián)動(dòng)關(guān)系，有些收費(fèi)本身就屬于不規(guī)范的稅收，當(dāng)稅收收入不能滿(mǎn)足正常支出時(shí)，收費(fèi)就成為增加財(cái)政收入重要而有效的途徑，形成以費(fèi)補(bǔ)稅的格局。從表2我們可以看到，不論是發(fā)達(dá)地區(qū)省份還是后發(fā)達(dá)地區(qū)省份，地方支出的資金來(lái)源中非稅收入都占有相當(dāng)?shù)姆蓊~，但是相對(duì)而言，后發(fā)達(dá)地區(qū)省份的比重高于發(fā)達(dá)地區(qū)省份。與發(fā)達(dá)地區(qū)省份的財(cái)政支出規(guī)模相比，目前后發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支出規(guī)模顯然不大，據(jù)此我們可以假定后發(fā)達(dá)地區(qū)目前的支出規(guī)模屬于合理范圍，那么說(shuō)明后發(fā)達(dá)地區(qū)省份的正常稅收收入難以滿(mǎn)足其開(kāi)支需要，地方政府收費(fèi)彌補(bǔ)了地方預(yù)算內(nèi)收入的不足，后發(fā)達(dá)地區(qū)省份的收費(fèi)收入對(duì)于彌補(bǔ)其財(cái)政資金不足發(fā)揮了作用。

　　二、后發(fā)達(dá)地區(qū)理財(cái)治稅的策略

　　由于存在上述理財(cái)治稅方面的矛盾，在后發(fā)達(dá)地區(qū)特別是其農(nóng)村推行“費(fèi)改稅”，只是名稱(chēng)的改變，而沒(méi)有實(shí)際意義，必須從維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安、增加居民收入、擴(kuò)大內(nèi)需、保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的高度來(lái)認(rèn)識(shí)稅費(fèi)改革；必須從調(diào)整國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略和改變財(cái)政分配所造成的不對(duì)稱(chēng)財(cái)富流動(dòng)格局入手，從后發(fā)達(dá)地區(qū)理財(cái)治稅的策略上，提出解決稅外收費(fèi)問(wèn)題的思路。

　?。ㄒ唬┯谰玫孛庹鬓r(nóng)業(yè)稅及其一切附征，真正減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)

　　當(dāng)前，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的嚴(yán)重問(wèn)題之一是農(nóng)民收入增速減緩。后發(fā)達(dá)地區(qū)不少貧困鄉(xiāng)村的農(nóng)民陷入絕對(duì)貧困境地，收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)差別進(jìn)一步拉大，農(nóng)村這一最大的市場(chǎng)嚴(yán)重萎縮。這是當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)內(nèi)需不足、企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、下崗職工增多的重要原因之一。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入，不僅是出于公平考慮，而且也是出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局考慮。要真正減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入，必須著眼于全面免除后發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的一切稅費(fèi)包括農(nóng)業(yè)稅及其附征。城市居民每月收入不到800元的不需要繳納任何個(gè)人所得稅，收入水平比城市居民低得多的農(nóng)民，特別是后發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民要繳納具有個(gè)人所得稅性質(zhì)的農(nóng)業(yè)稅，顯然有失公平。他們除繳納農(nóng)業(yè)稅外，目前還承擔(dān)著相對(duì)較重的稅外收費(fèi)負(fù)擔(dān)（提留統(tǒng)籌費(fèi)、繁多的其他雜項(xiàng)收費(fèi)），這是第2重、第3重負(fù)擔(dān)。農(nóng)民作為消費(fèi)者與城市居民一樣負(fù)擔(dān)了增值稅，并且由于農(nóng)民不作為增值稅的納稅人，自己要負(fù)擔(dān)進(jìn)項(xiàng)稅額，這已經(jīng)是另一雙重負(fù)擔(dān)④。到此農(nóng)民負(fù)擔(dān)已達(dá)5重之多。由于農(nóng)民處于分散狀態(tài)，在與農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)商、農(nóng)業(yè)投入品提供商交易時(shí)，價(jià)格的談判經(jīng)常處于不利地位，農(nóng)產(chǎn)品出售價(jià)格往往較低，而在購(gòu)入農(nóng)業(yè)投入品（如種子、化肥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)等）又往往要接受較高的價(jià)格，這是新時(shí)期的“工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差”，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的年代，“工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差”作為“暗稅”可流入政府財(cái)政，成為國(guó)有工業(yè)的原始資本，但現(xiàn)在卻流入了中間商的口袋。如果將這一不平等交易所造成的價(jià)值轉(zhuǎn)移考慮進(jìn)去，農(nóng)民承受的負(fù)擔(dān)就達(dá)到7重了。

　　上述7重負(fù)擔(dān)，如果不能系統(tǒng)地解決，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就會(huì)長(zhǎng)期處于萎縮狀態(tài)。這7重負(fù)擔(dān)中，只有農(nóng)民作為消費(fèi)者負(fù)擔(dān)的增值稅和其他流轉(zhuǎn)稅是合理的、公平的，其他都是要消除的?！肮まr(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差”要通過(guò)體制改革和加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)來(lái)解決。對(duì)增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額的負(fù)擔(dān)問(wèn)題，可借鑒歐洲“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者統(tǒng)一比率加價(jià)補(bǔ)償”辦法加以解決⑤。我國(guó)農(nóng)村多數(shù)農(nóng)民的月純收入十分有限，只夠勉強(qiáng)糊口，特別是后發(fā)達(dá)地區(qū)省份絕大部分農(nóng)民是以種田為主，耕作主要是一家一戶(hù)制，沒(méi)有規(guī)模效應(yīng)，效益很差，種田的利潤(rùn)十分微薄，有的甚至虧損。在目前農(nóng)業(yè)剩余很少甚至沒(méi)有任何剩余的情況下，特別是后發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民收入很低的情況下，農(nóng)村稅費(fèi)改革不應(yīng)當(dāng)只是改“費(fèi)”為“稅”，而應(yīng)當(dāng)永久地免除任何農(nóng)業(yè)、農(nóng)村稅費(fèi)。在免除農(nóng)村稅費(fèi)以后，實(shí)質(zhì)問(wèn)題就變成提供農(nóng)村必要的公共產(chǎn)品所需資金的來(lái)源問(wèn)題，這需要下列措施來(lái)解決。

　?。ǘ└母锘鶎庸芾眢w制并加大對(duì)后發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度

　　農(nóng)村鄉(xiāng)一級(jí)政府機(jī)構(gòu)龐大、人員不少，但所起的作用卻有限，在后發(fā)達(dá)地區(qū)其實(shí)際的主要職責(zé)只是收錢(qián)糧以維持其運(yùn)行，機(jī)構(gòu)人員之間的互相服務(wù)多于替農(nóng)民服務(wù)，撤銷(xiāo)的負(fù)面影響要小于保留的積極效應(yīng)。鄉(xiāng)一級(jí)政府可用主要起上情下達(dá)作用的鄉(xiāng)公所取而代之，鄉(xiāng)公所設(shè)幾個(gè)員工即可。計(jì)劃生育工作、教育工作和其他公共產(chǎn)品提供由縣級(jí)政府有關(guān)部門(mén)辦理，將現(xiàn)有的信用社、供銷(xiāo)社、糧站、農(nóng)機(jī)站恢復(fù)或改為純經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的合作組織，其沒(méi)有任何收費(fèi)權(quán)，所提供的服務(wù)按質(zhì)、量論價(jià)。

　　加大轉(zhuǎn)移支付力度?，F(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下，中央集中的財(cái)力中相當(dāng)一部分要通過(guò)稅收增量返還的形式返還給地方，中央財(cái)政難以拿出足夠的財(cái)力用于建立比較規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額不足以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平最低限度的均等化，應(yīng)加大中央對(duì)后發(fā)達(dá)地區(qū)省份的轉(zhuǎn)移支付力度，省級(jí)財(cái)政也要加大對(duì)后發(fā)達(dá)市縣的轉(zhuǎn)移支付力度。轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量應(yīng)為農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅，即將農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的稅收通過(guò)向農(nóng)村地區(qū)提供必要公共產(chǎn)品的方式整體返還給農(nóng)民。

　　發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)繁榮、稅源豐沛與后發(fā)達(dá)地區(qū)貢獻(xiàn)緊密相聯(lián)。那種認(rèn)為從發(fā)達(dá)地區(qū)抽調(diào)資金扶持后發(fā)達(dá)地區(qū)是“鞭打快?！钡恼J(rèn)識(shí)其實(shí)是一種誤解。從增值稅原理來(lái)看，增值稅價(jià)外征收，納稅人為當(dāng)?shù)毓ど唐髽I(yè)，而負(fù)稅人則是分布于各地的實(shí)際消費(fèi)者。發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)產(chǎn)值大大超過(guò)后發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)的不少工業(yè)產(chǎn)品是銷(xiāo)往后發(fā)達(dá)地區(qū)的，發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)增值稅在很大程度上是由后發(fā)達(dá)地區(qū)的消費(fèi)者實(shí)際負(fù)擔(dān)的。即使從生產(chǎn)者和消費(fèi)者共同根據(jù)供求均衡關(guān)系決定稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁程度因而共同承擔(dān)稅負(fù)的角度來(lái)看，至少發(fā)達(dá)地區(qū)大量的增值稅也有相當(dāng)一部分是后發(fā)達(dá)地區(qū)的消費(fèi)者所承擔(dān)的。目前家用電器日益普及，是居民消費(fèi)支出的重要部分，而且家電產(chǎn)品市場(chǎng)已經(jīng)逐漸由發(fā)達(dá)地區(qū)向后發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移、由城市往農(nóng)村轉(zhuǎn)移，而絕大部分這類(lèi)產(chǎn)品產(chǎn)自發(fā)達(dá)地區(qū)省份。從企業(yè)所得稅來(lái)看，發(fā)達(dá)地區(qū)外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量雇用后發(fā)達(dá)地區(qū)的民工，超負(fù)荷勞動(dòng)而領(lǐng)取微薄工資的廉價(jià)民工為發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)企業(yè)創(chuàng)造了大量利潤(rùn)。因此，由中央集中一部分發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力用于轉(zhuǎn)移支付給后發(fā)達(dá)地區(qū)，不僅是全國(guó)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的需要，也是對(duì)后發(fā)達(dá)地區(qū)為發(fā)達(dá)地區(qū)豐沛的財(cái)源所做貢獻(xiàn)的回報(bào)，因而具有合理性。

　　此外，通過(guò)將城鎮(zhèn)土地這一最大的全民所有的國(guó)有資產(chǎn)收益歸屬中央，建立收入與支出對(duì)應(yīng)的理財(cái)制度，將農(nóng)民通過(guò)“工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差”創(chuàng)造的工業(yè)和城市原始積累逐步返還給農(nóng)民，不僅停止向農(nóng)民繼續(xù)“抽血”，還要向其“供血”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、東西部地區(qū)均衡發(fā)展。增加中央城鎮(zhèn)土地租金（或稅收收入），即停止土地批租，或?qū)嵭信馁u(mài)，或增加土地稅，將因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致的土地增值歸屬全民所有，將這筆稅收或國(guó)有資產(chǎn)收入專(zhuān)項(xiàng)用于農(nóng)村教育、農(nóng)村無(wú)地農(nóng)民的社會(huì)保障、城鎮(zhèn)失業(yè)人口的社會(huì)保障、扶貧等。要停止用國(guó)有資金超前建設(shè)，特別是要改革領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核指標(biāo)，使重城市美化、重產(chǎn)值增加變?yōu)橹厣鐣?huì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，克服領(lǐng)導(dǎo)干部的短期行為，特別是要禁止豪華辦公大樓（含銀行等國(guó)有企業(yè)）、體育、文化（博物館、展覽館、文化館）、娛樂(lè)設(shè)施盲目攀比、重復(fù)建設(shè)和所謂與國(guó)際接軌，將節(jié)省下來(lái)的資金用于加大對(duì)后發(fā)達(dá)地區(qū)特別是農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。

　?。ㄈ├喂虡?shù)立從經(jīng)濟(jì)到財(cái)政的理財(cái)觀念

　　后發(fā)達(dá)地區(qū)省份目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)不夠合理，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)稅源比較缺乏，這就從根本上決定了其正常的財(cái)政收支自身難以平衡，即使收支平衡也只是低水平的平衡，收支規(guī)模都相對(duì)較小。緩解后發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政困境，僅僅關(guān)注聚財(cái)與用財(cái)顯然不夠，如何把聚財(cái)有方、用財(cái)有度與生財(cái)有道聯(lián)系起來(lái)，是后發(fā)達(dá)地區(qū)理財(cái)治稅必須考慮的問(wèn)題。發(fā)展經(jīng)濟(jì)、壯大稅源是后發(fā)達(dá)地區(qū)理財(cái)治稅的治本之策。

　　我國(guó)多數(shù)后發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)比重大、工業(yè)發(fā)展滯后，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP總量比重過(guò)大的情況下，構(gòu)成財(cái)政收入主要來(lái)源的工商業(yè)、服務(wù)業(yè)稅源必然相對(duì)欠缺，普遍存在財(cái)政收入總量有限的問(wèn)題，以農(nóng)為主、地方工業(yè)發(fā)展滯后的省份往往是“糧食大省、工業(yè)小省、財(cái)政窮省”。后發(fā)達(dá)地區(qū)受稅源結(jié)構(gòu)的影響，稅收收入按稅制原理難以保證財(cái)政支出同步增長(zhǎng)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢造成正常的財(cái)政收入規(guī)模過(guò)小的情況下，后發(fā)達(dá)地區(qū)也因本級(jí)財(cái)政困難而難以從地方稅種或中央與地方共享稅種給地方的分成收入中考慮給企業(yè)財(cái)政返還，企業(yè)缺乏資金扶持，相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)省份而言，往往稅收負(fù)擔(dān)偏重，缺乏發(fā)展后勁；由于后發(fā)達(dá)地區(qū)稅收任務(wù)吃緊，只好依靠重視零散稅收的征管，個(gè)體工商戶(hù)稅收定額偏高，不利于個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大；與此同時(shí)，后發(fā)達(dá)地區(qū)由于普遍存在地方財(cái)力短缺的問(wèn)題，也相應(yīng)形成了貧困地區(qū)“竭澤而漁”的非理性理財(cái)行為，財(cái)稅機(jī)關(guān)為盡可能平衡財(cái)政預(yù)算不僅應(yīng)收盡收，在稅收收入任務(wù)困難的年份也有“寅吃卯糧”、收“過(guò)頭稅”的情況，難免影響企業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展，使整個(gè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)陷入一種“越窮越摳”、“越摳越窮”的惡性循環(huán)。

　　我們以1999年相關(guān)省市地方財(cái)政工作總結(jié)材料進(jìn)行分析①，對(duì)比分析發(fā)達(dá)地區(qū)與后發(fā)達(dá)地區(qū)在理財(cái)治稅方面的思路差異。側(cè)重于組織財(cái)政收入、疲以應(yīng)付基本的財(cái)政運(yùn)行，是目前后發(fā)達(dá)地區(qū)省份理財(cái)治稅十分明顯的特點(diǎn)。山西省通過(guò)采取稅收保全措施、調(diào)增定期定額戶(hù)的稅收定額組織財(cái)政收入。江西省因稅源缺乏在組織稅收收入時(shí)則突出“實(shí)”、“早”、“緊”，派工作組抓收入，嚴(yán)征細(xì)管，“一刻也不放松”。廣西壯族自治區(qū)堅(jiān)持重點(diǎn)稅源和零星稅源一起抓，認(rèn)真做好行政性收費(fèi)收入、罰沒(méi)收入等征收工作，“促進(jìn)了非稅收入較大幅度的增長(zhǎng)”。貴州省財(cái)稅機(jī)關(guān)層層分解收入任務(wù)，主要領(lǐng)導(dǎo)親自?huà)鞄?、分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)、各職能部門(mén)任務(wù)明確，“堅(jiān)持把收入目標(biāo)完成情況作為衡量財(cái)稅工作成效的主要標(biāo)準(zhǔn)”。陜西省把確保干部工資發(fā)放、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作為財(cái)政工作的重中之重。與后發(fā)達(dá)地區(qū)省份不同的是，廣東省重視發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)和技術(shù)進(jìn)步，省政府專(zhuān)門(mén)制訂了鼓勵(lì)擴(kuò)大外貿(mào)出口和利用外資的政策，落實(shí)企業(yè)所得稅返還政策，加快辦理出口退稅進(jìn)度，研究制定了扶持企業(yè)高新技術(shù)、技術(shù)創(chuàng)新、引進(jìn)與消化技術(shù)以及科技體制改革的財(cái)稅政策。江蘇省拓展了聚財(cái)思路，重視財(cái)源建設(shè)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，扶持技術(shù)改造，省委提出了大力扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略部署，省財(cái)政安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展基金和財(cái)政貼息資金用于支持省級(jí)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)技術(shù)改造。浙江省注重調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開(kāi)辟和涵養(yǎng)稅源的積極性，把財(cái)政包干與貼息措施有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，將縣市地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)與省技改貼息補(bǔ)助實(shí)行環(huán)比掛鉤，并一定4年不變。這些措施對(duì)于培植地方后續(xù)稅源有著重要意義，值得后發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)、借鑒。

　?。ㄋ模嚎s財(cái)政支出規(guī)模，提高資金使用效率

　　后發(fā)達(dá)地區(qū)相對(duì)于其自身財(cái)力而言財(cái)政支出范圍過(guò)寬，通過(guò)調(diào)整財(cái)政職能而壓縮財(cái)政支出是可行的。后發(fā)達(dá)地區(qū)省份由于經(jīng)濟(jì)總量小、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，通過(guò)稅收籌集的財(cái)政收入相對(duì)有限，其財(cái)力維持政府機(jī)構(gòu)基本運(yùn)行都比較勉強(qiáng)，按其財(cái)力充其量也只能采取政府維持型的“吃飯財(cái)政”，財(cái)政只能維持政府最低標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)行。然而，后發(fā)達(dá)地區(qū)不少地方政府官員為求取政績(jī)往往自覺(jué)不自覺(jué)地將經(jīng)濟(jì)建設(shè)型作為自身理財(cái)治稅追求的首選目標(biāo)，不考慮現(xiàn)實(shí)的財(cái)力狀況安排城市基本建設(shè)投資，財(cái)政支出范圍失之過(guò)寬，財(cái)政支出規(guī)模相對(duì)于其自身的財(cái)源而言偏大，在正常的財(cái)力受到限制時(shí)就只好借助于收費(fèi)達(dá)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目標(biāo)，“預(yù)算內(nèi)資金吃飯、預(yù)算外資金建設(shè)”已成為不少后發(fā)達(dá)地區(qū)理財(cái)?shù)闹匾卣鳌：蟀l(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程等經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件因比發(fā)達(dá)地區(qū)落后而面臨更為緊迫的建設(shè)任務(wù)，是財(cái)政必不可少的支出項(xiàng)目，但不論是農(nóng)村稅費(fèi)改革還是城市稅費(fèi)改革，要減輕稅外收費(fèi)負(fù)擔(dān)，都要求政府機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變職能，堅(jiān)持市場(chǎng)化取向和公共財(cái)政取向，調(diào)整壓縮財(cái)政職能，正確處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政的關(guān)系，國(guó)有企業(yè)的投資應(yīng)以國(guó)有資產(chǎn)收益為限。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，中央宏觀調(diào)控時(shí)可將資金投資重點(diǎn)適當(dāng)向后發(fā)達(dá)地區(qū)省份傾斜，確保全國(guó)的經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。地方政府在安排基本建設(shè)支出時(shí)必須堅(jiān)持量力而行、量入為出的原則，堅(jiān)持以收定支，稅收應(yīng)作為取得財(cái)政收入的主要途徑，避免通過(guò)大量集資、攤派、收費(fèi)籌措建設(shè)資金，加重企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)。

　　后發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)稅源欠缺，財(cái)政資金十分緊缺，壓縮不合理的財(cái)政支出對(duì)于后發(fā)達(dá)地區(qū)更為重要，有限的財(cái)政資金必須在提高資金的使用效率上做文章。后發(fā)達(dá)地區(qū)目前行政機(jī)關(guān)職工的收入普遍不高，而行政機(jī)關(guān)“人、車(chē)、會(huì)、話(huà)、招待費(fèi)” 等方面的開(kāi)支卻大手大腳，普遍存在浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象，而且似乎成了剛性支出。解決行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)使用不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)支出的公開(kāi)性、透明度，應(yīng)借鑒農(nóng)村減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)的做法，要求各行政單位的各項(xiàng)行政經(jīng)費(fèi)列支情況張榜公開(kāi)，接受群眾的監(jiān)督約束，使合理的經(jīng)費(fèi)支出得到保障，使不合理的經(jīng)費(fèi)支出受到約束限制。

　?。ㄎ澹└叨戎匾暼肆Y源，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

　　后發(fā)達(dá)地區(qū)理財(cái)治稅的諸多矛盾歸根到底都是經(jīng)濟(jì)面臨發(fā)展而財(cái)政資金嚴(yán)重不足的問(wèn)題。由于我國(guó)從整體上屬于后發(fā)達(dá)地區(qū)，后發(fā)達(dá)地區(qū)覆蓋面廣，中央財(cái)政難以調(diào)劑足夠的財(cái)力用于滿(mǎn)足后發(fā)達(dá)地區(qū)的全部建設(shè)需要。為此，后發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善，主要應(yīng)立足于自力更生解決。但是，發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要安排大量的財(cái)政投入，后發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量與經(jīng)濟(jì)效益決定了有限的正常稅源難以滿(mǎn)足自身加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，目前可以借鑒公共財(cái)政這一發(fā)展趨勢(shì)，純公共產(chǎn)品主要由稅收解決，準(zhǔn)公共產(chǎn)品適當(dāng)通過(guò)收費(fèi)進(jìn)行有效率的配置，與此同時(shí)，引進(jìn)西方理財(cái)治稅模式也不宜盲目去追求純而又純的“公共財(cái)政”，上級(jí)政府完全甩手不管后發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的外部環(huán)境也不現(xiàn)實(shí)。

　　目前后發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在鄉(xiāng)村財(cái)力有限、人力富余、收費(fèi)條件不成熟的情況，需要上級(jí)政府積極化解后發(fā)達(dá)地區(qū)人力資源富余而財(cái)政配套投入不足的矛盾，通過(guò)“四兩撥千斤”，由財(cái)政撥出啟動(dòng)資金，購(gòu)買(mǎi)建設(shè)所需的設(shè)備、材料，支付一些必要的工資。與此同時(shí)，總結(jié)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮政府的凝聚力量，調(diào)動(dòng)地方政府和群眾的建設(shè)積極性，勞務(wù)由當(dāng)?shù)卣谵r(nóng)閑時(shí)組織富余勞動(dòng)力加以解決，發(fā)揮后發(fā)達(dá)地區(qū)人力資源的優(yōu)勢(shì)，由當(dāng)?shù)厝罕姵龉こ隽Γ匾獣r(shí)也可在自愿的基礎(chǔ)上適當(dāng)集資，修建道路，興修水利設(shè)施，主要通過(guò)自力更生解決后發(fā)達(dá)地區(qū)特別是農(nóng)村公共產(chǎn)品不足問(wèn)題，走中國(guó)式的“公共財(cái)政”之路，務(wù)實(shí)地解決目前的實(shí)際問(wèn)題。

　　主要參考資料：

　?。?） 葉振鵬主編《中國(guó)歷代財(cái)政改革研究》（中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1999年第1版）。

　?。?） 徐金平、孔祥迎《安徽稅費(fèi)改革推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系大調(diào)整》（載《瞭望》2000年第50期。

　　（3） 秦 暉《防止“黃宗羲定律”的陷阱》（載 2000年11月3日《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》）。

　　（4） 何 平《清代不完全財(cái)政制度下的賦稅負(fù)擔(dān)與稅收失控》（載《稅務(wù)研究》2000年第2期）。

　　（5） 葉 青、許建國(guó)《我國(guó)歷史上稅費(fèi)制度的變遷與反思》（載《稅務(wù)研究》1999年第11期）。

　?。?） 楊 斌《治稅的效率和公平》（經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版）。

　?、賲⒁?jiàn)翟博《農(nóng)村費(fèi)改稅，教育咋應(yīng)對(duì)》（載2001年3月12日《中國(guó)教育報(bào)》）。

　?、趨⒁?jiàn)葉振鵬主編《中國(guó)歷代財(cái)政改革研究》（中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1999年4月第1版）第585頁(yè)。

　?、蹍⒁?jiàn)何平《清代不完全財(cái)政制度下的賦稅負(fù)擔(dān)與稅收失控》（載《稅務(wù)研究》2000年第2期）。

　?、苡嘘P(guān)這一問(wèn)題的進(jìn)一步分析，請(qǐng)參見(jiàn)楊斌《增值稅制度設(shè)計(jì)及運(yùn)行中若干重大問(wèn)題的研究》（載《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》1995年第11期）。

　　⑤參見(jiàn)楊斌《比較稅收制度》（福建人民出版社1993年版）第156-171頁(yè)。