?。ㄒ唬┲醒肱c地方政府的經(jīng)濟職能分工不同

　　眾所周知，現(xiàn)代國家政府具有穩(wěn)定、分配、配置的職能。按照公共財政的原理，促進經(jīng)濟和社會穩(wěn)定，實現(xiàn)收入公平分配涉及國家利益、受益范圍普遍，其涉及的事權和財政收支權限應主要劃歸中央政府；配置資源、區(qū)域范圍受益顯著的事權和財政收支權限應主要劃歸地方。如果地方性公共產(chǎn)品和服務會產(chǎn)生跨地區(qū)外部效應和規(guī)模經(jīng)濟效應，應由盡可能低的一級政府負責將外部效應內部化，并充分實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效應。只有地方各級政府都無法實現(xiàn)這個目標時，該項職能才由中央政府承擔，這樣的職能分工適合中央政府有能力把握全局和地方政府有條件因地制宜的要求。事權的劃分必然伴隨著財權的劃分，它要求各級政府應有與各自事權相對應的財權和財力，從而必然引起稅權在中央與地方政府間的縱向劃分。

　?。ǘ┕伯a(chǎn)品和服務的受益范圍不同

　　根據(jù)公共產(chǎn)品和服務的受益范圍，其可作出層次上的劃分：全國性公共產(chǎn)品和地區(qū)性公共產(chǎn)品，根據(jù)經(jīng)濟效率原則，不同層次的公共產(chǎn)品應當由不同級別的政府提供。中央政府和地方政府之間由于存在信息不對稱，相對而言，地方政府較接近當?shù)厝嗣?，在對地方性公共產(chǎn)品需求的了解上遠甚于中央，如果在全國范圍內規(guī)定一個相同的公共產(chǎn)品提供水平，那么不同地區(qū)的人們對公共產(chǎn)品的需求差異將被忽視，這必將導致效率損失。圖1說明了中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品的效率損失。圖中橫軸代表中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品的數(shù)量，縱軸代表政府因提供公共產(chǎn)品的數(shù)量而向當?shù)鼐用袷杖〉膬r格（即稅收T）。假設只有兩個地區(qū)，地區(qū)一對公共產(chǎn)品的需求曲線為D1，地區(qū)二的需求曲線為D2如果公共產(chǎn)品的提供成本平均分擔，則稅負為T1.地區(qū)一居民認為公共產(chǎn)品的最佳提供量為Q1，地區(qū)二居民則認為公共產(chǎn)品的最佳提供量為Q2，而中央政府卻統(tǒng)一提供Q3的量。這樣，對地區(qū)一而言，公共產(chǎn)品顯然提供不足，效用未達到最大化，產(chǎn)生的效率損失為圖中三角形ABC部分；對地區(qū)二來說，公共產(chǎn)品提供過多，也會產(chǎn)生效率損失，即圖中三角形CDE部分。如果公共產(chǎn)品由地方政府提供，地區(qū)一的提供量將上升到Q1，而地區(qū)二的提供量將下降到Q2，兩地居民的情況都將得到改善，并能消除效率損失。

　　因此，只有中央政府和地方政府作為不同的公共產(chǎn)品提供主體，才能適應公共產(chǎn)品的多層次性、差異性需要，達到公共產(chǎn)品配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。而要保證各級政府合理、穩(wěn)定、有效地提供公共產(chǎn)品，各級政府除了要有穩(wěn)定的財政收入來源外，還必須有相應的稅權作保證。

　　二、稅權劃分模式的國際比較分析與借鑒

　　從國外情況看，因受政治、經(jīng)濟、法律以及歷史等諸多因素的影響，各國稅權劃分并不一致，甚至存在很大的差別。目前國際上通行的稅權劃分有三種模式：

　　（一）以美國為代表的稅權分散模式

　　美國是聯(lián)邦制國家，政府機構分聯(lián)邦、州、地方三個層次，聯(lián)邦、州、地方均有各自相對獨立完整的稅收體系，并享有各自相對獨立的稅收立法權和征管權。各級政府都有明確的事權、財權，實行以分別立法、財源共享、自上而下的政府間轉移支付制度為特征的分稅制。聯(lián)邦政府的主體稅種是個人所得稅，州政府的主體稅種是銷售稅，地方政府的主體稅種是財產(chǎn)稅。美國聯(lián)邦、州、地方三級政府雖然各有相對獨立的稅收立法權和征收管理權，但實際上是受到上級法律的監(jiān)督和制約的，即它既可以控制下級政府稅收權限的范圍，又可以使下級政府在一定幅度內較為靈活地行使必要的職責。在稅權分散模式下，地方政府擁有較充裕的本級稅收固定收入來源，對中央財政的依賴性較小。

　　（二）以日本為代表的適度分權模式

　　日本是單一制國家，稅收權限分為中央、都道府縣和市町村三級。日本稅制中的一個突出特征便是稅款征收上的中央集權和稅收權限上的地方分權或稱稅收立法權、征收權相對集中，管理權、使用權相對分散。原則上，日本的中央稅和地方稅均由國會統(tǒng)一立法，其中地方稅是以《地方稅法》的形式加以確定的。地方政府根據(jù)國會頒布的法律制定屬于地方稅種的條例，并擁有決定開征和停征一些法定外普通稅種的權力。日本稅權劃分的另一個特點是中央對地方實行較嚴格的管理，即“課稅否決制度。”該制度可以在一定程度上限制地方政府擅自開征稅種，同時對地方稅率給予適當限制。在稅收收入劃分方面，中央政府征收國稅，地方政府分別征收各自的地方稅收，各級政府均有自己的固定收入。在稅收總額中，地方政府的固定稅收收入占35%.從事權和財權相對統(tǒng)一的角度看，地方政府稅收收入仍相對不足，需要中央政府實行再調劑制度，但對中央政府的依賴性較弱。

　?。ㄈ┮苑▏鵀榇淼母叨燃瘷嗄Ｊ?/p>

　　法國實行的是較為明顯的集權式分稅制，其稅收權限主要集中于中央，一般稅權則分散于地方。中央對全國稅收擁有立法權，并對中央稅行使征收權；地方在中央立法的范圍內只能對屬于本級政府的地方稅行使征收權，并對其擁有一定的稅率調整權和稅收減免權。在中央授權的范圍內，地方也可以開征某些零星的稅種。由于中央集權程度較高，地方政府的稅收管理權限十分有限，收入份額較小，財政支出規(guī)模取決于中央政府的補助規(guī)模，地方對中央政府的依賴性較強。

　　綜合以上比較分析，可以得出以下幾點重要結論和啟示：

　　第一，中央稅權的主導性與適度賦予地方稅權相結合。雖然各國從自身國情出發(fā)選擇的稅權劃分模式存在較大差異，但都不同程度地賦予地方一定的稅權。而且無論強調稅權集中，還是強調稅權分散，各國大致上都將中央稅權置于地方稅權之上，使地方稅權受到中央稅權的制衡，確保中央政府的宏觀調控能力。

　　第二，稅權劃分的規(guī)范性和科學性相結合。各國嚴密、健全的法律體系是維持稅權劃分順利進行的有力保障。同時，各國稅權劃分的形式、結構等也不是一成不變的，而是按照一定的條件進行調整，使稅權劃分的法制化和彈性化有機的結合。

　　第三，稅權劃分要考慮地方政府的事權與財政支出需求。政府分權的重要方面是財政分權，政府提供公共產(chǎn)品的過程也就是財政承擔支出責任的過程，只有在中央政府與地方政府之間合理劃分稅權，才能保證地方政府提供地方性公共產(chǎn)品的可能性和可行性。無論采用那種模式都必須充分考慮各級政府提供公共產(chǎn)品的范圍及其財政能力。

　　第四，稅權劃分要注重調動地方政府征稅的積極性。雖然地方政府通過某種方式能夠獲得財政收入，但地方政府由于有自身的利益需求，而這種需求又是中央政府難以準確判斷與估算的，只有讓地方政府擁有一定的財力自主權，才能既有利于強化中央政府的宏觀調控能力，又有利于分清政府之間的財力分配范圍，使各級政府各司其職，發(fā)揮資源配置的最佳效率。正因為如此，各國均注重發(fā)揮地方政府征稅的積極性，賦予地方一定的征稅權限甚至一定的立法權限。

　　三、當前我國稅權劃分方面存在的主要問題

　　1994年我國實行的分稅制財政體制改革，初步確立了我國政府間稅收權限劃分的雛形，向著公共財政的目標邁進了一大步，并已經(jīng)在實踐中顯示出其積極作用。但是也應該看到，由于當時的改革主要是出于中央加強宏觀調控的需要，在稅權劃分上具有過渡性，使現(xiàn)行分稅制保留了舊體制的痕跡，存在著明顯的缺陷和不足。主要表現(xiàn)在：

　　（一）稅收立法權過分集中于中央

　　我國憲法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性稅收法規(guī)。但在實際操作中，這項規(guī)定并未實現(xiàn)。例如，國務院國發(fā)[1993]第85號文件規(guī)定，“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央”，國發(fā)[1993]第90號文件規(guī)定，“中央稅和全國統(tǒng)一實行的地方稅的立法權集中在中央”等等。按照這些規(guī)定的要求，目前幾乎所有地方稅種的稅法、條例及其實施細則都是由中央制定與頒發(fā)的，地方稅的其他稅權，如稅收優(yōu)惠政策和減免政策也完全集中在中央。

　?。ǘ┒悪嗟膭澐秩狈σ?guī)范性

　　在法治化水平較高的國家，稅權的縱向分配一般通過憲法予以明確規(guī)定，或至少由最高立法機構通過的基本法予以規(guī)范，而我國稅權的縱向劃分一直沒有一個統(tǒng)一的、穩(wěn)定的規(guī)則。其實際劃分是由中央政府，即國務院通過頒布行政法規(guī)來加以規(guī)定的。此種處理方式使得稅權劃分的過程成為中央與地方博弈的過程，從而使集權一放權一集權的循環(huán)變得不可避免。

　?。ㄈ┎焕诜侄愔曝斦w制的實施，有悖于我國建立公共財政的目標要求

　　規(guī)范的分稅制應在合理界定中央和地方事權的基礎上劃分中央和地方之間的財權，要求各級政府應有與各自事權相對應的財權和財力，并以此在中央與地方政府間進行稅權的縱向劃分?，F(xiàn)行分稅制沒有賦予地方政府獨立取得收入的權力，尤其是沒有獨立開征稅收的權力，而是按照中央統(tǒng)一制定的稅收制度去組織收入，這就從根本上否定了地方政府財政的獨立主體地位。盡管地方難以從地方稅中籌集足夠的收入來滿足其支出需要，擁有一定的地方稅權對地方政府來說仍至關重要。通過地方稅，地方政府可以決定是否需要增加（或減少）稅收以提高（或降低）公共服務水平，這是公共財政對各級政府的起碼要求。我國現(xiàn)行分稅制的稅權劃分沒有考慮地方政府的需求，有悖于我國建立公共財政的目標要求。

　　（四）地方越權、濫權現(xiàn)象嚴重，與市場經(jīng)濟下政府通行的規(guī)范化分配方式相悖

　　從國外市場經(jīng)濟國家的情況看，政府分配歷來以稅收分配為主、收費分配為輔，而且將政府收費納入政府統(tǒng)一的預算管理。而我國當前的現(xiàn)實是，在稅權高度集中、地方缺乏必要稅權、而且地方財政收支矛盾日益突出的情況下，地方的收費權限和收費規(guī)模卻在膨脹。近年來地方各級政府以各種行政性收費方式參與社會收入分配的現(xiàn)象日益嚴重，表1反映了地方財政收入中稅收與非稅收入狀況。一些本應以稅收形式征收的地方性收費或基金項目，由于地方?jīng)]有稅收立法權而不能征稅，形成了“稅不夠，費來湊”的現(xiàn)象。

　　表1　地方預算內外收入中稅收與非稅收入的比重　（%）

　　附圖

　　資源來源：根據(jù)《2000中國財政年鑒》計算

　　我國地方收費擴大化的趨勢是在我國經(jīng)濟轉軌時期伴生的一種獨特分配現(xiàn)象，具有一定的客觀背景，但從某種程度上講，地方收費權的擴張也是地方缺乏必要稅權的必然結果。

　　四、完善我國稅權劃分的基本思路和建議

　　中央與地方的稅權劃分不僅是稅收制度體系的一個重要內容，而且是正確處理政府間分配關系，建立公共財政機制的一個重要基礎。根據(jù)當前我國的現(xiàn)狀及國際經(jīng)驗借鑒，完善我國稅權劃分應主要把握以下五個方面：

　?。ㄒ唬┻x擇合理的稅權劃分模式

　　稅權劃分的本質問題是解決稅權集中還是分散，以及集中或者分散的程度。一國稅權模式的選擇，客觀上說，是由一個國家的生產(chǎn)力發(fā)展水平、政治經(jīng)濟制度、宏觀經(jīng)濟管理水平?jīng)Q定的。

　　從國外情況看，雖然各國的國情不同，稅權下劃的程度不同，但大多數(shù)國家的中央政府對地方稅權處于絕對支配地位。從我國的具體情況來看，一方面我國是單一制的集權國家，客觀上要求中央宏觀調控有主動權，就稅權而言，必須確保相當?shù)亩悪嗉?。同時，我國正處于向市場經(jīng)濟轉軌的關鍵時期，中央一定程度的稅權集中有利于在全國范圍內實現(xiàn)公平稅負，消除地方之間稅收的惡性競爭和攀比。另一方面，我國又是一個大國，各地自然條件及經(jīng)濟發(fā)展水平很不平衡，財政能力和稅源情況也有很大差別。在這種情況下，只有適度分權，將必要的稅權賦予地方，才能促使地方政府根據(jù)本地資源情況，挖掘稅收潛力，改善財政狀況，促進經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)地方政府職能。另外，現(xiàn)有不少稅種有明顯的地方特色，無法在全國范圍內普遍開征，只有適度分權，才能促使地方因地制宜開辟本地稅源，規(guī)范收費行為，建立符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行特點的分稅制體系。

　　根據(jù)我國的國情及借鑒國際經(jīng)驗，我國宜實行分權與集權相結合的稅權劃分模式，即中央適當集中與地方分級管理相結合的模式。這種模式符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行的特點和現(xiàn)代政府分級管理的要求，區(qū)別公共產(chǎn)品的層次，深化稅費改革，最終建立起能夠獨立運行的中央稅收體系與地方稅收體系。

　?。ǘ┩ㄟ^完善的稅收法律體系規(guī)范稅權劃分

　　市場經(jīng)濟是法制化經(jīng)濟，有效的政府間財政關系的正常運轉必須有嚴密、健全的法律體系作保證。從國外情況看，各個國家均通過立法的形式規(guī)定了從中央到地方各級政權的稅收權限和對各個稅種的支配關系，從某種程度上避免了稅權劃分過程中的隨意性。當前，我國的稅權劃分是由中央政府單方面決定的，這不符合法律規(guī)范。同時，我國的稅法存在著立法檔次低、稅收立法權行政化的趨勢，針對我國稅收法律體系特別是地方稅收法律體系有待完善的現(xiàn)狀，我們必須加快立法進程，通過政府間財政關系的法律化，強化游戲規(guī)則約束，使政府間的博弈步入良性軌道，使中央與地方的稅權劃分關系走出“集權一分權一集權”的惡性循環(huán)。具體設想為：1.制定稅收基本法，規(guī)范我國稅收法律體系的基本內容。在我國現(xiàn)有稅收法律法規(guī)的基礎上，借鑒其他國家的經(jīng)驗和做法，制定稅收基本法或稅收通則法，使其對上能夠與憲法相街接，對下能夠統(tǒng)領和指導其他的稅收法律和法規(guī)。2.改授權行政機關立法為主為國家權力機關立法為主。把經(jīng)過長期實踐證明符合我國現(xiàn)階段國情的稅收行政法規(guī)，盡快報請全國人大及常委會審議通過成為正式的法律，改變現(xiàn)行立法與執(zhí)法集于行政機關一身的狀況。3.制定規(guī)范稅收關系的相關法律，全面貫徹以法治稅原則。

　?。ㄈ┌凑展藏斦囊筮M一步明晰中央與地方政府的事權財權劃分

　　從國外情況看，各國無論采用那種稅權劃分模式都充分考慮了各級政府提供公共產(chǎn)品的范圍及其財政支出需求。合理界定中央和地方政府事權是中央和地方之間劃分財權，進而進行稅權縱向劃分的基礎。按照公共財政的原理，國家的職能應僅限于市場經(jīng)濟不能有效解決的問題上，主要承擔宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定收入再分配以及市場無法高效率供應的公共品的提供方面。按照這一原則，我國各級政府的事權和支出職責的劃分必須作相應的調整。一方面，根據(jù)政府職能的轉換對財政職責范圍重新界定。對過去缺位的支出，例如基礎教育、基礎科學、衛(wèi)生保健、社會保障以及農(nóng)業(yè)投入等要適當增加；而對越位的部分，例如企業(yè)挖潛改造支出、企業(yè)虧損補貼和價格補貼等，要逐步減少或退出。另一方面，著力解決投資支出的職責劃分，逐步退出競爭性行業(yè)。這是我國事權劃分和支出職責劃分的關鍵。在政府間事權劃分上應該按照“比較優(yōu)勢”的原則，凡是地方政府具有比較優(yōu)勢的事權項目，原則上都應該劃給地方政府。中央政府的投資應側重全國性能源、交通、電訊投資，大江大河治理和水利設施投資，自然資源和環(huán)境保護投資以及新興產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)投資等；地方政府側重教育、衛(wèi)生保健、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)建設，公共設施以及地方性基礎產(chǎn)業(yè)投資。

　　與之相適應，在稅權劃分上對收入較多、影響較大的全國普遍開征的稅種，中央享有立法權和解釋權；對全國普遍開征但經(jīng)濟影響小的稅種，立法權在中央，稅收政策解釋權在地方；對收入規(guī)模小，不宜在全國普遍開征的稅種，立法權和解釋權均在地方。這樣，一方面可以確保中央宏觀調控的主動權，另一方面也有利于調動地方政府的積極性。

　　（四）賦予地方一定的稅收立法權

　　從國外情況看，在稅權劃分上，多數(shù)國家明確了地方政府的稅收立法權。從我國的實際情況看，經(jīng)過多年的改革，分稅制已經(jīng)初步建立，并確定了公共財政的發(fā)展模式，公共財政要求每級政府至少掌握一種稅基以支持本級公共支出的需要?？梢哉f稅收立法權的下放已成為一種必然趨勢。我國稅權的劃分既要體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要在統(tǒng)一指導下兼顧地方的局部利益，充分考慮地方政府運用稅收調控經(jīng)濟的需要。具體設想如下：1.對涉及全局的稅種，開征、停征、稅目稅率調整權繼續(xù)集中在中央，經(jīng)過全國人大立法、提升法律層次。2.地方稅中在全國統(tǒng)一實施的，關系國家宏觀調控能力和公眾切身利益的稅種，應由中央統(tǒng)一制定。但在稅目、稅率的設計上可設置一些彈性區(qū)間，允許地方在區(qū)間內確定執(zhí)行標準，如個人所得稅、地方消費稅、營業(yè)稅等。3.影響范圍只在地方本級管轄區(qū)域內的地方稅稅種，立法權歸地方，由地方?jīng)Q定其稅基、稅率、減免、開停征及征收管理等項事宜。但其征收方案需報中央備案。4.在一定的法律范圍內，經(jīng)中央批準后可授權地方開征部分地方色彩濃厚的新的地方稅種。5.對某些地方小稅種，如果征收成本高、征收數(shù)額小，地方有停征的權限。

　　對稅收立法權進行以上劃分，一方面可以保證中央的權威，強化中央政府的宏觀調控，避免因地方各自為政而可能引起的地區(qū)間低稅競爭扭曲資源配置從而造成效率損失的現(xiàn)象；另一方面亦可以調動地方的積極性，使地方政府可以因地制宜地運用稅收政策調節(jié)本地的社會經(jīng)濟，合理配置當?shù)刭Y源，提供符合本地居民需要的公共產(chǎn)品。

　?。ㄎ澹嫿ǖ胤蕉悪嗟摹肮策x擇”制度約束

　　適度給予地方一定的稅收立法權，根本目的是通過地方擁有更多的自主權來增進公共利益，體現(xiàn)“公共選擇”的優(yōu)越性。作為地方政府收入主要來源的地方稅，它的征收和支出主要受到兩方面的制約，即居民的約束和中央政府的約束。居民約束還可再分為內部約束和外部約束。前者是轄區(qū)內居民通過政治程序對政府經(jīng)濟行為的約束；后者是指居民若對某個地方的財政收支不滿，可以采取“用腳投票”的方式，選擇最適合其居住的地方。民主制度可以為內部約束做保證?，F(xiàn)在，我國各級人民代表大會制度的作用得到進一步加強，為人民通過政治程序表達各自對當?shù)囟愂照魇諣顩r的看法提供了有效途徑。而外部約束必須具備遷移自由和地方政府之間存在競爭這兩個條件。市場經(jīng)濟的一個重要特征是通過資源的流動性提高經(jīng)濟效率。雖然我國目前戶籍制度的存在，在一定程度上限制了人口的移動，但大量人口的季節(jié)性遷移（如“民工潮”等）以及不考慮戶口選擇居住地的現(xiàn)象已大量出現(xiàn)，隨著戶籍管理的相對放松，人民選擇居住地將越來越多地考慮到當?shù)氐亩愂照n征情況。可以預見，稅收分權帶來的地區(qū)間財政競爭迫使地方政府不斷改善工作質量，提高當?shù)鼐用竦母＠?，保持最佳的吸引力。但是在稅收分權時應考慮避免地方政府之間可能出現(xiàn)的惡性競爭。同時，由于中央政府和地方政府的利益在某些情況下并不完全一致，地方公共財政在獲得相對獨立性的同時可能采取一些不符合中央政府要求的經(jīng)濟行為，從而影響到全國性公共產(chǎn)品的提供效率。因此，成功的財政分權也要求中央必須對地方擁有的稅權進行適當?shù)闹萍s。借鑒國際上實行分稅制國家的經(jīng)驗，必須對地方享有的稅收立法權的范圍、形式等作出明確規(guī)定，只有這樣才能使地方稅在一個較為合理的環(huán)境下開征，從而杜絕“亂收費”變?yōu)椤皝y征稅”?？偟恼f來，地方行使稅收立法權至少要滿足三個條件：1.不得損害中央政府的權益，如不得侵蝕中央稅的稅基；2.不得損害其他地區(qū)的權益，如通過稅收出口向其他地區(qū)轉嫁稅負；3.不得損害當?shù)鼐用竦臋嘁?，如采用過高的稅率等。

　　【參考文獻】

　　[1]　蔣洪，朱萍。財政學[M].上海：上海財經(jīng)大學出版社，2000.

　　[2]　寇鐵軍。中央與地方財政關系研究[M].大連：東北財經(jīng)大學出版社，1996.

　　[3]　“稅權劃分問題”課題組。關于稅權劃分問題的研究報告[J].財政與稅務，2001，（4）。

　　[4]　單學勇。合理分權：中央與地方稅收關系的必然選擇[J].財政與稅務，2002，（3）。

　　[5]　周開君。劃分稅權和完善分稅制的比較與借鑒[J].稅務研究，2001，（3）。

　　[6]　蘇明。中國地方稅稅權劃分研究[J].世紀之交的財經(jīng)改革——第十四次全國財政理論討論會文選，2001.

　　[7]　李麗，劉早春。論我國政府間稅權劃分[J].陜西經(jīng)貿(mào)學院學報，2002，（6）。

　　[8]　逄艷紅，孫曉峰。地方稅權建設的借鑒與思考[J].財政與稅務，2001，（9）。