我國在城鎮(zhèn)地區(qū)已經(jīng)建立起了初具雛形的社會保障體系，但社會保障基金面臨巨大的缺口。2005年5月，世界銀行的研究報告指出，在一定假設(shè)條件下，按照目前的制度模式，2001年～2075年間，中國基本養(yǎng)老保險的收支缺口將高達(dá)9.15萬億元人民幣。按照目前社會保障體制運行的特點來看，缺口的彌補主要通過三個渠道：財政撥款、國有股減持資金和企業(yè)與個人繳納的社會保障費。

　　社會保障基金支付的巨大壓力是我國未來社會保障制度運行中面臨的難題。為此，理論界對于社會保障費改為社會保障稅寄予比較高的期望。

　　我國社會保障資金籌集與管理現(xiàn)狀

　　目前，我國社會保障資金籌集與管理中存在覆蓋范圍小、地區(qū)差異大、統(tǒng)籌層次低、資金管理亂、費用收繳難等問題。

　　我國社會保障覆蓋范圍比較小。2004年末城鎮(zhèn)就業(yè)人員26476萬人，同期全國參加基本養(yǎng)老保險的職工為12250萬人。城鎮(zhèn)就業(yè)人員的參保率僅為46%.

　　我國社會保障費率和資金管理的分散管理機(jī)制，導(dǎo)致地區(qū)差異大，而地區(qū)差異大又導(dǎo)致社會保障統(tǒng)籌層次的提高面臨許多困難?，F(xiàn)行社會保障基金由各地政府制定標(biāo)準(zhǔn)和辦法進(jìn)行籌集，各地區(qū)社會保障負(fù)擔(dān)輕重不同導(dǎo)致各地區(qū)社會統(tǒng)籌比例差異大。另外，社會保障資金空缺的彌補方式是區(qū)域負(fù)責(zé)制，在這種情況下，省級統(tǒng)一費率都難以做到，更不用說全國統(tǒng)一費率了。

　　我國社會保障費的行政征收方式導(dǎo)致費用征繳難。征收力量不足，缺乏對征收對象的較強(qiáng)約束力，使征繳相當(dāng)困難，拒繳、少繳或拖欠社會保障基金的情況相當(dāng)嚴(yán)重。同時，社會保障基金管理混亂，監(jiān)督不力，存在挪用、擠占甚至浪費的現(xiàn)象。

　　社會保障費改稅的收益與成本分析

　　通過征收社會保障稅的方式來解決社會保障資金籌集與管理中的問題，能帶來相應(yīng)的制度變革收益，主要包括制度運行收益和制度規(guī)范收益。

　　社會保障費改稅的制度運行收益是指通過社會保障稅來代替社會保障費能增加社會保障資金的規(guī)模與征收效率。主要體現(xiàn)在以下四個方面：1.將社會保障資金籌集方式納入《稅收征管法》的管理范圍，由原有的行政征收方式轉(zhuǎn)向法律征收方式，可硬化征收手段，加強(qiáng)對征收對象的約束力，減少或杜絕拒繳、少繳或拖欠社會保障費的情況；2.利用已有的稅務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會保障資金征收，能節(jié)約大量的人力與資源，提高征收效率；3.資金管理更規(guī)范化，通過稅務(wù)機(jī)構(gòu)來征收社會保障稅，將社會保障資金納入財政稅收管理范圍，資金管理的規(guī)范性與安全性大幅提高；4.通過稅收的強(qiáng)制性擴(kuò)大社會保障的覆蓋面，可增加社會保障資金的來源渠道。

　　社會保障費改稅的制度規(guī)范收益是指通過更加規(guī)范的社會保障資金征收制度來對社會保障制度的建設(shè)、發(fā)展與完善產(chǎn)生相應(yīng)的收益。主要體現(xiàn)在規(guī)范的征收制度對相關(guān)部門、企業(yè)和個人的宣傳與教育，為我國社會保障體系的建立與完善起到重要的推動作用。社會保障費改稅的制度運行與規(guī)范收益都會隨著制度的推行而增加，這不僅僅體現(xiàn)在資金籌集的物質(zhì)層面，更體現(xiàn)在社會保障整個體系的理念、精神層面。

　　在我國目前的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境和特定的社會保障模式下，社會保障費改稅也面臨著制度障礙和相應(yīng)成本，主要包括制度缺失成本和制度摩擦成本。

　　社會保障費改稅的制度缺失成本是指由于某些相關(guān)制度的不規(guī)范或不完善，導(dǎo)致制度變革的高成本或障礙，更可能導(dǎo)致制度變革無法實施。主要包括以下幾個方面：一是《社會保障法》的缺失。社會保障資金籌集屬于社會保障領(lǐng)域的一個環(huán)節(jié)，在沒有《社會保障法》的前提下，將社會保障資金籌集納入《稅收征管法》，意味著用靈活性的政策來指導(dǎo)強(qiáng)制性的法律，將不可避免地產(chǎn)生問題。二是統(tǒng)一稅率的制度基礎(chǔ)缺失。我國社會保障統(tǒng)籌層次低，目前仍以地級統(tǒng)籌為主，省級統(tǒng)籌占少數(shù)，導(dǎo)致各地社會保障費率不統(tǒng)一。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)，年輕勞動力凈流入量大，社會保障歷史負(fù)擔(dān)較輕，社會保障費率較低，而老工業(yè)基地等經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對較慢地區(qū)，國有企業(yè)離退休人員多，年輕勞動力凈流出量大、凈流入量小，相對社會保障負(fù)擔(dān)重，社會保障費率高。三是征稅對象相關(guān)信息的完備性缺失。由于勞動力市場的買方市場特征及勞動執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的不完善，用人單位勞動合同管理、勞動登記與申報中存在不規(guī)范問題，導(dǎo)致社會保障稅征收過程中會不可避免地出現(xiàn)相應(yīng)問題，為社會保障稅征收帶來成本與障礙。

　　社會保障費改稅的制度摩擦成本是指社會保障費改稅的實施可能與其他相關(guān)制度或部門產(chǎn)生沖突而導(dǎo)致的成本。目前我國社會保障費由社會保障部門征收或由稅務(wù)機(jī)構(gòu)代收。社會保障費由稅務(wù)機(jī)構(gòu)代收時，稅務(wù)機(jī)構(gòu)不承擔(dān)最后責(zé)任，社會保障事業(yè)由社會保障部門獨自承擔(dān)或由其與政府共同承擔(dān)。社會保障部門內(nèi)部協(xié)調(diào)或社會保障部門與上級政府協(xié)商容易進(jìn)行，而社會保障費改稅則將社會保障資金征收的最后責(zé)任轉(zhuǎn)移給稅務(wù)部門，稅收征收的法律強(qiáng)制性將與社會保障法規(guī)、政策的靈活性產(chǎn)生沖突。

　　社會保障費改稅的時機(jī)選擇與前提基礎(chǔ)

　　從社會保障費改稅制度變革所產(chǎn)生的成本與收益的分析來看，目前我國并不適合進(jìn)行此項制度的變革。因為由制度缺失所導(dǎo)致的制度變革成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于相應(yīng)收益。隨著相關(guān)制度改革的進(jìn)行，制度變革成本會越來越小，而制度變革收益會越來越大，當(dāng)收益等于成本時，就到了制度變革的合適時機(jī)。這一時機(jī)的出現(xiàn)有賴于社會保障相關(guān)制度的不斷完善。

　　從社會保障費改稅的制度變革成本可知，社會保障費改稅需要相應(yīng)的前提基礎(chǔ)。主要包括以下幾個方面：《社會保障法》的制訂與實施。通過立法方式來強(qiáng)制性建設(shè)與發(fā)展社會保障體系，為社會保障費改稅提供必要的制度空間。

　　社會保障費（稅）率的統(tǒng)一。我國目前對于歷史空賬采取部分由政府承擔(dān)的辦法，即政府通過財政資金注入方式來解決部分空賬，但注入地區(qū)存在不均衡性。因此，政府應(yīng)收回各地社會保障費率決定權(quán)，由政府統(tǒng)一規(guī)定，而各地社會保障資金的差額由政府承擔(dān)。這樣，不僅僅能平衡各地社會保障負(fù)擔(dān)，而且也能統(tǒng)一社會保障費率。

　　勞動與就業(yè)相關(guān)信息的規(guī)范化管理。規(guī)范勞動就業(yè)合同管理，規(guī)范勞動、勞動工資的登記、申報管理，為稅務(wù)部門征收社會保障稅提供較為完整的信息。