國家稅務(wù)總局日前在廣州召開2008年UNDP（聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署）稅收管理國際研討會(huì)。這次研討會(huì)以變革管理體制，提高征管能力為主題。來自國際貨幣基金組織和瑞典稅務(wù)局的四位專家，在會(huì)上詳細(xì)講授了“戰(zhàn)略規(guī)劃－風(fēng)險(xiǎn)管理－績效評(píng)估”管理理論，并介紹了歐美等主要國家的實(shí)踐案例。國家稅務(wù)總局副局長宋蘭出席研討會(huì)并指出，“戰(zhàn)略規(guī)劃－風(fēng)險(xiǎn)管理－績效評(píng)估”管理理論經(jīng)西方國家反復(fù)實(shí)踐，證明是行之有效的。我們學(xué)習(xí)這一理論，不僅是要掌握這種先進(jìn)的管理方法，更重要的是要增強(qiáng)稅收管理的意識(shí)，不斷提高稅收征管的水平。

　　戰(zhàn)略規(guī)劃：告訴員工目標(biāo)

　　“沒有行動(dòng)的理想只是夢想，沒有理想的行動(dòng)不過是耗費(fèi)時(shí)間。有了理想并采取行動(dòng)，才能帶來真正的變化?！闭劶盀楹我M(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，國際貨幣基金組織專家戴爾。哈特女士如是說。在美國國內(nèi)收入局供職37年，戴爾。哈特并不諱言在戰(zhàn)略管理上美國國內(nèi)收入局曾走過的彎路。她說，如果你在十幾年前問一個(gè)美國國內(nèi)收入局的職員，他們在戰(zhàn)略管理方面具體做了些什么，他們可能不能馬上回答出來。他們可能會(huì)從抽屜的底下翻出一個(gè)制作得非常精美的文件，上面寫著作為一個(gè)稅務(wù)人員、作為稅務(wù)機(jī)關(guān)需要做些什么。但是，大家并沒有真正照著這個(gè)規(guī)劃去做。那時(shí)候，他們主要的精力都放在一些短期的目標(biāo)上，盡量采取最有效率的方式，在最短的時(shí)間內(nèi)征收最多的稅款。

　　大量納稅人的抱怨和國會(huì)的質(zhì)詢使美國國內(nèi)收入局不得不對(duì)自己的工作進(jìn)行審視。戴爾。哈特女士說，他們從抽屜深處翻出來當(dāng)初關(guān)于戰(zhàn)略管理和規(guī)劃方面的文件，發(fā)現(xiàn)那上面實(shí)際上列出了所有正確的事情。但是，當(dāng)時(shí)他們并沒有對(duì)此給予足夠的重視，同時(shí)也沒有把它和人員管理的評(píng)估聯(lián)系起來。這之后，美國國內(nèi)收入局對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略管理的整個(gè)流程進(jìn)行了重組，重新確定了戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)際上最主要的作用是讓員工知道他們希望達(dá)到什么樣的目標(biāo)，希望往哪個(gè)方向努力，保證他們的資源按照規(guī)劃分配到重點(diǎn)事項(xiàng)上，并能夠在一個(gè)不斷變化的環(huán)境中保證他們持續(xù)進(jìn)行稅收征管改革。

　　戴爾。哈特指出，“戰(zhàn)略規(guī)劃－風(fēng)險(xiǎn)管理－績效評(píng)估”管理理論有其嚴(yán)密的內(nèi)在邏輯關(guān)系，其實(shí)質(zhì)就是持續(xù)改進(jìn)的戰(zhàn)略管理。戰(zhàn)略管理的起點(diǎn)是制定戰(zhàn)略規(guī)劃，確定總戰(zhàn)略目標(biāo)和具體戰(zhàn)略目標(biāo)，圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)，確定工作重點(diǎn)，明晰工作職責(zé)。然后是實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理，合理配置資源，減少或消除障礙，實(shí)行過程控制。最后開展績效評(píng)估，評(píng)估績效產(chǎn)出，根據(jù)執(zhí)行和評(píng)估出的問題，修訂并形成新的戰(zhàn)略規(guī)劃。之后，新一輪的戰(zhàn)略管理重新開始，循環(huán)往復(fù)，周而復(fù)始，最終形成一個(gè)持續(xù)改革的、不斷上升的戰(zhàn)略管理。

　　戴爾。哈特介紹了美國國內(nèi)收入局進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃的過程。她說，美國國內(nèi)收入局為自己確定的使命是：向美國納稅人提供最優(yōu)質(zhì)服務(wù)，幫助納稅人理解和履行自己的稅務(wù)責(zé)任，并以公正廉潔、公平對(duì)待所有納稅人的方式實(shí)施稅法。為完成這一使命，美國國內(nèi)收入局將總的戰(zhàn)略目標(biāo)確立為三項(xiàng)：改進(jìn)納稅服務(wù)，加強(qiáng)稅法的執(zhí)行和通過稅務(wù)局的人員、程序、技術(shù)來使其現(xiàn)代化。戴爾。哈特介紹說，他們會(huì)將這三項(xiàng)總的目標(biāo)分解成若干具體戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　比如改進(jìn)納稅服務(wù)這個(gè)領(lǐng)域，他們設(shè)定了一些具體的目標(biāo)，如改革公眾可以選擇的服務(wù)類別，幫助所有階層公眾參與稅收工作，簡化稅收程序等。對(duì)這些具體目標(biāo)，他們也會(huì)一一制定行動(dòng)舉措。比如對(duì)于改革公眾可以選擇的服務(wù)類別這一具體目標(biāo)，他們通過擴(kuò)展社區(qū)聯(lián)盟和伙伴關(guān)系，給那些在美國境內(nèi)但是英語水平非常有限的納稅人提供更多的服務(wù)，以滿足他們報(bào)稅的需求，包括如何提高他們的電子報(bào)稅率等。

　　戴爾。哈特說，戰(zhàn)略規(guī)劃是宏觀的布局和策劃，戰(zhàn)略目標(biāo)是比較長遠(yuǎn)的計(jì)劃。戰(zhàn)略目標(biāo)不會(huì)經(jīng)常改變，但是具體戰(zhàn)略計(jì)劃改變的頻率會(huì)高一些。例如在過去沒有電子服務(wù)的時(shí)候，美國國內(nèi)收入局把電話服務(wù)作為客戶服務(wù)里很重要的目標(biāo)。經(jīng)過幾年的發(fā)展，電話服務(wù)的質(zhì)量得到了提高，這項(xiàng)服務(wù)就不再作為他們的目標(biāo)之一。目前，電子服務(wù)是他們的目標(biāo)，如果有一天電子報(bào)稅或電子服務(wù)已經(jīng)成為一種慣例了，它也將不再是他們的戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　風(fēng)險(xiǎn)管理：防止錯(cuò)誤發(fā)生

　　當(dāng)一個(gè)組織確定了它的戰(zhàn)略目標(biāo)，接下來要做的就是利用風(fēng)險(xiǎn)管理，更好地達(dá)到這一目標(biāo)。兩位來自瑞典稅務(wù)局的專家講解了進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的基本方法。目前在瑞典稅務(wù)局擔(dān)任分析部門負(fù)責(zé)人的簡艾瑞克。貝克曼說，風(fēng)險(xiǎn)總是不確定的。如果他們已經(jīng)知道一件事情一定會(huì)發(fā)生或者不會(huì)發(fā)生，那它其實(shí)是一個(gè)事實(shí)，而不是風(fēng)險(xiǎn)。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理就是通過對(duì)有可能影響組織收入目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的稅收風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)潛在的可能降低稅收征管能力的障礙，并把這些障礙按影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的不同進(jìn)行排序，再有針對(duì)性地采取措施，合理配置資源，清除或繞過那些稅收管理的障礙，最終實(shí)現(xiàn)既定的稅收征管目標(biāo)。

　　瑞典的風(fēng)險(xiǎn)管理模型共有五個(gè)運(yùn)行步驟：第一，基于目標(biāo)來確定風(fēng)險(xiǎn)；第二，收集信息，分析風(fēng)險(xiǎn)；第三，進(jìn)行評(píng)估和優(yōu)先排序；第四，針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)采取一定的行動(dòng)；第五，進(jìn)行評(píng)估和評(píng)價(jià)，也就是評(píng)估針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所采取的行動(dòng)是否有效。

　　結(jié)合這五個(gè)步驟，簡艾瑞克。貝克曼介紹了在實(shí)際操作中的具體做法。他說，首先要確定風(fēng)險(xiǎn)何在。他們會(huì)羅列所有他們認(rèn)為是風(fēng)險(xiǎn)的事情。比如在稅收登記方面，有些人可能虛報(bào)了信息，而有些人應(yīng)該登記卻沒有登記。在稅收申報(bào)方面，風(fēng)險(xiǎn)主要是有些納稅人干脆不申報(bào)，有些是不按時(shí)申報(bào)，有些則可能會(huì)少申報(bào)。在瑞典，確定風(fēng)險(xiǎn)的途徑和來源有很多，最重要的是一線人員的信息。他們每天都在跟不同的納稅人打交道，他們了解納稅人的日常行蹤和審計(jì)情況。局內(nèi)進(jìn)行自由討論的會(huì)議也是一個(gè)好途徑。在會(huì)議中他們互相交換信息，集思廣益，從中獲益。向其他稅務(wù)機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)，通過向別國取經(jīng)，他們也會(huì)發(fā)現(xiàn)類似的風(fēng)險(xiǎn)。雖然環(huán)境不同，但這些國家的做法還是有借鑒意義的。另外，他們也會(huì)利用現(xiàn)代的科技，進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，并可能通過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一些新的風(fēng)險(xiǎn)，并確定處理的辦法。簡艾瑞克。貝克曼說，列出了所有的風(fēng)險(xiǎn)之后，他們會(huì)從戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)和操作層面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)作不同的確定。在戰(zhàn)略層面，他們會(huì)作一份綜合的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，從宏觀角度來描述所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。在戰(zhàn)略層面作了風(fēng)險(xiǎn)的確定之后，他們就會(huì)把納稅人分為幾部分，根據(jù)納稅人的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)，納稅人的相似特征，把納稅人分為不同的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，然后對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)作出相關(guān)的報(bào)告。同時(shí)他們也可以自下而上來作風(fēng)險(xiǎn)的確定。比如收集大量單個(gè)納稅人的行為特征，然后上升到一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，通過不同的納稅特征，把納稅人分成不同的群組，然后再根據(jù)這些不同的群組特征，將群組提升到戰(zhàn)略的層面作風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。比較而言，自上而下的方法很重要，一定要做，并且不能忽略自下而上的過程，因?yàn)檫@個(gè)過程可以提供大量基層的信息，然后不斷地反饋上去。

　　簡艾瑞克。貝克曼表示，風(fēng)險(xiǎn)分析是一個(gè)將數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總的過程。他說，他們要從比較宏觀的角度，歸納總結(jié)出風(fēng)險(xiǎn)的模式，要看到這種風(fēng)險(xiǎn)模式是比較系統(tǒng)化、有組織的，還是比較隨機(jī)、無意的。而且他們要分析這種風(fēng)險(xiǎn)背后的原因，以及通過管理他們能夠進(jìn)行哪方面的預(yù)防。通常一個(gè)問題背后的根源并不是一個(gè)，而是多個(gè)。這就意味著如果要解決這個(gè)問題，就要對(duì)問題的多個(gè)方面進(jìn)行改善。分析過程之后，下一步要做的是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重的程度、現(xiàn)有的資源，考慮哪個(gè)風(fēng)險(xiǎn)要進(jìn)行優(yōu)先處理。簡艾瑞克。貝克曼說，在這個(gè)階段他們需要作出一個(gè)決策。首先，他們要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，分析它發(fā)生的可能性，發(fā)生頻率是多少。從長期的角度來說，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)于稅收收入造成的損失是多少，對(duì)于公眾信心的影響有多大，然后按照優(yōu)先原則進(jìn)行排序。

　　面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，稅務(wù)部門可以做什么？多次參與歐盟和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目的瑞典專家萊納特。維特伯格先生說，選擇只有三個(gè)：規(guī)避、減少或是接受風(fēng)險(xiǎn)。積極的方法是通過改變機(jī)制、修改立法、調(diào)整政策規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，減少出錯(cuò)的機(jī)會(huì)，減少無心的錯(cuò)誤，減少故意的錯(cuò)誤。萊納特。維特伯格說，處理風(fēng)險(xiǎn)的目的并不是為了盡可能地發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤，也不是要挖掘什么信息，而是要防止這樣的錯(cuò)誤將來繼續(xù)發(fā)生。比如，要使納稅人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)增強(qiáng)，稅務(wù)部門可以進(jìn)行更多的審計(jì)，然后對(duì)不遵從的人進(jìn)行制裁，實(shí)際上這也是稅務(wù)部門的傳統(tǒng)做法。但實(shí)踐證明，這個(gè)方法并不是最好的辦法。因?yàn)檫M(jìn)行審計(jì)以后，許多納稅人更加不愿意納稅。他們有一種錯(cuò)覺，認(rèn)為自己在被審計(jì)之后的一段時(shí)間是真空期，在這段真空期內(nèi)，納稅人會(huì)試圖逃稅。而那些被催繳欠款的納稅人，也本能地想把這筆錢賺回來，他們會(huì)在未來一段時(shí)間逃更多的稅。

　　萊納特。維特伯格說，現(xiàn)在他們再發(fā)現(xiàn)納稅人沒有遵從，首先考慮的處理方式是他們能用什么辦法來使這些納稅人將來變得遵從。目前，瑞典稅務(wù)局在做審計(jì)時(shí)，有權(quán)力翻閱納稅人一年的舊賬，在情況特別嚴(yán)重的情況下，也可以看5年的舊賬。現(xiàn)在如果他們發(fā)現(xiàn)納稅人一些無心的失誤，可能會(huì)暫時(shí)放過納稅人，不對(duì)納稅人采取懲罰性的措施，只是告誡納稅人在未來要遵從納稅責(zé)任和義務(wù)。但是之后，他們會(huì)定期跟進(jìn)，看一下納稅人有沒有履行納稅義務(wù)。風(fēng)險(xiǎn)處理的方法有很多不同，稅務(wù)部門要有機(jī)地結(jié)合這些方法，以一種積極的方法去處理。

　　績效管理：衡量管理成果

　　當(dāng)一個(gè)組織有了戰(zhàn)略規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃，還有操作層面實(shí)施的措施，那么業(yè)績的監(jiān)督和管理是保證其實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的重要一環(huán)。國際貨幣基金組織專家指出，所謂績效評(píng)估管理，就是通過建立一個(gè)衡量稅收管理結(jié)果、納稅人滿意度和稅務(wù)人員參與度的定量和定性分析指標(biāo)體系，來評(píng)估稅收征管工作的質(zhì)量和效率。它是對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)執(zhí)行效果的一個(gè)反向?qū)彶椋冃гu(píng)估結(jié)果可以作為調(diào)整和優(yōu)化戰(zhàn)略目標(biāo)的依據(jù)。績效評(píng)估的核心內(nèi)容是績效衡量、工作評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制?？冃Ш饬靠梢源_定稅收管理機(jī)構(gòu)的有效性，工作評(píng)價(jià)可以反映稅務(wù)人員完成工作任務(wù)的主觀努力程度，獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制可以最大限度地促進(jìn)稅務(wù)人員發(fā)揮工作潛力。

　　談到在戰(zhàn)略層面使用的衡量指標(biāo)，曾在英國稅務(wù)局工作30年的國際貨幣基金組織專家威廉姆斯女士說，在英國，過去稅務(wù)部門會(huì)通過一些業(yè)務(wù)性的或運(yùn)行性的指標(biāo)來衡量稅務(wù)工作，比如審計(jì)的數(shù)量、稅收收入的多少等。在剛開始使用這類指標(biāo)時(shí)，感覺工作還是很好的。但是之后，稅務(wù)部門開始反思他們的戰(zhàn)略目標(biāo)是什么。他們發(fā)現(xiàn)，其實(shí)他們最終的戰(zhàn)略性目標(biāo)是要提高公眾的稅法遵從水平。威廉姆斯說：“如果我們只是按照運(yùn)行性的業(yè)務(wù)型指標(biāo)來衡量稅務(wù)工作，實(shí)際上并沒有很好地發(fā)現(xiàn)納稅人提高自愿遵從水平的變化。但是，如果想把普通的業(yè)務(wù)型的考績指標(biāo)上升到戰(zhàn)略性的指標(biāo)，要面臨很多困難。”他們要找到一種方式來影響納稅人的行為方式，然后讓納稅人意識(shí)到或是自愿地來遵從稅法。提高納稅人的滿意度也困難重重。因?yàn)槎悇?wù)部門并不能停止審計(jì)納稅人，或是停止在納稅的最后期限到來之前催促納稅人及時(shí)納稅，那么稅務(wù)部門就不得不面對(duì)納稅人的諸多不滿。

　　威廉姆斯說，在這樣的情況下要提高納稅人的滿意度，就要改變對(duì)納稅人報(bào)稅情況審計(jì)的方式，比如在對(duì)納稅人進(jìn)行納稅審計(jì)的時(shí)候讓納稅人感覺受到了公平的對(duì)待，對(duì)于稅務(wù)部門所提供的服務(wù)納稅人也感到非常滿意。她說：“這種從過去的衡量方式向戰(zhàn)略型方式的轉(zhuǎn)變，是一個(gè)組織內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整必須邁出的一步。如果一個(gè)稅務(wù)局想真正地持續(xù)性地改進(jìn)，真正地實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃和管理目標(biāo)，這種轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。”

　　談及個(gè)人業(yè)績的管理，威廉姆斯說，對(duì)于任何一個(gè)組織來說，在進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃的時(shí)候，都要把整個(gè)結(jié)構(gòu)和個(gè)人業(yè)績管理聯(lián)系在一起。因?yàn)槿绻粋€(gè)組織不確定責(zé)任落實(shí)到每個(gè)人的頭上，那么人們往往會(huì)覺得如果他做得不好，他也不用負(fù)責(zé)。她說，在英國，每個(gè)稅務(wù)局的員工與主管、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)達(dá)成一個(gè)年度的協(xié)議，規(guī)定在當(dāng)年所要實(shí)現(xiàn)的主要目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)是與每個(gè)人所在的團(tuán)隊(duì)、部門與整個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部目標(biāo)掛鉤和一致的。一般會(huì)在年度內(nèi)或者在年底的時(shí)候，對(duì)員工進(jìn)行評(píng)估。對(duì)于個(gè)人來說，他們的目標(biāo)可能是每年不斷變化的。一般來說，他們會(huì)給員工確定幾個(gè)目標(biāo)，這些目標(biāo)的設(shè)定是非常明確的，不會(huì)造成很多不同的理解。比如他們設(shè)定目標(biāo)時(shí)，不能將目標(biāo)寫成這一年盡最大的努力實(shí)現(xiàn)什么，這樣的話不能算是目標(biāo)。目標(biāo)都是非常具體、非常量化的。同時(shí)在年初的時(shí)候，他們會(huì)向每一個(gè)人非常清楚地說明，對(duì)于目標(biāo)，他們會(huì)建立什么樣的考績標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)如何進(jìn)行評(píng)估。一般來說，他們會(huì)定三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，即超標(biāo)、達(dá)標(biāo)或者不達(dá)標(biāo)。如果員工不達(dá)標(biāo)，那么他的工資將不會(huì)得到提高。如果每年都不達(dá)標(biāo)，就會(huì)引入其他一些機(jī)制進(jìn)行促進(jìn)，或者淘汰這樣的員工。