[摘要]本文從礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度構(gòu)成和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體間利益關(guān)系角度，對現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度存在問題進(jìn)行了全面分析。并在此基礎(chǔ)上對礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的改革與完善進(jìn)行了探討。

　　近幾年礦產(chǎn)品價(jià)格的高位運(yùn)行，既暴露了現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度存在的問題，也為礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革帶來了新的契機(jī)。

　　一、現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度構(gòu)成

　　礦產(chǎn)資源稅費(fèi)是對礦產(chǎn)資源開發(fā)活動專門征收的稅費(fèi)，不包括對各行業(yè)普遍征收的稅費(fèi)（如增值稅和所得稅等）。礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度是調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用各相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體間利益關(guān)系的財(cái)政稅收制度，既包括具體稅費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)置、定性、計(jì)征方法和征管制度，也包括稅費(fèi)收入的分配與使用制度。

　　1949年新中國成立之后，我國建立起了礦產(chǎn)資源國有國營為主、無償使用的礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)體制，國家集社會管理者、礦產(chǎn)資源所有者、投資經(jīng)營者等多重身份于一身，相關(guān)利益均體現(xiàn)為國有企業(yè)利潤。因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期不存在調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)主體間利益關(guān)系的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度。礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的發(fā)展始于19世紀(jì)80年代初，到目前為止礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度有如下幾個方面：

　　第一，調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源所有者與開發(fā)投資經(jīng)營者即礦業(yè)企業(yè)利益關(guān)系的礦區(qū)使用費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。礦區(qū)使用費(fèi)是最早（1982年）設(shè)立的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)，用于對外合作開采海洋石油資源；礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)1986年《礦產(chǎn)資源法》設(shè)立，但真正實(shí)施則始于1 994年。礦區(qū)使用費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，均按礦產(chǎn)量或收益的比例征收；目前礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入由中央與省按比例分成。

　　第二，資源稅。于1984年開始征收，目的在于調(diào)節(jié)礦山級差收益，促進(jìn)企業(yè)之間公平競爭。資源稅最初是一種累進(jìn)制的超額利潤稅，1 986年起石油資源稅實(shí)行按產(chǎn)量定額征收。1 993年12月的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定，按產(chǎn)量定額計(jì)征資源稅。根據(jù)分稅制原則資源稅成為地方稅種。

　　第三，礦業(yè)權(quán)有償使用費(fèi)。包括探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款，根據(jù)1996年《礦產(chǎn)資源法》確立。探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)按礦區(qū)面積實(shí)行定額收費(fèi)，由國家出資探明礦產(chǎn)地的探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款按評估的礦業(yè)權(quán)價(jià)格收取。2006年，財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》，首次明確劃分了探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入中央與地方的分成比例，即從2006年9月1日始，國家出資形成的探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入按固定比例分成，20％歸中央，80％歸地方所有。

　　第四，從2006年3月26日起，對石油開采企業(yè)征收石油特別收益金。起征點(diǎn)為40美元／桶，累進(jìn)征收，最高征收率為40％；石油特別收益金作為國家非稅收入，納入國家財(cái)政預(yù)算管理，其中相關(guān)部分用于消費(fèi)者補(bǔ)貼。

　　第五，2006年4月國務(wù)院以山西省作為煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)，批準(zhǔn)山西省征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、提取礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金和建立煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金，旨在調(diào)節(jié)煤炭資源開發(fā)負(fù)外部性所涉及相關(guān)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　二、現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度存在的問題

　?。ㄒ唬┑V產(chǎn)資源稅費(fèi)體系所調(diào)節(jié)的利益關(guān)系混淆，與稅費(fèi)性質(zhì)相違

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，礦山級差收益應(yīng)通過礦租的級差性調(diào)節(jié)歸礦產(chǎn)資源所有者所有。雖然現(xiàn)行制度規(guī)定對應(yīng)稅礦資源征收資源稅，但將資源稅的目的定為“調(diào)節(jié)部分礦種礦山企業(yè)的級差收益”，顯然與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)所調(diào)節(jié)的利益關(guān)系相混淆?，F(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度有關(guān)法規(guī)中，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦權(quán)使用費(fèi)和礦權(quán)價(jià)款均歸入礦產(chǎn)資源有償使用范疇，明確為調(diào)節(jié)國家作為礦產(chǎn)資源所有者與礦業(yè)權(quán)人之間的利益關(guān)系。但礦業(yè)權(quán)價(jià)款所調(diào)節(jié)的應(yīng)是探明礦產(chǎn)地的地質(zhì)勘查投資者與其他勘探開發(fā)投資者間的利益關(guān)系，而不是調(diào)節(jié)國家作為礦產(chǎn)資源所有者與礦業(yè)權(quán)人的利益關(guān)系。

　　（二）礦產(chǎn)資源稅費(fèi)水平低，計(jì)征依據(jù)不科學(xué)，征收主體錯位

　　據(jù)有關(guān)研究，2003年山西電煤最低價(jià)為60元／噸，最高的主焦煤為400元／噸，價(jià)差達(dá)340元，而調(diào)節(jié)級差收入的煤炭資源稅定額僅為0.3元／噸～5元／噸。顯然，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)水平極低，對相關(guān)利益關(guān)系的調(diào)節(jié)沒有實(shí)質(zhì)意義。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)計(jì)征公式中的開采回采率系數(shù)，是難以科學(xué)計(jì)算的和非經(jīng)濟(jì)的因素，執(zhí)行中會產(chǎn)生尋租腐敗和征收的高成本。體現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦業(yè)權(quán)價(jià)款，目前由政府行政管理部門以行政的或計(jì)劃的方式確定，是以行政方式代替市場機(jī)制調(diào)節(jié)相關(guān)利益關(guān)系。煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)中專項(xiàng)基金的提取及分配使用，仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府以基金的計(jì)劃分配和直接控制礦業(yè)企業(yè)經(jīng)營決策的方式。

　?。ㄈ┑V產(chǎn)資源稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)目標(biāo)錯位

　　礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的主旨是調(diào)節(jié)和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)利益關(guān)系，然而在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度及其宣傳中往往將礦產(chǎn)資源稅費(fèi)的征收與提高資源開采利用率相聯(lián)系。事實(shí)上，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率，主要取決于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的合理性和有效性、國有或公有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)委托代理關(guān)系治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)性，以及礦業(yè)權(quán)市場的競爭性。雖然礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度也是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的重要組成部分，目前礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策多變和不規(guī)范也是導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序混亂、資源利用效率低下的因素，但其不是主要因素。為促進(jìn)資源合理開發(fā)，政策制定者力圖把礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收與礦產(chǎn)儲量資源實(shí)際采收率與額定采收率掛鉤。而礦產(chǎn)資源稅費(fèi)作為礦業(yè)企業(yè)生產(chǎn)成本因素，其征收反而有可能降低采收率。

　?。ㄋ模┲匾骊P(guān)系缺乏調(diào)節(jié)

　　目前存在屬于農(nóng)村集體所有的礦產(chǎn)資源，而未來礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革也可能會產(chǎn)生其他類型的非國有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)，但現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度卻缺乏對國家與非國有礦產(chǎn)資源所有者之間利益關(guān)系的調(diào)節(jié)。礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)必然會對礦產(chǎn)地土地權(quán)人（當(dāng)?shù)鼐用窦暗胤缴鐣┑耐恋?、?cái)產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境權(quán)益產(chǎn)生不利影響，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度卻缺乏對礦產(chǎn)資源開發(fā)受益者（礦產(chǎn)資源所有者、開發(fā)投資經(jīng)營者）與土地權(quán)人之間利益關(guān)系的規(guī)范。礦產(chǎn)資源是當(dāng)代人與后代人共同擁有的自然財(cái)富，在現(xiàn)行礦產(chǎn)資源所有者收益的分配使用中，對當(dāng)代人與后代人之間的礦產(chǎn)資源利益關(guān)系缺乏有效調(diào)節(jié)。

　　三、礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革

　　現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的諸多問題，導(dǎo)致了礦產(chǎn)資源利益分配嚴(yán)重不公、社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的危機(jī)。為此，必須按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)范相關(guān)利益關(guān)系的要求，對礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度進(jìn)行改革與完善。

　　（一）礦產(chǎn)資源稅的改革

　　在市場經(jīng)濟(jì)體制下，礦產(chǎn)資源稅調(diào)節(jié)的是國家與礦產(chǎn)資源開發(fā)直接受益者即礦產(chǎn)資源所有者和開發(fā)投資經(jīng)營者間的利益關(guān)系，目的在于補(bǔ)償國家為礦產(chǎn)資源開發(fā)所提供的公共設(shè)施和公共服務(wù)成本，調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源利益分配矛盾。礦產(chǎn)資源稅應(yīng)類同于財(cái)產(chǎn)稅。在礦產(chǎn)資源開發(fā)生產(chǎn)環(huán)節(jié)按礦產(chǎn)量或收益、在礦權(quán)交易環(huán)節(jié)按交易價(jià)值或增加值的一定比率征收。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)所需的公共物品和服務(wù)，主要由礦產(chǎn)資源地地方政府提供，資源稅應(yīng)主要為地方稅。礦產(chǎn)品價(jià)格具有長周期大幅波動特征，在礦產(chǎn)品較長期處高價(jià)位期間，礦產(chǎn)資源所有者和開發(fā)經(jīng)營者均會獲得礦產(chǎn)資源所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)壟斷帶來的非正常高收益，這種高收益加劇了收入分配矛盾。因此，應(yīng)由中央政府對非正常高收益征收暴利稅或特別收益金。

　　（二）礦產(chǎn)資源所有者利益實(shí)現(xiàn)方式的改革

　　在礦產(chǎn)資源所有者與開發(fā)經(jīng)營者分離的條件下，礦產(chǎn)資源所有者利益主要是以礦租形式體現(xiàn)的礦產(chǎn)資源價(jià)值，礦產(chǎn)資源所有者可在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓和生產(chǎn)環(huán)節(jié)獲得所有者利益。按勘探開發(fā)體制市場化要求和借鑒成熟市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)驗(yàn)，礦產(chǎn)資源所有者應(yīng)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)收取體現(xiàn)礦租（包括級差礦租）的礦藏使用費(fèi)，以產(chǎn)量、收益分成或礦產(chǎn)品凈價(jià)值（礦產(chǎn)品價(jià)格減開采成本）累進(jìn)制比率方式收取，代替礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)；在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)收取相當(dāng)于現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)的礦業(yè)權(quán)簽約金和礦藏占用費(fèi)，收取礦藏占用費(fèi)的目的在于避免“占而不用”；礦藏使用費(fèi)率、礦業(yè)權(quán)簽約金和曠藏占用費(fèi)率，均以礦藏資源價(jià)值評估為依據(jù)由市場交易機(jī)制確定。國家對勘查勘探投入會增加礦產(chǎn)資源價(jià)值，因此國有礦藏的礦業(yè)權(quán)價(jià)款應(yīng)并入礦藏使用費(fèi)，今后國家除公共地質(zhì)勘查的公共投入外，不應(yīng)再進(jìn)行商業(yè)性勘探投資。

　　（三）礦業(yè)經(jīng)濟(jì)管理者與礦權(quán)人利益關(guān)系的規(guī)范

　　國家作為礦業(yè)行政管理及礦業(yè)公共服務(wù)提供者與礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)參與者之間利益關(guān)系，應(yīng)通過礦管部門向礦業(yè)勘探開發(fā)者、地質(zhì)信息利用者、礦產(chǎn)資源所有者，收取特定服務(wù)性質(zhì)的行政規(guī)費(fèi)來調(diào)節(jié)，包括：向商業(yè)性地質(zhì)信息使用者收取信息費(fèi)、礦權(quán)登記和管理手續(xù)費(fèi)、礦權(quán)契稅和印花稅等。礦管部門經(jīng)費(fèi)主要來源于公共財(cái)政預(yù)算，礦產(chǎn)資源所有者收益不能用作礦管部門經(jīng)費(fèi)開支。礦業(yè)發(fā)展關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)安全，作為社會經(jīng)濟(jì)管理者的國家應(yīng)采取措施確保礦業(yè)健康發(fā)展：對重大和基礎(chǔ)性的地質(zhì)勘查、勘探開發(fā)技術(shù)研究予以財(cái)政支持，對新技術(shù)的應(yīng)用予以稅收優(yōu)惠；在礦業(yè)市場低迷、礦業(yè)經(jīng)營困難時(shí)期，實(shí)行優(yōu)惠的稅收政策；改革稅收制度，如改生產(chǎn)型增值稅為消費(fèi)型增值稅，實(shí)現(xiàn)公平稅賦等。

　?。ㄋ模┙⒌V產(chǎn)資源勘探開發(fā)外部性利益關(guān)系的調(diào)節(jié)機(jī)制

　　礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)以及利用會帶來生態(tài)和環(huán)境的負(fù)外部性，其實(shí)質(zhì)是對公共物品性質(zhì)的生態(tài)與環(huán)境資源的消耗，是對社會公共利益的損害，應(yīng)通過征收生態(tài)、環(huán)境資源稅（或費(fèi)）的形式來使生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)在化。對于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的代際外部性，屬于礦產(chǎn)資源利益在代際間的合理分配使用問題，要在充分實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源價(jià)值基礎(chǔ)上，將礦產(chǎn)資源所有者收益主要用于社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目，包括提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率的技術(shù)研發(fā)、公共設(shè)施建設(shè)、社會發(fā)展、替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此，對非國有礦產(chǎn)資源所有者收益，國家應(yīng)征收收益稅，以用于解決代際公平問題。

　?。ㄎ澹┮?guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與礦產(chǎn)地經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)節(jié)機(jī)制

　　應(yīng)以《物權(quán)法》規(guī)范調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)用地中的礦業(yè)企業(yè)與集體土地產(chǎn)權(quán)人之間的利益關(guān)系，主要通過企業(yè)與土地產(chǎn)權(quán)人之間的土地使用權(quán)交易，確定礦業(yè)用地的使用費(fèi)（地租），通過礦業(yè)企業(yè)與礦產(chǎn)地權(quán)益受損人之間的談判，解決礦產(chǎn)開發(fā)給相關(guān)權(quán)益人帶來的損失。生態(tài)環(huán)境稅收和國有礦產(chǎn)資源所有者收益也應(yīng)優(yōu)先用于礦產(chǎn)地的生態(tài)環(huán)境治理和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目。

　　礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度與礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度和社會經(jīng)濟(jì)制度密切相關(guān)，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度存在的問題是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)體制問題的反映和體現(xiàn)。因此，礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的改革與完善有賴于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)體制的改革與完善。

　?。ǘ悇?wù)研究，長江大學(xué)管理學(xué)院，蒲志仲）