[摘要]本文從礦產(chǎn)資源稅費制度構成和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)相關經(jīng)濟主體間利益關系角度，對現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度存在問題進行了全面分析。并在此基礎上對礦產(chǎn)資源稅費制度的改革與完善進行了探討。

　　近幾年礦產(chǎn)品價格的高位運行，既暴露了現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度存在的問題，也為礦產(chǎn)資源稅費制度改革帶來了新的契機。

　　一、現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度構成

　　礦產(chǎn)資源稅費是對礦產(chǎn)資源開發(fā)活動專門征收的稅費，不包括對各行業(yè)普遍征收的稅費（如增值稅和所得稅等）。礦產(chǎn)資源稅費制度是調節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用各相關經(jīng)濟主體間利益關系的財政稅收制度，既包括具體稅費項目的設置、定性、計征方法和征管制度，也包括稅費收入的分配與使用制度。

　　1949年新中國成立之后，我國建立起了礦產(chǎn)資源國有國營為主、無償使用的礦產(chǎn)資源經(jīng)濟體制，國家集社會管理者、礦產(chǎn)資源所有者、投資經(jīng)營者等多重身份于一身，相關利益均體現(xiàn)為國有企業(yè)利潤。因此，計劃經(jīng)濟時期不存在調節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)相關主體間利益關系的礦產(chǎn)資源稅費制度。礦產(chǎn)資源稅費制度的發(fā)展始于19世紀80年代初，到目前為止礦產(chǎn)資源稅費制度有如下幾個方面：

　　第一，調節(jié)礦產(chǎn)資源所有者與開發(fā)投資經(jīng)營者即礦業(yè)企業(yè)利益關系的礦區(qū)使用費和礦產(chǎn)資源補償費。礦區(qū)使用費是最早（1982年）設立的礦產(chǎn)資源稅費，用于對外合作開采海洋石油資源；礦產(chǎn)資源補償費根據(jù)1986年《礦產(chǎn)資源法》設立，但真正實施則始于1 994年。礦區(qū)使用費和礦產(chǎn)資源補償費，均按礦產(chǎn)量或收益的比例征收；目前礦產(chǎn)資源補償費收入由中央與省按比例分成。

　　第二，資源稅。于1984年開始征收，目的在于調節(jié)礦山級差收益，促進企業(yè)之間公平競爭。資源稅最初是一種累進制的超額利潤稅，1 986年起石油資源稅實行按產(chǎn)量定額征收。1 993年12月的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定，按產(chǎn)量定額計征資源稅。根據(jù)分稅制原則資源稅成為地方稅種。

　　第三，礦業(yè)權有償使用費。包括探礦權、采礦權使用費和價款，根據(jù)1996年《礦產(chǎn)資源法》確立。探礦權、采礦權使用費按礦區(qū)面積實行定額收費，由國家出資探明礦產(chǎn)地的探礦權價款和采礦權價款按評估的礦業(yè)權價格收取。2006年，財政部、國土資源部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關于探礦權采礦權價款收入管理有關事項的通知》，首次明確劃分了探礦權采礦權價款收入中央與地方的分成比例，即從2006年9月1日始，國家出資形成的探礦權采礦權價款收入按固定比例分成，20％歸中央，80％歸地方所有。

　　第四，從2006年3月26日起，對石油開采企業(yè)征收石油特別收益金。起征點為40美元／桶，累進征收，最高征收率為40％；石油特別收益金作為國家非稅收入，納入國家財政預算管理，其中相關部分用于消費者補貼。

　　第五，2006年4月國務院以山西省作為煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點，批準山西省征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、提取礦山環(huán)境治理恢復保證金和建立煤礦轉產(chǎn)發(fā)展基金，旨在調節(jié)煤炭資源開發(fā)負外部性所涉及相關利益關系，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　二、現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度存在的問題

　?。ㄒ唬┑V產(chǎn)資源稅費體系所調節(jié)的利益關系混淆，與稅費性質相違

　　在市場經(jīng)濟條件下，礦山級差收益應通過礦租的級差性調節(jié)歸礦產(chǎn)資源所有者所有。雖然現(xiàn)行制度規(guī)定對應稅礦資源征收資源稅，但將資源稅的目的定為“調節(jié)部分礦種礦山企業(yè)的級差收益”，顯然與礦產(chǎn)資源補償費所調節(jié)的利益關系相混淆?，F(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度有關法規(guī)中，將礦產(chǎn)資源補償費、礦權使用費和礦權價款均歸入礦產(chǎn)資源有償使用范疇，明確為調節(jié)國家作為礦產(chǎn)資源所有者與礦業(yè)權人之間的利益關系。但礦業(yè)權價款所調節(jié)的應是探明礦產(chǎn)地的地質勘查投資者與其他勘探開發(fā)投資者間的利益關系，而不是調節(jié)國家作為礦產(chǎn)資源所有者與礦業(yè)權人的利益關系。

　　（二）礦產(chǎn)資源稅費水平低，計征依據(jù)不科學，征收主體錯位

　　據(jù)有關研究，2003年山西電煤最低價為60元／噸，最高的主焦煤為400元／噸，價差達340元，而調節(jié)級差收入的煤炭資源稅定額僅為0.3元／噸～5元／噸。顯然，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費水平極低，對相關利益關系的調節(jié)沒有實質意義。礦產(chǎn)資源補償費計征公式中的開采回采率系數(shù)，是難以科學計算的和非經(jīng)濟的因素，執(zhí)行中會產(chǎn)生尋租腐敗和征收的高成本。體現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源所有者權益的礦產(chǎn)資源補償費和礦業(yè)權價款，目前由政府行政管理部門以行政的或計劃的方式確定，是以行政方式代替市場機制調節(jié)相關利益關系。煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點中專項基金的提取及分配使用，仍是計劃經(jīng)濟體制下政府以基金的計劃分配和直接控制礦業(yè)企業(yè)經(jīng)營決策的方式。

　?。ㄈ┑V產(chǎn)資源稅費制度設計目標錯位

　　礦產(chǎn)資源稅費制度的主旨是調節(jié)和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)相關利益關系，然而在礦產(chǎn)資源稅費制度及其宣傳中往往將礦產(chǎn)資源稅費的征收與提高資源開采利用率相聯(lián)系。事實上，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率，主要取決于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度的合理性和有效性、國有或公有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權委托代理關系治理結構的科學性，以及礦業(yè)權市場的競爭性。雖然礦產(chǎn)資源稅費制度也是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度的重要組成部分，目前礦產(chǎn)資源稅費政策多變和不規(guī)范也是導致礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序混亂、資源利用效率低下的因素，但其不是主要因素。為促進資源合理開發(fā)，政策制定者力圖把礦產(chǎn)資源補償費征收與礦產(chǎn)儲量資源實際采收率與額定采收率掛鉤。而礦產(chǎn)資源稅費作為礦業(yè)企業(yè)生產(chǎn)成本因素，其征收反而有可能降低采收率。

　?。ㄋ模┲匾骊P系缺乏調節(jié)

　　目前存在屬于農(nóng)村集體所有的礦產(chǎn)資源，而未來礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度改革也可能會產(chǎn)生其他類型的非國有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權，但現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度卻缺乏對國家與非國有礦產(chǎn)資源所有者之間利益關系的調節(jié)。礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)必然會對礦產(chǎn)地土地權人（當?shù)鼐用窦暗胤缴鐣┑耐恋亍⒇敭a(chǎn)和生態(tài)環(huán)境權益產(chǎn)生不利影響，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度卻缺乏對礦產(chǎn)資源開發(fā)受益者（礦產(chǎn)資源所有者、開發(fā)投資經(jīng)營者）與土地權人之間利益關系的規(guī)范。礦產(chǎn)資源是當代人與后代人共同擁有的自然財富，在現(xiàn)行礦產(chǎn)資源所有者收益的分配使用中，對當代人與后代人之間的礦產(chǎn)資源利益關系缺乏有效調節(jié)。

　　三、礦產(chǎn)資源稅費制度改革

　　現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度的諸多問題，導致了礦產(chǎn)資源利益分配嚴重不公、社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的危機。為此，必須按市場經(jīng)濟規(guī)范相關利益關系的要求，對礦產(chǎn)資源稅費制度進行改革與完善。

　　（一）礦產(chǎn)資源稅的改革

　　在市場經(jīng)濟體制下，礦產(chǎn)資源稅調節(jié)的是國家與礦產(chǎn)資源開發(fā)直接受益者即礦產(chǎn)資源所有者和開發(fā)投資經(jīng)營者間的利益關系，目的在于補償國家為礦產(chǎn)資源開發(fā)所提供的公共設施和公共服務成本，調節(jié)礦產(chǎn)資源利益分配矛盾。礦產(chǎn)資源稅應類同于財產(chǎn)稅。在礦產(chǎn)資源開發(fā)生產(chǎn)環(huán)節(jié)按礦產(chǎn)量或收益、在礦權交易環(huán)節(jié)按交易價值或增加值的一定比率征收。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)所需的公共物品和服務，主要由礦產(chǎn)資源地地方政府提供，資源稅應主要為地方稅。礦產(chǎn)品價格具有長周期大幅波動特征，在礦產(chǎn)品較長期處高價位期間，礦產(chǎn)資源所有者和開發(fā)經(jīng)營者均會獲得礦產(chǎn)資源所有權和經(jīng)營權壟斷帶來的非正常高收益，這種高收益加劇了收入分配矛盾。因此，應由中央政府對非正常高收益征收暴利稅或特別收益金。

　?。ǘ┑V產(chǎn)資源所有者利益實現(xiàn)方式的改革

　　在礦產(chǎn)資源所有者與開發(fā)經(jīng)營者分離的條件下，礦產(chǎn)資源所有者利益主要是以礦租形式體現(xiàn)的礦產(chǎn)資源價值，礦產(chǎn)資源所有者可在礦業(yè)權轉讓和生產(chǎn)環(huán)節(jié)獲得所有者利益。按勘探開發(fā)體制市場化要求和借鑒成熟市場經(jīng)濟國家經(jīng)驗，礦產(chǎn)資源所有者應在生產(chǎn)環(huán)節(jié)收取體現(xiàn)礦租（包括級差礦租）的礦藏使用費，以產(chǎn)量、收益分成或礦產(chǎn)品凈價值（礦產(chǎn)品價格減開采成本）累進制比率方式收取，代替礦產(chǎn)資源補償費；在礦業(yè)權轉讓環(huán)節(jié)收取相當于現(xiàn)行礦業(yè)權使用費的礦業(yè)權簽約金和礦藏占用費，收取礦藏占用費的目的在于避免“占而不用”；礦藏使用費率、礦業(yè)權簽約金和曠藏占用費率，均以礦藏資源價值評估為依據(jù)由市場交易機制確定。國家對勘查勘探投入會增加礦產(chǎn)資源價值，因此國有礦藏的礦業(yè)權價款應并入礦藏使用費，今后國家除公共地質勘查的公共投入外，不應再進行商業(yè)性勘探投資。

　?。ㄈ┑V業(yè)經(jīng)濟管理者與礦權人利益關系的規(guī)范

　　國家作為礦業(yè)行政管理及礦業(yè)公共服務提供者與礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)參與者之間利益關系，應通過礦管部門向礦業(yè)勘探開發(fā)者、地質信息利用者、礦產(chǎn)資源所有者，收取特定服務性質的行政規(guī)費來調節(jié)，包括：向商業(yè)性地質信息使用者收取信息費、礦權登記和管理手續(xù)費、礦權契稅和印花稅等。礦管部門經(jīng)費主要來源于公共財政預算，礦產(chǎn)資源所有者收益不能用作礦管部門經(jīng)費開支。礦業(yè)發(fā)展關系經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟安全，作為社會經(jīng)濟管理者的國家應采取措施確保礦業(yè)健康發(fā)展：對重大和基礎性的地質勘查、勘探開發(fā)技術研究予以財政支持，對新技術的應用予以稅收優(yōu)惠；在礦業(yè)市場低迷、礦業(yè)經(jīng)營困難時期，實行優(yōu)惠的稅收政策；改革稅收制度，如改生產(chǎn)型增值稅為消費型增值稅，實現(xiàn)公平稅賦等。

　　（四）建立礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)外部性利益關系的調節(jié)機制

　　礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)以及利用會帶來生態(tài)和環(huán)境的負外部性，其實質是對公共物品性質的生態(tài)與環(huán)境資源的消耗，是對社會公共利益的損害，應通過征收生態(tài)、環(huán)境資源稅（或費）的形式來使生態(tài)環(huán)境成本內在化。對于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的代際外部性，屬于礦產(chǎn)資源利益在代際間的合理分配使用問題，要在充分實現(xiàn)礦產(chǎn)資源價值基礎上，將礦產(chǎn)資源所有者收益主要用于社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展項目，包括提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率的技術研發(fā)、公共設施建設、社會發(fā)展、替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此，對非國有礦產(chǎn)資源所有者收益，國家應征收收益稅，以用于解決代際公平問題。

　?。ㄎ澹┮?guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與礦產(chǎn)地經(jīng)濟關系調節(jié)機制

　　應以《物權法》規(guī)范調節(jié)礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)用地中的礦業(yè)企業(yè)與集體土地產(chǎn)權人之間的利益關系，主要通過企業(yè)與土地產(chǎn)權人之間的土地使用權交易，確定礦業(yè)用地的使用費（地租），通過礦業(yè)企業(yè)與礦產(chǎn)地權益受損人之間的談判，解決礦產(chǎn)開發(fā)給相關權益人帶來的損失。生態(tài)環(huán)境稅收和國有礦產(chǎn)資源所有者收益也應優(yōu)先用于礦產(chǎn)地的生態(tài)環(huán)境治理和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展項目。

　　礦產(chǎn)資源稅費制度與礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度和社會經(jīng)濟制度密切相關，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度存在的問題是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度和礦業(yè)經(jīng)濟體制問題的反映和體現(xiàn)。因此，礦產(chǎn)資源稅費制度的改革與完善有賴于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度和礦業(yè)經(jīng)濟體制的改革與完善。

　?。ǘ悇昭芯?，長江大學管理學院，蒲志仲）