一、1994年稅制改革取得了積極成效

　　1992年10月，黨的十四大首次提出我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。此后一年多來，我國正醞釀財稅、金融等宏觀經濟體制的重大突破，其中稅制改革是重要一環(huán)。因為當時的稅制重復設置、納稅人負擔不合理、稅收調節(jié)作用差，更為嚴重的是，對稅收實行“包稅制”，使稅制名存實亡，根本無法適應市場經濟發(fā)展的需要。改革稅制已經刻不容緩。1994年我國在實行分稅制財政體制改革的同時，對稅制進行了全面而重大的改革，在不增加企業(yè)和個人總體稅負的前提下，實施了以增值稅為核心的流轉稅制，統一了內資企業(yè)所得稅，改革了個人所得稅，撤并和開征了一些地方稅，稅種由原來的37個簡并為23個，結構趨于合理，初步實現了“統一稅法，公平稅負，簡化稅制，合理分權，理順分配關系，保障財政收入，建立符合社會主義市場經濟要求的稅制體系”的改革目標。

　　1994年稅制改革的重大意義在于：（1）初步理順了國家與企業(yè)的分配關系。稅制改革之前在國有企業(yè)盛行的“包稅制”，通過政府與企業(yè)一對一的談判，使分配關系極不穩(wěn)固，效益好的企業(yè)，把上繳利潤的一頭包死了，國家財政收入不能隨企業(yè)效益提高而增加，效益差的企業(yè)則“包盈不包虧”，嚴重扭曲了稅制，特別是一些地方和企業(yè)實行投入產出總承包，還包了流轉稅，動搖了財政收入的根基。稅制改革則以法制為基礎，規(guī)范了國家與企業(yè)的稅收分配關系，促進了國有企業(yè)經營機制的轉換。（2）為實行分稅制創(chuàng)造了體制條件，進一步增強了中央財政實力。稅制是分稅制的基礎和重要組成部分，不建立健全稅制，就不可能進行分稅，因而不可能建立分稅制。通過稅制和分稅制改革的聯動推進，進一步理順了中央與地方的分配關系，為提高中央財政收入所占比重、增強財政宏觀調控能力奠定了堅實基礎。（3）使稅制更加公平、合理、有效，適應了經濟發(fā)展對組織稅源的需要。我國正處于工業(yè)化快速發(fā)展的時期，工業(yè)是我國最重要的稅源基礎，為促進企業(yè)健康發(fā)展和培植稅源，對容易導致企業(yè)重復征收、重復建設的不合理的產品稅、工商統一稅實行重大改革，建立了以增值稅為核心，輔之以消費稅、營業(yè)稅的新流轉稅體系。同時，針對我國個人收入不斷增加、前景看好的情形，及時將個人收入調節(jié)稅、適用于外籍人員的個人所得稅和城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅合并，建立統一的個人所得稅制，為充分挖掘個人收入稅源潛力創(chuàng)造了有利條件。

　　1994年稅制改革的最大成效，就是初步建立了財政收入穩(wěn)定增長的機制。稅制改革后，稅收已成為財政收入最主要的來源。此后，我們又不斷地調整和完善稅制，特別是針對稅收征管體制滯后于稅制的狀況，加快了稅收征管改革步伐。一個健康有效的稅制，必須通過與之相適應的稅收征管制度來保證實施。1998年以來，進一步加強稅收法制建設，深化稅收征管體制改革和以“金稅工程”為主要手段的稅收征管信息網絡的建設運用，建立海關緝私警察制度，這對于加強稅收征管，打擊各種偷逃騙稅、走私等涉稅違法犯罪活動，發(fā)揮了重要作用。新《稅收征管法》及其《實施細則》等一批法律法規(guī)相繼頒布實施，稅收征管力度加強，保證了稅收持續(xù)大幅度增長。2002年全國稅收收入（此為國家統計局統計口徑，已沖減了出口退稅部分）比1993年增長了3.14倍，年均增長17.1％，與同期財政收入年均增長數基本同步，其中1994——1997年年均增收995億元，1998——2002年年均增收1880億元。稅制的重大改革和不斷完善，為持續(xù)大幅度增加財政收入、增強宏觀調控能力、支持經濟和社會事業(yè)全面發(fā)展，作出了重要貢獻。

　　二、現行稅制存在的一些主要問題

　　必須看到，與發(fā)展社會主義市場經濟和全面建設小康社會的要求相比，現行稅制還有許多不完善的地方。主要表現在：

　　1.實行生產型增值稅抑制了企業(yè)投資的積極性。我國實行增值稅改革時，從當時控制投資規(guī)模膨脹的宏觀環(huán)境和保持稅負基本穩(wěn)定的需要出發(fā)，采用了國際上很少使用的生產型增值稅制。這種稅制只允許企業(yè)抵扣購進原材料所含進項稅金，不允許抵扣固定資產所含進項稅金，因而存在對資本品重復征稅的問題，影響了企業(yè)投資的積極性，制約了資本有機構成高的企業(yè)和高新技術產業(yè)的發(fā)展。隨著我國社會投資自主增長的機制不斷得到增強，生產型增值稅制的弊端愈益顯現。

　　2.實行內外資兩套企業(yè)所得稅制，在一定程度上抑制了內資企業(yè)發(fā)展的積極性。改革開放以來，在國內建設資金緊張的情況下，為了積極吸引外資加快經濟發(fā)展，對外資實行一定的稅收優(yōu)惠政策是必要的，在實踐中發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國加入世貿組織和全方位擴大對外開放，繼續(xù)對外資實行稅收優(yōu)惠政策，有違WTO關于公平競爭的原則，不利于內資企業(yè)健康發(fā)展，同時也是難以為繼的。

　　3.現行個人所得稅對調節(jié)個人收入差距的力度不夠。隨著個人收入水平不斷提高，個人所得稅起征點偏低問題突出，廣大工薪階層成為納稅的主體，而高收入者繳納稅收與其收入相比，很不相稱。特別是現行的分項按次征稅的個人所得稅制，存在很多弊端，許多高收入者只要采用“化整為零”的方法，就會輕易地使很多收入都達不到起征點，或是適用的稅率比較低，從而達到偷逃稅收的目的。此外，與個人所得稅配套的遺產稅制還沒有建立起來，弱化了對高收入者的調節(jié)力度。

　　4.以費代稅問題不容忽視。例如：目前交通和車輛收費管理中一個突出問題是收費負擔不合理，養(yǎng)路費等交通和車輛收費，基本上是按車輛噸位大小或座位個數征收，用車與不用車負擔不一樣，多用車與少用車負擔不一樣，沒有體現“多用路者多負擔，少用路者少負擔”的原則，造成社會負擔不均衡。而機動車輛消耗燃油或燃氣量的多少，與道路磨損程度基本成正比，對燃油或燃氣征稅，能夠體現“多用路、多負擔”的原則，比較公平、合理，但目前我國還沒有用燃油稅取代交通和車輛收費，這種狀況還加大了治理“三亂”現象的難度。又如：目前社會保險費主要由勞動部門征收，由于缺乏法律制約，無法解決強制性不夠、征收力度小、成本費用過高等問題，導致社會保障經費來源不穩(wěn)固，這些都需要通過開征社會保障稅來解決。

　　此外，現行稅收優(yōu)惠政策不規(guī)范，出口退稅機制不健全，地方稅制存在對同一征稅對象設置兩套稅制、征收范圍過窄、稅種不盡合理等問題，消費稅、營業(yè)稅、農業(yè)稅還不完善，等等，都需要在稅制改革中進一步加以調整和完善。

　　三、稅制改革取向分析

　　按照健全和完善社會主義市場經濟體制的要求，在鞏固已有稅制改革成果的基礎上，要繼續(xù)深化稅制改革，進一步強化稅收的組織收入和調節(jié)經濟的功能。從當前及長遠考慮，稅制改革取向主要有以下幾個方面：

　　1.逐步將生產型增值稅轉變?yōu)橄M型增值稅。實行消費型增值稅是國際通行做法，就是在對企業(yè)征收增值稅時，允許企業(yè)抵扣購進固定資產所含增值稅，可避免重復征稅，鼓勵企業(yè)增加固定資產投資，特別是鼓勵資本有機構成高的企業(yè)擴大投資，帶動產業(yè)結構調整，拉動經濟增長。增值稅的轉型，從根本上說，可以促進經濟增長，進而帶動稅收的增加；但從近期看，在保持稅率不變的情況下，相當于較大規(guī)模的減稅，進而減少一定數量的財政收入。這就需要把增值稅的轉型與財政的可承受程度，以及如何把握宏觀調控的方向和力度有機地結合起來。轉型本身已不僅僅是完善增值稅制問題，而是涉及重大的宏觀調控政策取向問題。如果減稅政策的力度大一點，那么國債投資建設的力度就要相應進行調整，以保持適當的財政政策合力。在實施步驟上，要統籌考慮抵扣購進固定資產的種類和范圍，適度擴大征收范圍，逐步過渡到規(guī)范的消費型增值稅。轉型后，要相應取消進口設備免征增值稅、對企業(yè)技術改造購買國產設備抵免企業(yè)所得稅等方面的優(yōu)惠政策。

　　2.統一內外資企業(yè)所得稅制。統一后的企業(yè)所得稅應按照擴大稅基、降低稅率的原則，減輕內資企業(yè)的稅負，取消外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠，促使實際稅負與名義稅負趨于一致。參照國際慣例，規(guī)范稅前扣除標準和范圍，統一內外資企業(yè)折舊水平。調整規(guī)范企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，原則上取消多檔優(yōu)惠稅率，取消區(qū)域性低稅率，突出投資稅收優(yōu)惠?？煽紤]這項改革與增值稅轉型改革聯動推進，以平衡企業(yè)的綜合稅負。

　　3.修訂個人所得稅法，實行綜合與分類相結合的個人所得稅制。將工資薪金所得、勞務報酬所得、財產租賃、經營收益等經常性所得納入綜合征稅項目，適當提高費用扣除標準，簡化稅率和級距，提升高收入者的適用稅率。對利息、股息、紅利等資本性所得，實行分項征收。建立法人支付單位和個人收入的雙向申報制，強化公民納稅意識。同時，按照公平稅負、合理負擔、鼓勵引導個人投資公益事業(yè)的原則，適當提高個人捐贈支出的稅前扣除標準，鼓勵富裕階層回報社會，促進社會捐助制度的建立。改革個人所得稅可與開征遺產稅結合起來。這有利于在一定程度上調整社會財富的分布，緩解貧富懸殊矛盾，體現社會公平；有利于提倡勞動致富，限制不勞而獲；有利于完善我國調節(jié)個人財產和收入的稅制，符合國際慣例，貫徹國際間稅收對等原則。

　　4.改革地方稅制。健全地方稅體系，對于完善分稅制和建立規(guī)范的轉移支付制度，發(fā)展地方經濟，具有重要意義。要統一內外稅制，合并房產稅和城市房地產稅，建立現代房地產稅制，適度擴大征稅范圍；合并車船使用稅和車船使用牌照稅，建立新的車船稅制，調整減免稅項目；將城市維護建設稅、耕地占用稅和教育費附加的征收范圍逐步擴大到外商投資企業(yè)和外籍個人；完善土地使用稅制度。取消固定資產方向調節(jié)稅、筵席稅、屠宰稅、土地增值稅等不合時宜的稅種。在不影響全局利益的情況下，逐步增加地方稅政的自主權。

　　5.進一步改革和完善其他稅制。改革出口退稅制度，研究一攬子解決欠退稅問題的辦法，健全退稅機制。完善消費稅，適當調整部分產品稅率和級距，將部分高檔消費品納入征稅范圍，將部分非最終消費品調出征稅范圍。配合增值稅的轉型，相應調整營業(yè)稅征收范圍。在全面推進農村稅費改革的基礎上，改革農業(yè)稅制，降低農民總體負擔水平。推進費改稅，逐步將穩(wěn)定的收費、基金改為稅收，如將社會保障中的社會統籌部分的“費”改為社會保障稅；通過開征燃油稅取代公路養(yǎng)路費、公路客貨運附加費、公路運輸管理費、航道養(yǎng)護費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等項收費；將現行針對一些排污項目而收取的廢水、廢氣、垃圾等收費改為開征環(huán)境保護稅。按照經濟和社會發(fā)展需要擇機開征一些新稅種。按照世貿組織原則清理、統一和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，等等。

　　稅制改革涉及各方面重大利益關系的調整，一定要通盤考慮，精心設計，周密部署，謹慎決策，不宜采取整體推進的方式，而應循序漸進，把握時機，做到成熟一個出臺一個，最大限度地減少對經濟和社會不必要的震蕩影響。