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稅改費(fèi)——稅費(fèi)協(xié)調(diào)改革的題中應(yīng)有之義

來(lái)源: 編輯: 2006/05/17 13:11:52  字體:

  稅與費(fèi)作為兩個(gè)不同的分配范疇,在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里發(fā)揮著各自的功能。既然如此,在理論研究和實(shí)踐運(yùn)用中,不能簡(jiǎn)單地相互替代。但是,在當(dāng)前我國(guó)稅費(fèi)關(guān)系比較扭曲的情況下,確有一種把費(fèi)改稅作為改革的唯一選擇的取向,全面地肯定稅而否定費(fèi)。這種把費(fèi)改稅簡(jiǎn)單化、唯一化、教條化的傾向,筆者不以為然。筆者認(rèn)為,當(dāng)前,既要有積極的“費(fèi)改稅”,又要有慎重的“稅改費(fèi)”。

  一、理論上規(guī)范的稅費(fèi)關(guān)系及判斷標(biāo)準(zhǔn)稅改費(fèi)的理論基礎(chǔ),就其主要方面來(lái)說(shuō)是基于公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和地方公共產(chǎn)品的供給理論。研究稅收與收費(fèi)之間的關(guān)系離不開(kāi)價(jià)格作為參照。從理論上,規(guī)范的價(jià)、費(fèi)、稅三者之間的關(guān)系涉及制度安排和選擇問(wèn)題,即采取何種制度來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化。這里對(duì)制度的選擇,實(shí)際上是對(duì)社會(huì)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)制度的選擇。社會(huì)所提供的滿(mǎn)足人們各種消費(fèi)欲望的社會(huì)產(chǎn)品,按消費(fèi)特征的不同,可分為私人品、公共品和準(zhǔn)公共品。規(guī)范的價(jià)、費(fèi)、稅關(guān)系正是通過(guò)對(duì)社會(huì)產(chǎn)品分類(lèi)而體現(xiàn)的。

  第一,私人品實(shí)行價(jià)格制度。私人品消費(fèi)的排他性是與私人品所有權(quán)密切相關(guān)的,而私人品所有權(quán)正是構(gòu)成市場(chǎng)交易契約的微觀基礎(chǔ)。由于各種商品和資源的產(chǎn)權(quán)具有排他性,因而欲取得對(duì)方的使用價(jià)值必須在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行交易;正是由于這種排他性,所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)蚨赏ㄟ^(guò)交易方式來(lái)互通有無(wú);正是由于產(chǎn)權(quán)的擁有可帶來(lái)相應(yīng)的收益,因而交易應(yīng)按等價(jià)交換來(lái)進(jìn)行。

  第二,公共品實(shí)行稅收制度。公共品生產(chǎn)的邊際成本為零,即增加一個(gè)人的消費(fèi)并不會(huì)引起邊際成本的增加,同時(shí)它的生產(chǎn)具有巨大的外部效應(yīng),一旦生產(chǎn)出來(lái)將惠及社會(huì)全體成員,這是由公共品消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性引起的。這就意味著在公共品消費(fèi)中免不了存在“免費(fèi)搭車(chē)”現(xiàn)象,而要界定和排除這種現(xiàn)象的成本是相當(dāng)高的。為了籌集公共品的生產(chǎn)資金,必須主要通過(guò)稅收籌措,即社會(huì)成員在擁有無(wú)償享受公共品消費(fèi)的權(quán)利的同時(shí),也負(fù)載有依法納稅的義務(wù)。從理論上看,由政府通過(guò)稅收來(lái)籌集公共品生產(chǎn)資金,通過(guò)公共支出來(lái)提供各種公共品,可有效地抑制“免費(fèi)搭車(chē)”行為,化解公共消費(fèi)與私人產(chǎn)權(quán)的矛盾,使可能產(chǎn)生的補(bǔ)償性?xún)?nèi)在化和可能發(fā)生的交易成本降低,從而有利于在社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

  第三,準(zhǔn)公共品實(shí)行收費(fèi)制度。準(zhǔn)公共品消費(fèi)具有局部公共性和局部排他性的特點(diǎn),表明準(zhǔn)公共品具有局部的受益性,也表明對(duì)準(zhǔn)公共品產(chǎn)權(quán)的界定成本在一定范圍內(nèi)和一定程度上是較小的,然而若超過(guò)一定的界限,則交易成本將十分高昂。在這種情況下,根據(jù)準(zhǔn)公共品消費(fèi)特性將其受益范圍規(guī)定在一個(gè)社區(qū)區(qū)間。社區(qū)可以被看作成一定規(guī)模的集體,其產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)相對(duì)社區(qū)內(nèi)部成員來(lái)看與集體產(chǎn)權(quán)相類(lèi)似,相對(duì)于外部成員來(lái)看則與私人產(chǎn)權(quán)相類(lèi)似,社區(qū)產(chǎn)權(quán)的構(gòu)造具有內(nèi)部的集體性和外部的私人性。在這種安排下,社區(qū)組織要維持運(yùn)營(yíng),有賴(lài)于兩方面的補(bǔ)償,一方面,在社區(qū)內(nèi)部每個(gè)成員均無(wú)例外地向組織繳納一定的近似于捐稅的費(fèi)用;另一方面在社區(qū)組織內(nèi)部通過(guò)向其他社區(qū)以外的成員提供服務(wù)收取近似于價(jià)格的補(bǔ)償。由此可見(jiàn),構(gòu)造社區(qū)組織之時(shí),就已蘊(yùn)含了收費(fèi)機(jī)制。通過(guò)人類(lèi)千百年的探索、比較和選擇,分別對(duì)私人品、公共品和準(zhǔn)公共品采取了私人產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)和社區(qū)產(chǎn)權(quán),并相應(yīng)的形成了價(jià)格、稅收和收費(fèi)三種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和運(yùn)作方式,這些理論已被驗(yàn)證為是行之有效的,能夠使人類(lèi)有限的資源得到最有效的運(yùn)用和最佳配置。

  按照上述原理,如何運(yùn)用稅費(fèi)的判斷標(biāo)準(zhǔn)通常有:(1)利益原則標(biāo)準(zhǔn)。政府征收一種稅或費(fèi)時(shí)應(yīng)考慮有兩個(gè)根本原則,一是償付能力原則;二是利益原則。一般征稅是建立在支付能力基礎(chǔ)上的,如所得稅稅額就是建立在有支付能力基礎(chǔ)上的。而征費(fèi)則是建立在利益原則基礎(chǔ)之上的。所以,如果所征的費(fèi),是建立在有支付能力基礎(chǔ)上的,都應(yīng)改為稅。(2)收入與支付之間的聯(lián)系如何。一種征收,如果是建立在利益原則基礎(chǔ)上,但征收的收入用于全體社會(huì)成員,則應(yīng)征收稅而不是費(fèi);反之,如果征收的收入只用于交納者(即部分社會(huì)成員),則應(yīng)征收費(fèi)而不是稅。(3)政府花費(fèi)這筆收入是用于公共產(chǎn)品還是私人產(chǎn)品。如果收費(fèi)支持的是公共產(chǎn)品而不是私人產(chǎn)品,那么,這時(shí)的收費(fèi)就具有稅收的性質(zhì)。所以確定一項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目的性質(zhì)時(shí),應(yīng)看它支持的是公共產(chǎn)品還是私人產(chǎn)品。(4)政府所提供的物品或勞務(wù)在私人部門(mén)是否有同樣的物品或勞務(wù)。如果收費(fèi)提供物品或勞務(wù)項(xiàng)目可以由私人部門(mén)提供,作為政府要么取消同樣的服務(wù),要么把它私有化。這時(shí),政府應(yīng)考慮把那些公共產(chǎn)品或勞務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)化為價(jià)格管理,而不是轉(zhuǎn)化為稅。(5)征收成本標(biāo)準(zhǔn)。幾乎所有國(guó)家都對(duì)部分本應(yīng)收費(fèi)的項(xiàng)目征稅,如道路使用費(fèi),本應(yīng)由道路使用者交,但如果在每一個(gè)道路上設(shè)卡收費(fèi)則成本很大。所以,幾乎所有國(guó)家都把它放在燃油稅中征收,如美國(guó)是放在燃料的消費(fèi)稅中征收的。這就是“費(fèi)改稅”時(shí)應(yīng)考慮的成本標(biāo)準(zhǔn)。(6)中央與地方的財(cái)政收支標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前許多收費(fèi)是地方政府的臨時(shí)性行為,是不規(guī)范的,主要原因是地方政府沒(méi)有足夠的收入來(lái)源,同時(shí)又沒(méi)有相應(yīng)的稅收立法權(quán),因此,只有依靠收費(fèi)來(lái)解決支出需求問(wèn)題。要從根本上解決問(wèn)題不是簡(jiǎn)單地把費(fèi)改稅,而是通過(guò)賦予地方適當(dāng)?shù)牧⒎?quán),使其有自己的收入來(lái)源,既可以把一些收費(fèi)改為收稅,也可以根據(jù)上述的判斷標(biāo)準(zhǔn),把有的稅改為費(fèi)。

  綜上所述,同稅收一樣,收費(fèi)是政府收入體制的重要組成部分,但與稅收相比,政府收費(fèi)的主要經(jīng)濟(jì)原理不僅僅是籌集財(cái)政收入,而且還在于提高經(jīng)濟(jì)效率。在很多人看來(lái),政府對(duì)傳統(tǒng)上免費(fèi)提供的服務(wù)(如大多數(shù)公園)進(jìn)行收費(fèi),或者對(duì)傳統(tǒng)上低于成本價(jià)提供的服務(wù)(如道路)提高價(jià)格都可能被公眾看作“牟取收入”,更不用說(shuō)那些直接受到影響的人了。顯然,這種看法是錯(cuò)誤的。政府對(duì)提供的某些準(zhǔn)公共產(chǎn)品(例如道路)采取適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)政策,雖然有些直接從一些未收費(fèi)或低收費(fèi)的公共服務(wù)中受益的人有意見(jiàn),但是大多數(shù)人是贊成的。公民應(yīng)接受這種經(jīng)過(guò)精心設(shè)計(jì)的收費(fèi)政策,這些政策將使稀缺的公共資源得到最好的利用,從而使得政府提高了利用資源的效率。最大限度地提高稀缺公共資源的使用效率,對(duì)任何一個(gè)社會(huì)都是必要的和必需的,它可以盡可能多地為人民提供他們所需要的服務(wù),這種有效性在貧窮國(guó)家特別重要。

  二、政府收費(fèi)的定價(jià)原理及管理原則多數(shù)西方國(guó)家遵循的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或原則是成本恢復(fù)原則。在這一原則下可以采取不同的方法確定收費(fèi)水平。

  一是邊際成本定價(jià)方法。財(cái)務(wù)核算中所指的成本是在特定活動(dòng)的實(shí)施過(guò)程中可用貨幣衡量的支出,包括工資、租金、實(shí)物、交通、供給等,它反映了某特定時(shí)期的真實(shí)財(cái)務(wù)支出。進(jìn)行過(guò)這種核算的人都知道,將成本分配到特定的活動(dòng)中去是很困難的。雖然如此,財(cái)務(wù)人員還是研究出各種成本核算方法來(lái)處理共同成本或間接費(fèi)用并收到了比較滿(mǎn)意的效果。但是在邊際成本定價(jià)方法中提及的經(jīng)濟(jì)成本不是會(huì)計(jì)成本,而是機(jī)會(huì)成本,即投入用作了其它目的時(shí)的受益值。比如一個(gè)森林公園不僅僅包括記載在賬本上實(shí)物設(shè)施和運(yùn)營(yíng)成本,更重要的是,國(guó)家把它用于其它用途(如采伐或開(kāi)發(fā)房地產(chǎn))時(shí)的價(jià)值。邊際成本定價(jià)原則的有效應(yīng)用需要對(duì)社會(huì)或機(jī)會(huì)成本進(jìn)行估算。對(duì)于提供一項(xiàng)特定服務(wù)中的另一項(xiàng)服務(wù)時(shí),估算邊際成本,需要確定由這種擴(kuò)展產(chǎn)生的所有追加成本。例如,交通擁擠會(huì)提高社會(huì)成本,但是很難將等待成本換算成貨幣價(jià)值,而為了確定收費(fèi)的價(jià)格則又必須把它們加到其它相關(guān)成本中。因此,即使在理論上衡量邊際成本也是非常困難的。由于估算政府提供服務(wù)的邊際成本需要許多信息,而這些信息又很難全部得到,因此,很難把提供服務(wù)所需的成本彌補(bǔ)回來(lái),故而在實(shí)踐中這種方法用得不多。

  二是平均成本定價(jià)方法。實(shí)際上,許多服務(wù)成本是按照平均成本方法確定的。平均成本所需的信息少得多,這樣定價(jià),總可以把所需要的成本彌補(bǔ)回來(lái)。但這種方法也有問(wèn)題,比如,平均成本定價(jià)方法估算提供特定服務(wù)的總財(cái)務(wù)成本,然后除以單位數(shù)量,得到合適的使用費(fèi)價(jià)格。但結(jié)果是缺乏效率。因?yàn)?,如果產(chǎn)出增大成本降低,定價(jià)過(guò)高,產(chǎn)出就會(huì)下落到社會(huì)需求水平之下;如果產(chǎn)出增大成本增大,定價(jià)過(guò)低,該種服務(wù)會(huì)過(guò)度需求,資源配置將發(fā)生紊亂。只有在單位成本是常量時(shí),即邊際成本和平均成本是相等的時(shí)候,平均成本定價(jià)才是有效的。此外,用平均成本定價(jià)需要估計(jì)需求對(duì)價(jià)格變化的反應(yīng),這是比較困難的。比如一個(gè)公園,原來(lái)是免費(fèi)的,或者是名義價(jià)格大大低于真實(shí)價(jià)格,此時(shí)公園的游客最多,保證其開(kāi)放和正常運(yùn)營(yíng)時(shí)必須發(fā)生的財(cái)務(wù)成本,可以較容易地估算出來(lái);但是如果用這個(gè)成本除以此時(shí)游客人數(shù),從而確定收費(fèi)價(jià)格,顯然不可能涵蓋所有成本,而用實(shí)際成本作為定價(jià)依據(jù)勢(shì)必提高價(jià)格;如果價(jià)格上漲了,那么使用公園的人數(shù)肯定會(huì)減少。這就是說(shuō),用平均成本價(jià)格來(lái)涵蓋運(yùn)營(yíng)成本,不僅需要使用者了解人數(shù)變化時(shí)單位成本如何變化的信息,而且需要了解價(jià)格變化時(shí)人數(shù)如何變化。這種信息不容易得到,即使可以得到,據(jù)此而定的價(jià)格不太可能帶來(lái)有效的資源配置。

  三是可變定價(jià)方法,也稱(chēng)高峰低谷定價(jià)法。這種方法通常用于公用事業(yè)的定價(jià)。例如,電力在夏天用得多,這時(shí)可以把價(jià)格定得高些;而春天用得少,這時(shí)可以把價(jià)格定得低些;再如,公園或國(guó)家自然保護(hù)區(qū),可以節(jié)假日對(duì)入園者定價(jià)高些,而在平時(shí)定價(jià)低些;還如,交通運(yùn)輸,在旅行高峰期定價(jià)高些,對(duì)非高峰期的旅行者打折是有意義的。這種定價(jià)對(duì)于提高資源使用效率,解決因鼓勵(lì)額外消費(fèi)而帶來(lái)的擁擠和瓶頸問(wèn)題有著特殊的作用。

  在對(duì)收費(fèi)管理上,國(guó)際上通過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐,已經(jīng)形成了一些基本原則,OECD把這些原則概括為9條:(1)收取一種費(fèi),必須有法律授權(quán)。(2)開(kāi)征費(fèi)之前,必須向費(fèi)的承擔(dān)人宣傳為什么要收取此費(fèi),類(lèi)似于開(kāi)征某種稅之前的宣傳。這樣做的好處是可以盡量減少對(duì)實(shí)施這項(xiàng)政策的反對(duì)者。(3)開(kāi)征前確定好征收成本,收費(fèi)的全部成本應(yīng)讓所有的交費(fèi)者明白,具有透明度。(4)征收系統(tǒng)應(yīng)盡可能地方便交費(fèi)人。(5)必須對(duì)收費(fèi)的政府行政部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督,包括審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督。(6)開(kāi)征費(fèi)以后,應(yīng)盡可能地允許收費(fèi)的實(shí)體有對(duì)該費(fèi)的使用權(quán)利。(7)收費(fèi)率可以用邊際成本法或平均成本法來(lái)確定。(8)開(kāi)征費(fèi)時(shí),應(yīng)考慮公平因素。比如某項(xiàng)收費(fèi)是為了提供某種服務(wù),服務(wù)對(duì)象是低收入者,則征費(fèi)率應(yīng)定得低些,以體現(xiàn)公平原則。(9)如果開(kāi)征費(fèi),應(yīng)考慮政府與私人部門(mén)之間比較中性的問(wèn)題。實(shí)際上,這9條原則其實(shí)主要包括了收費(fèi)的法制基礎(chǔ)、收費(fèi)的事前聽(tīng)證原則、透明原則、方便交費(fèi)人原則、監(jiān)督原則、誰(shuí)付費(fèi)誰(shuí)受益原則、成本收回原則、公平原則等。

  三、我國(guó)規(guī)費(fèi)形式的歷史必然性應(yīng)該說(shuō),我國(guó)的政府收入體制形成過(guò)程是伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而進(jìn)行的。稅、費(fèi)、利都曾在某一歷史時(shí)期構(gòu)成國(guó)家財(cái)政收入的主要形式。隨著改革開(kāi)放的不斷深化以及社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌,我國(guó)政府收入體制也發(fā)生了很大變化。首先,改革前政府收入統(tǒng)一于預(yù)算之內(nèi),主要由企業(yè)繳納的稅收和利潤(rùn)兩部分收入構(gòu)成。改革后,隨著外資進(jìn)入和非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,廣泛地運(yùn)用了稅收形式,使稅收逐步成為向包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的所有經(jīng)營(yíng)單位與個(gè)人籌集政府收入的主要形式。其次,在預(yù)算內(nèi)以稅為主取得政府收入的同時(shí),基于僅僅依賴(lài)稅收收入難以保障經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和社會(huì)事業(yè)日益擴(kuò)大的財(cái)力需要,各級(jí)政府又運(yùn)用收費(fèi)形式來(lái)籌集部分政府收入,這就形成了現(xiàn)行的預(yù)算內(nèi)以稅收為主、預(yù)算外以收費(fèi)為主、稅費(fèi)并存的政府收入結(jié)構(gòu)。這種政府性體制是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)軌階段,經(jīng)濟(jì)體制仍在改革過(guò)程中隨形勢(shì)發(fā)展的客觀需要逐步形成的,是特定歷史階段的產(chǎn)物,本身即具有過(guò)渡性。因此,對(duì)它的形成及所發(fā)揮的作用應(yīng)以歷史發(fā)展的觀點(diǎn)做出客觀正確的評(píng)價(jià)。

  第一,應(yīng)當(dāng)承認(rèn)現(xiàn)行的政府收入體制的確是一種非定型的政府收入體制,存在著不規(guī)范性、不穩(wěn)定性,甚至有某些不合理性。但是決不能因此而否定它在歷史的過(guò)渡階段中所發(fā)揮的積極作用。這些年來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)能持續(xù)發(fā)展,社會(huì)能保持安定,是與收費(fèi)能為各級(jí)政府提供必要的財(cái)力保障分不開(kāi)的。

  其次,肯定現(xiàn)行政府收入體制的作用,決不是要掩蓋現(xiàn)行體制中,特別是政府收費(fèi)行為中所出現(xiàn)的許多嚴(yán)重問(wèn)題。只有實(shí)事求是地找出問(wèn)題來(lái),才能把深化政府收入體制的改革推向前進(jìn)?,F(xiàn)在籠統(tǒng)地提出“費(fèi)改稅”,或把費(fèi)的問(wèn)題統(tǒng)統(tǒng)歸結(jié)為部門(mén)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物的觀點(diǎn)是值得商磋的。目前世界各國(guó)籌集政府收入的方式,特別是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家,一般都采取以稅收為主,輔之收費(fèi)的政府收入體制。我國(guó)政府收入體制的問(wèn)題并不在于運(yùn)用了稅費(fèi)這兩種形式,而是在運(yùn)用這兩種形式中出現(xiàn)了兩個(gè)問(wèn)題:一個(gè)是稅小費(fèi)大,主輔移位;另一個(gè)是運(yùn)用收費(fèi)的形式,卻未能把收費(fèi)納入法治化管理和預(yù)算管理的軌道。這是問(wèn)題的癥狀所在?!岸愋 保ㄖ付愂帐杖胝紘?guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重偏低)有費(fèi)越位的影響,但決不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為就是因“費(fèi)大”而造成的?!岸愋 笔紫纫獜亩惖淖陨韥?lái)找稅收“缺位”的原因。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對(duì)稅是持否定態(tài)度的。當(dāng)時(shí)沿用了稅的名稱(chēng),但否定了稅的實(shí)質(zhì),所謂稅只不過(guò)是公有制企業(yè)積累上繳的轉(zhuǎn)換形式。這就使征稅機(jī)關(guān)及全社會(huì)的納稅意識(shí)都受到很大影響。從某種意義上說(shuō),征稅新機(jī)制是在改革開(kāi)放后隨外資的進(jìn)入、非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)放寬管理后才逐步健全起來(lái)的,特別是1994年為了適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要,我國(guó)對(duì)工商稅制做了全面改革,就稅制本身而言,與國(guó)際上一些主要國(guó)家的稅制已大體接近。主要的稅種除遺產(chǎn)稅未開(kāi)征外,征稅范圍不比國(guó)外窄,主體稅種如增值稅規(guī)定的稅率也并不比國(guó)外低。

  但是為什么我國(guó)實(shí)際稅收收入占GDP的比重卻大大低于國(guó)外呢?這里的根本原因在于稅收自身,從稅收發(fā)展進(jìn)程分析,稅收改革還沒(méi)有到位。一是公布的稅收政策因種種原因而產(chǎn)生的漏洞;二是稅制上的漏洞,包括稅制結(jié)構(gòu)不合理的漏洞;三是納稅意識(shí)重建工作沒(méi)有完全跟上,納稅遵從率低所產(chǎn)生的漏洞;四是征管工作滯后于稅制建設(shè),稅收控管能力與現(xiàn)實(shí)需要脫節(jié)所產(chǎn)生的漏洞;五是稅收的法律保障機(jī)制不健全,以行政干預(yù)稅收?qǐng)?zhí)法所產(chǎn)生的漏洞等。這些都需要依靠深化稅制改革來(lái)解決。

  “費(fèi)大”,不應(yīng)當(dāng)包括政府合理又合法的收費(fèi),如政府提供準(zhǔn)公共商品(勞務(wù))所收的費(fèi)、政府憑所有權(quán)收取的費(fèi)等?!百M(fèi)大”應(yīng)當(dāng)是指那些“越位”的收費(fèi),它攪亂了分配關(guān)系,加重了經(jīng)濟(jì)單位和繳費(fèi)人的負(fù)擔(dān),阻礙了經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展,損壞了政府形象,削弱了稅基,給貪污腐化等不正之風(fēng)以可乘之機(jī),如此等等。對(duì)此,顯然絕不是“費(fèi)改稅”所能解決的。而對(duì)另一部分收費(fèi),如政府的行政性開(kāi)支、基礎(chǔ)建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)、教育經(jīng)費(fèi)等,本應(yīng)從稅收中得以解決,而不應(yīng)當(dāng)稅外再收費(fèi),但是建立稅收新秩序,解決稅收“缺位”需要有一個(gè)過(guò)程。這部分收費(fèi)在一個(gè)歷史階段中,為了解決政府在過(guò)渡時(shí)期出現(xiàn)的暫時(shí)性的財(cái)政困難,保障經(jīng)濟(jì)高速度發(fā)展和政府行為有序進(jìn)行起了一定的積極作用,今后,仍然還將發(fā)揮不可取代的作用。對(duì)此,僅僅企望“費(fèi)改稅”似乎太簡(jiǎn)單了一點(diǎn)。

  四、費(fèi)的比重提高——值得注意的國(guó)際趨勢(shì)從一般的情況而言,在世界主要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中,預(yù)算內(nèi)的稅收是政府主要籌資方式和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活的手段;同時(shí),地方政府還可以通過(guò)一定的法律程序決定開(kāi)征一些規(guī)費(fèi),即政府對(duì)居民或法人提供特定服務(wù)時(shí)收取的手續(xù)費(fèi)或工本費(fèi)(在全部政府收入中只占很小部分)。地方政府在提供區(qū)域的或社區(qū)的某些公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí),還可按“使用者付費(fèi)”原則向接受服務(wù)者收取一定數(shù)量的使用費(fèi),如高速公路、地鐵的收費(fèi),污水或垃圾處理的收費(fèi)等(也要經(jīng)過(guò)法定程序收費(fèi)條款,此類(lèi)收入有時(shí)可占地方政府收入不小的比重)。而且,在近一二十年,擴(kuò)大“使用者付費(fèi)”范圍成為不少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的流行趨勢(shì),被認(rèn)為有利于提高資源配置效率。正稅、規(guī)費(fèi)、使用費(fèi)收入都應(yīng)反映在政府預(yù)算收入中。當(dāng)然,在預(yù)算中可形成與某些資金對(duì)應(yīng)的相對(duì)獨(dú)立的部分,有時(shí)還貌似“預(yù)算外”,但政府總體預(yù)算的“完整性”是始終不可動(dòng)搖的,即不允許將政府資金由政府部門(mén)和單位自收自支、分散掌握,而不反映到政府收支總賬上。同時(shí),企業(yè)也可以有“收費(fèi)”,但這屬商業(yè)行為,與政府財(cái)力運(yùn)作系統(tǒng)無(wú)關(guān)。上述情況是當(dāng)今世界上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通例。

  收費(fèi)和“使用者付費(fèi)”的收入也占近1/3.當(dāng)然,美國(guó)城市政府間具體情況的差別有時(shí)是相當(dāng)大的,但一般而言,城市政府收入中“費(fèi)”的比重明顯高于州政府的同一指標(biāo)(賈康,1999)。美國(guó)前總統(tǒng)克林頓提出的1998年財(cái)政年度預(yù)算包括1000億美元的減稅計(jì)劃。對(duì)這個(gè)減稅計(jì)劃所導(dǎo)致的稅收收入損失,大部分可以通過(guò)查堵稅收漏洞和對(duì)政府提供的服務(wù)收費(fèi)而產(chǎn)生的收入增加來(lái)彌補(bǔ)。例如,聯(lián)邦航空局每年都無(wú)償?shù)貫楹娇展咎峁┰S多服務(wù),據(jù)估計(jì),在5年計(jì)劃期間里,通過(guò)向航空公司為其獲得的政府服務(wù)進(jìn)行收費(fèi),可以使政府收入增加300多億美元。

  上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái),歐洲國(guó)家在收費(fèi)管理上的政策趨勢(shì)主要有以下幾個(gè)方面:(1)越來(lái)越多的國(guó)家通過(guò)收費(fèi)增加收入來(lái)源。歐洲大多數(shù)國(guó)家的收費(fèi)收入占GDP或收費(fèi)收入占財(cái)政收入的比重在逐年上升。(2)費(fèi)的收入在地方財(cái)政收入中的比重在上升,其主要原因是:地方政府?dāng)U大了提供服務(wù)的范圍;地方政府想收更多的費(fèi),更大程度地滿(mǎn)足服務(wù)的需要;有的國(guó)家把有些稅改為費(fèi),如英國(guó)把過(guò)去對(duì)廢物處理的征稅改為收費(fèi)。(3)各種收費(fèi)的統(tǒng)一化。(4)很多社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樗接谢?,政府主要通過(guò)規(guī)定收費(fèi)的上限、確定收費(fèi)的總量以及總量分配的方法進(jìn)行管理。(5)把有些小的收費(fèi)合并為一項(xiàng)大的收費(fèi)。(6)為社會(huì)服務(wù)的收費(fèi)是主要方面。

  1985-1995年間,歐盟15個(gè)成員國(guó)中收費(fèi)收入占稅收收入比重最高的國(guó)家的是奧地利,將近14%(1995年),大多數(shù)國(guó)家低于8%.除了4個(gè)國(guó)家(奧地利、西班牙、英國(guó)、葡萄牙)之外,其他11個(gè)成員國(guó)10年間收費(fèi)收入占稅收收入的比重都是增加的。歐盟之外的OECD國(guó)家,瑞典收費(fèi)占稅收收入的比重最高,1995年達(dá)15%以上。(喬吉爾·布拉希,1999)

  新加坡、馬來(lái)西亞、印度、菲律賓、韓國(guó)、印度尼西亞、泰國(guó)等亞洲國(guó)家中,新加坡收費(fèi)收入占稅收收入比重最高,1995年將近20%,收費(fèi)收入占GDP和占稅收收入的比重,1995年比1985年增長(zhǎng)了約1倍。原因一方面是政府的支出需求增長(zhǎng);另一方面是政府不愿意用稅收的形式滿(mǎn)足支出需求,不愿意開(kāi)征新的稅種,不愿意提高稅率。所以,當(dāng)支出需求擴(kuò)大時(shí),政府唯一的辦法就是增加收費(fèi)。(徐鏗,1999)

  有研究表明,在大多數(shù)工業(yè)化國(guó)家中,地方政府越來(lái)越依賴(lài)使用費(fèi),這已成為一個(gè)國(guó)際趨勢(shì)。使用費(fèi)和其他地方政府收入來(lái)源之間的關(guān)系,已成為學(xué)術(shù)界和實(shí)際部門(mén)討論的一個(gè)主要議題。較為普遍的一個(gè)觀點(diǎn)是對(duì)使用費(fèi)的日益依賴(lài),反映了政府其它收入來(lái)源(稅收政府間的補(bǔ)貼)變得更為有限。

  綜上所述,稅收和收費(fèi)都是政府收入的主要形式,都有其存在的客觀必然性,不能片面地肯定一個(gè)而否定另一個(gè)?!百M(fèi)改稅”并不是也不可能是全盤(pán)否定收費(fèi),更不是把所有的收費(fèi)都改為征稅或取消所有的收費(fèi)。為了改變目前我國(guó)政府收入體制上存在的問(wèn)題,確有必要在研究和推進(jìn)“費(fèi)改稅”的同時(shí),重視和考慮“稅改費(fèi)”的問(wèn)題。

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