稅與費(fèi)作為兩個(gè)不同的分配范疇，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里發(fā)揮著各自的功能。既然如此，在理論研究和實(shí)踐運(yùn)用中，不能簡(jiǎn)單地相互替代。但是，在當(dāng)前我國(guó)稅費(fèi)關(guān)系比較扭曲的情況下，確有一種把費(fèi)改稅作為改革的唯一選擇的取向，全面地肯定稅而否定費(fèi)。這種把費(fèi)改稅簡(jiǎn)單化、唯一化、教條化的傾向，筆者不以為然。筆者認(rèn)為，當(dāng)前，既要有積極的“費(fèi)改稅”，又要有慎重的“稅改費(fèi)”。

　　一、理論上規(guī)范的稅費(fèi)關(guān)系及判斷標(biāo)準(zhǔn)稅改費(fèi)的理論基礎(chǔ)，就其主要方面來(lái)說(shuō)是基于公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和地方公共產(chǎn)品的供給理論。研究稅收與收費(fèi)之間的關(guān)系離不開(kāi)價(jià)格作為參照。從理論上，規(guī)范的價(jià)、費(fèi)、稅三者之間的關(guān)系涉及制度安排和選擇問(wèn)題，即采取何種制度來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化。這里對(duì)制度的選擇，實(shí)際上是對(duì)社會(huì)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)制度的選擇。社會(huì)所提供的滿足人們各種消費(fèi)欲望的社會(huì)產(chǎn)品，按消費(fèi)特征的不同，可分為私人品、公共品和準(zhǔn)公共品。規(guī)范的價(jià)、費(fèi)、稅關(guān)系正是通過(guò)對(duì)社會(huì)產(chǎn)品分類而體現(xiàn)的。

　　第一，私人品實(shí)行價(jià)格制度。私人品消費(fèi)的排他性是與私人品所有權(quán)密切相關(guān)的，而私人品所有權(quán)正是構(gòu)成市場(chǎng)交易契約的微觀基礎(chǔ)。由于各種商品和資源的產(chǎn)權(quán)具有排他性，因而欲取得對(duì)方的使用價(jià)值必須在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行交易；正是由于這種排他性，所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，因而可通過(guò)交易方式來(lái)互通有無(wú)；正是由于產(chǎn)權(quán)的擁有可帶來(lái)相應(yīng)的收益，因而交易應(yīng)按等價(jià)交換來(lái)進(jìn)行。

　　第二，公共品實(shí)行稅收制度。公共品生產(chǎn)的邊際成本為零，即增加一個(gè)人的消費(fèi)并不會(huì)引起邊際成本的增加，同時(shí)它的生產(chǎn)具有巨大的外部效應(yīng)，一旦生產(chǎn)出來(lái)將惠及社會(huì)全體成員，這是由公共品消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性引起的。這就意味著在公共品消費(fèi)中免不了存在“免費(fèi)搭車”現(xiàn)象，而要界定和排除這種現(xiàn)象的成本是相當(dāng)高的。為了籌集公共品的生產(chǎn)資金，必須主要通過(guò)稅收籌措，即社會(huì)成員在擁有無(wú)償享受公共品消費(fèi)的權(quán)利的同時(shí)，也負(fù)載有依法納稅的義務(wù)。從理論上看，由政府通過(guò)稅收來(lái)籌集公共品生產(chǎn)資金，通過(guò)公共支出來(lái)提供各種公共品，可有效地抑制“免費(fèi)搭車”行為，化解公共消費(fèi)與私人產(chǎn)權(quán)的矛盾，使可能產(chǎn)生的補(bǔ)償性內(nèi)在化和可能發(fā)生的交易成本降低，從而有利于在社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

　　第三，準(zhǔn)公共品實(shí)行收費(fèi)制度。準(zhǔn)公共品消費(fèi)具有局部公共性和局部排他性的特點(diǎn)，表明準(zhǔn)公共品具有局部的受益性，也表明對(duì)準(zhǔn)公共品產(chǎn)權(quán)的界定成本在一定范圍內(nèi)和一定程度上是較小的，然而若超過(guò)一定的界限，則交易成本將十分高昂。在這種情況下，根據(jù)準(zhǔn)公共品消費(fèi)特性將其受益范圍規(guī)定在一個(gè)社區(qū)區(qū)間。社區(qū)可以被看作成一定規(guī)模的集體，其產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)相對(duì)社區(qū)內(nèi)部成員來(lái)看與集體產(chǎn)權(quán)相類似，相對(duì)于外部成員來(lái)看則與私人產(chǎn)權(quán)相類似，社區(qū)產(chǎn)權(quán)的構(gòu)造具有內(nèi)部的集體性和外部的私人性。在這種安排下，社區(qū)組織要維持運(yùn)營(yíng)，有賴于兩方面的補(bǔ)償，一方面，在社區(qū)內(nèi)部每個(gè)成員均無(wú)例外地向組織繳納一定的近似于捐稅的費(fèi)用；另一方面在社區(qū)組織內(nèi)部通過(guò)向其他社區(qū)以外的成員提供服務(wù)收取近似于價(jià)格的補(bǔ)償。由此可見(jiàn)，構(gòu)造社區(qū)組織之時(shí)，就已蘊(yùn)含了收費(fèi)機(jī)制。通過(guò)人類千百年的探索、比較和選擇，分別對(duì)私人品、公共品和準(zhǔn)公共品采取了私人產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)和社區(qū)產(chǎn)權(quán)，并相應(yīng)的形成了價(jià)格、稅收和收費(fèi)三種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和運(yùn)作方式，這些理論已被驗(yàn)證為是行之有效的，能夠使人類有限的資源得到最有效的運(yùn)用和最佳配置。

　　按照上述原理，如何運(yùn)用稅費(fèi)的判斷標(biāo)準(zhǔn)通常有：（1）利益原則標(biāo)準(zhǔn)。政府征收一種稅或費(fèi)時(shí)應(yīng)考慮有兩個(gè)根本原則，一是償付能力原則；二是利益原則。一般征稅是建立在支付能力基礎(chǔ)上的，如所得稅稅額就是建立在有支付能力基礎(chǔ)上的。而征費(fèi)則是建立在利益原則基礎(chǔ)之上的。所以，如果所征的費(fèi)，是建立在有支付能力基礎(chǔ)上的，都應(yīng)改為稅。（2）收入與支付之間的聯(lián)系如何。一種征收，如果是建立在利益原則基礎(chǔ)上，但征收的收入用于全體社會(huì)成員，則應(yīng)征收稅而不是費(fèi)；反之，如果征收的收入只用于交納者（即部分社會(huì)成員），則應(yīng)征收費(fèi)而不是稅。（3）政府花費(fèi)這筆收入是用于公共產(chǎn)品還是私人產(chǎn)品。如果收費(fèi)支持的是公共產(chǎn)品而不是私人產(chǎn)品，那么，這時(shí)的收費(fèi)就具有稅收的性質(zhì)。所以確定一項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目的性質(zhì)時(shí)，應(yīng)看它支持的是公共產(chǎn)品還是私人產(chǎn)品。（4）政府所提供的物品或勞務(wù)在私人部門是否有同樣的物品或勞務(wù)。如果收費(fèi)提供物品或勞務(wù)項(xiàng)目可以由私人部門提供，作為政府要么取消同樣的服務(wù)，要么把它私有化。這時(shí)，政府應(yīng)考慮把那些公共產(chǎn)品或勞務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)化為價(jià)格管理，而不是轉(zhuǎn)化為稅。（5）征收成本標(biāo)準(zhǔn)。幾乎所有國(guó)家都對(duì)部分本應(yīng)收費(fèi)的項(xiàng)目征稅，如道路使用費(fèi)，本應(yīng)由道路使用者交，但如果在每一個(gè)道路上設(shè)卡收費(fèi)則成本很大。所以，幾乎所有國(guó)家都把它放在燃油稅中征收，如美國(guó)是放在燃料的消費(fèi)稅中征收的。這就是“費(fèi)改稅”時(shí)應(yīng)考慮的成本標(biāo)準(zhǔn)。（6）中央與地方的財(cái)政收支標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前許多收費(fèi)是地方政府的臨時(shí)性行為，是不規(guī)范的，主要原因是地方政府沒(méi)有足夠的收入來(lái)源，同時(shí)又沒(méi)有相應(yīng)的稅收立法權(quán)，因此，只有依靠收費(fèi)來(lái)解決支出需求問(wèn)題。要從根本上解決問(wèn)題不是簡(jiǎn)單地把費(fèi)改稅，而是通過(guò)賦予地方適當(dāng)?shù)牧⒎?quán)，使其有自己的收入來(lái)源，既可以把一些收費(fèi)改為收稅，也可以根據(jù)上述的判斷標(biāo)準(zhǔn)，把有的稅改為費(fèi)。

　　綜上所述，同稅收一樣，收費(fèi)是政府收入體制的重要組成部分，但與稅收相比，政府收費(fèi)的主要經(jīng)濟(jì)原理不僅僅是籌集財(cái)政收入，而且還在于提高經(jīng)濟(jì)效率。在很多人看來(lái)，政府對(duì)傳統(tǒng)上免費(fèi)提供的服務(wù)（如大多數(shù)公園）進(jìn)行收費(fèi)，或者對(duì)傳統(tǒng)上低于成本價(jià)提供的服務(wù)（如道路）提高價(jià)格都可能被公眾看作“牟取收入”，更不用說(shuō)那些直接受到影響的人了。顯然，這種看法是錯(cuò)誤的。政府對(duì)提供的某些準(zhǔn)公共產(chǎn)品（例如道路）采取適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)政策，雖然有些直接從一些未收費(fèi)或低收費(fèi)的公共服務(wù)中受益的人有意見(jiàn)，但是大多數(shù)人是贊成的。公民應(yīng)接受這種經(jīng)過(guò)精心設(shè)計(jì)的收費(fèi)政策，這些政策將使稀缺的公共資源得到最好的利用，從而使得政府提高了利用資源的效率。最大限度地提高稀缺公共資源的使用效率，對(duì)任何一個(gè)社會(huì)都是必要的和必需的，它可以盡可能多地為人民提供他們所需要的服務(wù)，這種有效性在貧窮國(guó)家特別重要。

　　二、政府收費(fèi)的定價(jià)原理及管理原則多數(shù)西方國(guó)家遵循的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或原則是成本恢復(fù)原則。在這一原則下可以采取不同的方法確定收費(fèi)水平。

　　一是邊際成本定價(jià)方法。財(cái)務(wù)核算中所指的成本是在特定活動(dòng)的實(shí)施過(guò)程中可用貨幣衡量的支出，包括工資、租金、實(shí)物、交通、供給等，它反映了某特定時(shí)期的真實(shí)財(cái)務(wù)支出。進(jìn)行過(guò)這種核算的人都知道，將成本分配到特定的活動(dòng)中去是很困難的。雖然如此，財(cái)務(wù)人員還是研究出各種成本核算方法來(lái)處理共同成本或間接費(fèi)用并收到了比較滿意的效果。但是在邊際成本定價(jià)方法中提及的經(jīng)濟(jì)成本不是會(huì)計(jì)成本，而是機(jī)會(huì)成本，即投入用作了其它目的時(shí)的受益值。比如一個(gè)森林公園不僅僅包括記載在賬本上實(shí)物設(shè)施和運(yùn)營(yíng)成本，更重要的是，國(guó)家把它用于其它用途（如采伐或開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)）時(shí)的價(jià)值。邊際成本定價(jià)原則的有效應(yīng)用需要對(duì)社會(huì)或機(jī)會(huì)成本進(jìn)行估算。對(duì)于提供一項(xiàng)特定服務(wù)中的另一項(xiàng)服務(wù)時(shí)，估算邊際成本，需要確定由這種擴(kuò)展產(chǎn)生的所有追加成本。例如，交通擁擠會(huì)提高社會(huì)成本，但是很難將等待成本換算成貨幣價(jià)值，而為了確定收費(fèi)的價(jià)格則又必須把它們加到其它相關(guān)成本中。因此，即使在理論上衡量邊際成本也是非常困難的。由于估算政府提供服務(wù)的邊際成本需要許多信息，而這些信息又很難全部得到，因此，很難把提供服務(wù)所需的成本彌補(bǔ)回來(lái)，故而在實(shí)踐中這種方法用得不多。

　　二是平均成本定價(jià)方法。實(shí)際上，許多服務(wù)成本是按照平均成本方法確定的。平均成本所需的信息少得多，這樣定價(jià)，總可以把所需要的成本彌補(bǔ)回來(lái)。但這種方法也有問(wèn)題，比如，平均成本定價(jià)方法估算提供特定服務(wù)的總財(cái)務(wù)成本，然后除以單位數(shù)量，得到合適的使用費(fèi)價(jià)格。但結(jié)果是缺乏效率。因?yàn)?，如果產(chǎn)出增大成本降低，定價(jià)過(guò)高，產(chǎn)出就會(huì)下落到社會(huì)需求水平之下；如果產(chǎn)出增大成本增大，定價(jià)過(guò)低，該種服務(wù)會(huì)過(guò)度需求，資源配置將發(fā)生紊亂。只有在單位成本是常量時(shí)，即邊際成本和平均成本是相等的時(shí)候，平均成本定價(jià)才是有效的。此外，用平均成本定價(jià)需要估計(jì)需求對(duì)價(jià)格變化的反應(yīng)，這是比較困難的。比如一個(gè)公園，原來(lái)是免費(fèi)的，或者是名義價(jià)格大大低于真實(shí)價(jià)格，此時(shí)公園的游客最多，保證其開(kāi)放和正常運(yùn)營(yíng)時(shí)必須發(fā)生的財(cái)務(wù)成本，可以較容易地估算出來(lái)；但是如果用這個(gè)成本除以此時(shí)游客人數(shù)，從而確定收費(fèi)價(jià)格，顯然不可能涵蓋所有成本，而用實(shí)際成本作為定價(jià)依據(jù)勢(shì)必提高價(jià)格；如果價(jià)格上漲了，那么使用公園的人數(shù)肯定會(huì)減少。這就是說(shuō)，用平均成本價(jià)格來(lái)涵蓋運(yùn)營(yíng)成本，不僅需要使用者了解人數(shù)變化時(shí)單位成本如何變化的信息，而且需要了解價(jià)格變化時(shí)人數(shù)如何變化。這種信息不容易得到，即使可以得到，據(jù)此而定的價(jià)格不太可能帶來(lái)有效的資源配置。

　　三是可變定價(jià)方法，也稱高峰低谷定價(jià)法。這種方法通常用于公用事業(yè)的定價(jià)。例如，電力在夏天用得多，這時(shí)可以把價(jià)格定得高些；而春天用得少，這時(shí)可以把價(jià)格定得低些；再如，公園或國(guó)家自然保護(hù)區(qū)，可以節(jié)假日對(duì)入園者定價(jià)高些，而在平時(shí)定價(jià)低些；還如，交通運(yùn)輸，在旅行高峰期定價(jià)高些，對(duì)非高峰期的旅行者打折是有意義的。這種定價(jià)對(duì)于提高資源使用效率，解決因鼓勵(lì)額外消費(fèi)而帶來(lái)的擁擠和瓶頸問(wèn)題有著特殊的作用。

　　在對(duì)收費(fèi)管理上，國(guó)際上通過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐，已經(jīng)形成了一些基本原則，OECD把這些原則概括為9條：（1）收取一種費(fèi)，必須有法律授權(quán)。（2）開(kāi)征費(fèi)之前，必須向費(fèi)的承擔(dān)人宣傳為什么要收取此費(fèi)，類似于開(kāi)征某種稅之前的宣傳。這樣做的好處是可以盡量減少對(duì)實(shí)施這項(xiàng)政策的反對(duì)者。（3）開(kāi)征前確定好征收成本，收費(fèi)的全部成本應(yīng)讓所有的交費(fèi)者明白，具有透明度。（4）征收系統(tǒng)應(yīng)盡可能地方便交費(fèi)人。（5）必須對(duì)收費(fèi)的政府行政部門進(jìn)行監(jiān)督，包括審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督。（6）開(kāi)征費(fèi)以后，應(yīng)盡可能地允許收費(fèi)的實(shí)體有對(duì)該費(fèi)的使用權(quán)利。（7）收費(fèi)率可以用邊際成本法或平均成本法來(lái)確定。（8）開(kāi)征費(fèi)時(shí)，應(yīng)考慮公平因素。比如某項(xiàng)收費(fèi)是為了提供某種服務(wù)，服務(wù)對(duì)象是低收入者，則征費(fèi)率應(yīng)定得低些，以體現(xiàn)公平原則。（9）如果開(kāi)征費(fèi)，應(yīng)考慮政府與私人部門之間比較中性的問(wèn)題。實(shí)際上，這9條原則其實(shí)主要包括了收費(fèi)的法制基礎(chǔ)、收費(fèi)的事前聽(tīng)證原則、透明原則、方便交費(fèi)人原則、監(jiān)督原則、誰(shuí)付費(fèi)誰(shuí)受益原則、成本收回原則、公平原則等。

　　三、我國(guó)規(guī)費(fèi)形式的歷史必然性應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)的政府收入體制形成過(guò)程是伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而進(jìn)行的。稅、費(fèi)、利都曾在某一歷史時(shí)期構(gòu)成國(guó)家財(cái)政收入的主要形式。隨著改革開(kāi)放的不斷深化以及社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，我國(guó)政府收入體制也發(fā)生了很大變化。首先，改革前政府收入統(tǒng)一于預(yù)算之內(nèi)，主要由企業(yè)繳納的稅收和利潤(rùn)兩部分收入構(gòu)成。改革后，隨著外資進(jìn)入和非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣泛地運(yùn)用了稅收形式，使稅收逐步成為向包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的所有經(jīng)營(yíng)單位與個(gè)人籌集政府收入的主要形式。其次，在預(yù)算內(nèi)以稅為主取得政府收入的同時(shí)，基于僅僅依賴稅收收入難以保障經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和社會(huì)事業(yè)日益擴(kuò)大的財(cái)力需要，各級(jí)政府又運(yùn)用收費(fèi)形式來(lái)籌集部分政府收入，這就形成了現(xiàn)行的預(yù)算內(nèi)以稅收為主、預(yù)算外以收費(fèi)為主、稅費(fèi)并存的政府收入結(jié)構(gòu)。這種政府性體制是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)軌階段，經(jīng)濟(jì)體制仍在改革過(guò)程中隨形勢(shì)發(fā)展的客觀需要逐步形成的，是特定歷史階段的產(chǎn)物，本身即具有過(guò)渡性。因此，對(duì)它的形成及所發(fā)揮的作用應(yīng)以歷史發(fā)展的觀點(diǎn)做出客觀正確的評(píng)價(jià)。

　　第一，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)現(xiàn)行的政府收入體制的確是一種非定型的政府收入體制，存在著不規(guī)范性、不穩(wěn)定性，甚至有某些不合理性。但是決不能因此而否定它在歷史的過(guò)渡階段中所發(fā)揮的積極作用。這些年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)能持續(xù)發(fā)展，社會(huì)能保持安定，是與收費(fèi)能為各級(jí)政府提供必要的財(cái)力保障分不開(kāi)的。

　　其次，肯定現(xiàn)行政府收入體制的作用，決不是要掩蓋現(xiàn)行體制中，特別是政府收費(fèi)行為中所出現(xiàn)的許多嚴(yán)重問(wèn)題。只有實(shí)事求是地找出問(wèn)題來(lái)，才能把深化政府收入體制的改革推向前進(jìn)。現(xiàn)在籠統(tǒng)地提出“費(fèi)改稅”，或把費(fèi)的問(wèn)題統(tǒng)統(tǒng)歸結(jié)為部門經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物的觀點(diǎn)是值得商磋的。目前世界各國(guó)籌集政府收入的方式，特別是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，一般都采取以稅收為主，輔之收費(fèi)的政府收入體制。我國(guó)政府收入體制的問(wèn)題并不在于運(yùn)用了稅費(fèi)這兩種形式，而是在運(yùn)用這兩種形式中出現(xiàn)了兩個(gè)問(wèn)題：一個(gè)是稅小費(fèi)大，主輔移位；另一個(gè)是運(yùn)用收費(fèi)的形式，卻未能把收費(fèi)納入法治化管理和預(yù)算管理的軌道。這是問(wèn)題的癥狀所在。“稅小”（指稅收收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重偏低）有費(fèi)越位的影響，但決不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為就是因“費(fèi)大”而造成的?！岸愋　笔紫纫獜亩惖淖陨韥?lái)找稅收“缺位”的原因。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對(duì)稅是持否定態(tài)度的。當(dāng)時(shí)沿用了稅的名稱，但否定了稅的實(shí)質(zhì)，所謂稅只不過(guò)是公有制企業(yè)積累上繳的轉(zhuǎn)換形式。這就使征稅機(jī)關(guān)及全社會(huì)的納稅意識(shí)都受到很大影響。從某種意義上說(shuō)，征稅新機(jī)制是在改革開(kāi)放后隨外資的進(jìn)入、非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)放寬管理后才逐步健全起來(lái)的，特別是1994年為了適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，我國(guó)對(duì)工商稅制做了全面改革，就稅制本身而言，與國(guó)際上一些主要國(guó)家的稅制已大體接近。主要的稅種除遺產(chǎn)稅未開(kāi)征外，征稅范圍不比國(guó)外窄，主體稅種如增值稅規(guī)定的稅率也并不比國(guó)外低。

　　但是為什么我國(guó)實(shí)際稅收收入占GDP的比重卻大大低于國(guó)外呢？這里的根本原因在于稅收自身，從稅收發(fā)展進(jìn)程分析，稅收改革還沒(méi)有到位。一是公布的稅收政策因種種原因而產(chǎn)生的漏洞；二是稅制上的漏洞，包括稅制結(jié)構(gòu)不合理的漏洞；三是納稅意識(shí)重建工作沒(méi)有完全跟上，納稅遵從率低所產(chǎn)生的漏洞；四是征管工作滯后于稅制建設(shè)，稅收控管能力與現(xiàn)實(shí)需要脫節(jié)所產(chǎn)生的漏洞；五是稅收的法律保障機(jī)制不健全，以行政干預(yù)稅收?qǐng)?zhí)法所產(chǎn)生的漏洞等。這些都需要依靠深化稅制改革來(lái)解決。

　　“費(fèi)大”，不應(yīng)當(dāng)包括政府合理又合法的收費(fèi)，如政府提供準(zhǔn)公共商品（勞務(wù)）所收的費(fèi)、政府憑所有權(quán)收取的費(fèi)等?！百M(fèi)大”應(yīng)當(dāng)是指那些“越位”的收費(fèi)，它攪亂了分配關(guān)系，加重了經(jīng)濟(jì)單位和繳費(fèi)人的負(fù)擔(dān)，阻礙了經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，損壞了政府形象，削弱了稅基，給貪污腐化等不正之風(fēng)以可乘之機(jī)，如此等等。對(duì)此，顯然絕不是“費(fèi)改稅”所能解決的。而對(duì)另一部分收費(fèi)，如政府的行政性開(kāi)支、基礎(chǔ)建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)、教育經(jīng)費(fèi)等，本應(yīng)從稅收中得以解決，而不應(yīng)當(dāng)稅外再收費(fèi)，但是建立稅收新秩序，解決稅收“缺位”需要有一個(gè)過(guò)程。這部分收費(fèi)在一個(gè)歷史階段中，為了解決政府在過(guò)渡時(shí)期出現(xiàn)的暫時(shí)性的財(cái)政困難，保障經(jīng)濟(jì)高速度發(fā)展和政府行為有序進(jìn)行起了一定的積極作用，今后，仍然還將發(fā)揮不可取代的作用。對(duì)此，僅僅企望“費(fèi)改稅”似乎太簡(jiǎn)單了一點(diǎn)。

　　四、費(fèi)的比重提高——值得注意的國(guó)際趨勢(shì)從一般的情況而言，在世界主要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，預(yù)算內(nèi)的稅收是政府主要籌資方式和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活的手段；同時(shí)，地方政府還可以通過(guò)一定的法律程序決定開(kāi)征一些規(guī)費(fèi)，即政府對(duì)居民或法人提供特定服務(wù)時(shí)收取的手續(xù)費(fèi)或工本費(fèi)（在全部政府收入中只占很小部分）。地方政府在提供區(qū)域的或社區(qū)的某些公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，還可按“使用者付費(fèi)”原則向接受服務(wù)者收取一定數(shù)量的使用費(fèi)，如高速公路、地鐵的收費(fèi)，污水或垃圾處理的收費(fèi)等（也要經(jīng)過(guò)法定程序收費(fèi)條款，此類收入有時(shí)可占地方政府收入不小的比重）。而且，在近一二十年，擴(kuò)大“使用者付費(fèi)”范圍成為不少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的流行趨勢(shì)，被認(rèn)為有利于提高資源配置效率。正稅、規(guī)費(fèi)、使用費(fèi)收入都應(yīng)反映在政府預(yù)算收入中。當(dāng)然，在預(yù)算中可形成與某些資金對(duì)應(yīng)的相對(duì)獨(dú)立的部分，有時(shí)還貌似“預(yù)算外”，但政府總體預(yù)算的“完整性”是始終不可動(dòng)搖的，即不允許將政府資金由政府部門和單位自收自支、分散掌握，而不反映到政府收支總賬上。同時(shí)，企業(yè)也可以有“收費(fèi)”，但這屬商業(yè)行為，與政府財(cái)力運(yùn)作系統(tǒng)無(wú)關(guān)。上述情況是當(dāng)今世界上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通例。

　　收費(fèi)和“使用者付費(fèi)”的收入也占近1/3.當(dāng)然，美國(guó)城市政府間具體情況的差別有時(shí)是相當(dāng)大的，但一般而言，城市政府收入中“費(fèi)”的比重明顯高于州政府的同一指標(biāo)（賈康，1999）。美國(guó)前總統(tǒng)克林頓提出的1998年財(cái)政年度預(yù)算包括1000億美元的減稅計(jì)劃。對(duì)這個(gè)減稅計(jì)劃所導(dǎo)致的稅收收入損失，大部分可以通過(guò)查堵稅收漏洞和對(duì)政府提供的服務(wù)收費(fèi)而產(chǎn)生的收入增加來(lái)彌補(bǔ)。例如，聯(lián)邦航空局每年都無(wú)償?shù)貫楹娇展咎峁┰S多服務(wù)，據(jù)估計(jì)，在5年計(jì)劃期間里，通過(guò)向航空公司為其獲得的政府服務(wù)進(jìn)行收費(fèi)，可以使政府收入增加300多億美元。

　　上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，歐洲國(guó)家在收費(fèi)管理上的政策趨勢(shì)主要有以下幾個(gè)方面：（1）越來(lái)越多的國(guó)家通過(guò)收費(fèi)增加收入來(lái)源。歐洲大多數(shù)國(guó)家的收費(fèi)收入占GDP或收費(fèi)收入占財(cái)政收入的比重在逐年上升。（2）費(fèi)的收入在地方財(cái)政收入中的比重在上升，其主要原因是：地方政府?dāng)U大了提供服務(wù)的范圍；地方政府想收更多的費(fèi)，更大程度地滿足服務(wù)的需要；有的國(guó)家把有些稅改為費(fèi)，如英國(guó)把過(guò)去對(duì)廢物處理的征稅改為收費(fèi)。（3）各種收費(fèi)的統(tǒng)一化。（4）很多社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樗接谢?，政府主要通過(guò)規(guī)定收費(fèi)的上限、確定收費(fèi)的總量以及總量分配的方法進(jìn)行管理。（5）把有些小的收費(fèi)合并為一項(xiàng)大的收費(fèi)。（6）為社會(huì)服務(wù)的收費(fèi)是主要方面。

　　1985-1995年間，歐盟15個(gè)成員國(guó)中收費(fèi)收入占稅收收入比重最高的國(guó)家的是奧地利，將近14%（1995年），大多數(shù)國(guó)家低于8%.除了4個(gè)國(guó)家（奧地利、西班牙、英國(guó)、葡萄牙）之外，其他11個(gè)成員國(guó)10年間收費(fèi)收入占稅收收入的比重都是增加的。歐盟之外的OECD國(guó)家，瑞典收費(fèi)占稅收收入的比重最高，1995年達(dá)15%以上。（喬吉爾·布拉希，1999）

　　新加坡、馬來(lái)西亞、印度、菲律賓、韓國(guó)、印度尼西亞、泰國(guó)等亞洲國(guó)家中，新加坡收費(fèi)收入占稅收收入比重最高，1995年將近20%，收費(fèi)收入占GDP和占稅收收入的比重，1995年比1985年增長(zhǎng)了約1倍。原因一方面是政府的支出需求增長(zhǎng)；另一方面是政府不愿意用稅收的形式滿足支出需求，不愿意開(kāi)征新的稅種，不愿意提高稅率。所以，當(dāng)支出需求擴(kuò)大時(shí)，政府唯一的辦法就是增加收費(fèi)。（徐鏗，1999）

　　有研究表明，在大多數(shù)工業(yè)化國(guó)家中，地方政府越來(lái)越依賴使用費(fèi)，這已成為一個(gè)國(guó)際趨勢(shì)。使用費(fèi)和其他地方政府收入來(lái)源之間的關(guān)系，已成為學(xué)術(shù)界和實(shí)際部門討論的一個(gè)主要議題。較為普遍的一個(gè)觀點(diǎn)是對(duì)使用費(fèi)的日益依賴，反映了政府其它收入來(lái)源（稅收政府間的補(bǔ)貼）變得更為有限。

　　綜上所述，稅收和收費(fèi)都是政府收入的主要形式，都有其存在的客觀必然性，不能片面地肯定一個(gè)而否定另一個(gè)。“費(fèi)改稅”并不是也不可能是全盤否定收費(fèi)，更不是把所有的收費(fèi)都改為征稅或取消所有的收費(fèi)。為了改變目前我國(guó)政府收入體制上存在的問(wèn)題，確有必要在研究和推進(jìn)“費(fèi)改稅”的同時(shí)，重視和考慮“稅改費(fèi)”的問(wèn)題。