[摘要]本文分析了西方發(fā)達(dá)國家環(huán)境保護(hù)稅收政策的特點(diǎn)，針對我國現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)稅收政策中存在的不足，提出應(yīng)當(dāng)借鑒西方國家的成功做法，堅持循序漸進(jìn)、從實(shí)際出發(fā)和中性原則，在環(huán)境稅改革中注意營造完善的市場體系，在環(huán)境稅設(shè)計時注意把握稅收措施的多樣性和稅率的次優(yōu)性，在環(huán)境稅實(shí)施中注意環(huán)境稅的收入使用、管理級次、相關(guān)配合問題等。

　　20世紀(jì)90年代以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家尤其是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國，廣泛利用諸如稅收、收費(fèi)、排污權(quán)交易、押金等經(jīng)濟(jì)政策來保護(hù)環(huán)境。而經(jīng)濟(jì)政策的最新發(fā)展趨勢就是利用財稅政策作為解決環(huán)境問題的突破口。就財稅政策角度而言，解決環(huán)境問題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須建立和健全環(huán)境稅，進(jìn)而使整個稅制體現(xiàn)環(huán)保要求。

　　一、西方環(huán)境保護(hù)稅收政策的主要內(nèi)容和特點(diǎn)

　　環(huán)境稅作為國家宏觀調(diào)控的一種重要手段，其經(jīng)濟(jì)思想主要來源于庇古稅。從國外環(huán)境稅的具體應(yīng)用來看，大體經(jīng)歷了三個階段：1.20世紀(jì)70年代到80年代初。這個時期環(huán)境稅主要體現(xiàn)為補(bǔ)償成本的收費(fèi)。其產(chǎn)生主要是基于“污染者負(fù)擔(dān)”的原則，要求排污者承擔(dān)監(jiān)控排污行為的成本，種類主要包括用戶費(fèi)、特定用途收費(fèi)等，尚不屬典型的環(huán)境稅，只能說是環(huán)境稅的雛形。2.20世紀(jì)80年代至90年代中期。這個時期的環(huán)境稅種類日益增多，如排污稅、產(chǎn)品稅、能源稅、二氧化碳稅和二氧化硫稅等紛紛出現(xiàn)。功能上綜合考慮了引導(dǎo)和財政功能。3.20世紀(jì)90年代中期至今。這個時期是環(huán)境稅迅速發(fā)展的時期，為了實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。各國紛紛推行利于環(huán)保的財政、稅收政策，許多國家還進(jìn)行了綜合的環(huán)境稅制改革?？傮w來說，世界各國開征環(huán)境稅愈加普遍，環(huán)境稅費(fèi)一體化進(jìn)程也在不斷加快，但由于各國國情、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、面臨的環(huán)境問題不同，環(huán)境保護(hù)政策以及反映環(huán)境管理思路的具體稅費(fèi)結(jié)構(gòu)存在很大差別，開征的具體稅種、開征方法五花八門。下面對幾個較有代表性的國家進(jìn)行簡單介紹。

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　　1971年，美國國會引入一個關(guān)于在全國范圍內(nèi)對向環(huán)境排放硫化物征稅的議案，并在1 987年建議對一氧化硫和一氧化氮的排放征稅。自此以后，美國政府逐步把稅收手段引進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域，至今已形成了一套相對完善的環(huán)境稅收制度，主要有對損害臭氧的化學(xué)品征收的消費(fèi)稅、汽油稅、與汽車使用相關(guān)的稅收和費(fèi)用（如卡車、拖車消費(fèi)稅，輪胎稅等）、開采稅、固體廢棄物處理稅（費(fèi)）、二氧化硫稅、環(huán)境收入稅等，還有較多的環(huán)境稅收優(yōu)惠政策。從征收管理看，美國對環(huán)境稅的征收管理非常嚴(yán)格。它由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，繳入財政部，財政部將其分別納入普通基金預(yù)算和信托基金，后者再轉(zhuǎn)入下設(shè)的超級基金。由于征管部門集中，征管手段現(xiàn)代化水平高，因此，在美國，拖欠、逃漏環(huán)境稅的現(xiàn)象很少，環(huán)境稅征收額呈逐年上升趨勢。該國環(huán)境稅以重點(diǎn)突出、制度配套的特點(diǎn)在環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了不可忽視的作用。

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　　荷蘭在世界上以環(huán)境優(yōu)美著稱，是OECD國家中環(huán)境稅開征較早的一個國家。荷蘭環(huán)境稅大都屬于特定目的的稅收，特點(diǎn)是以小稅種為主，各種環(huán)境稅的稅率規(guī)定得十分明確和詳細(xì)，稅種繁多并且深入到國民生活的方方面面。隨著荷蘭環(huán)境稅制的完善和迅猛發(fā)展，環(huán)境稅收收入占全部稅收收入的比重不斷加大，從1 996年的1.22%已上升到2004年的14%，占GDP的3.5%.同時。荷蘭環(huán)境稅大都是專門目的稅，所以其稅收收入大都作為專用基金，?？顚Ｓ?，全部用于環(huán)境保護(hù)方面的開支。另外，荷蘭在制定環(huán)境稅時充分考慮到對同一種產(chǎn)品的不同消費(fèi)行為征稅將對環(huán)境產(chǎn)生不同的影響，因而大都對影響環(huán)境不大的行為作出一些減免稅的規(guī)定，較好地發(fā)揮了保護(hù)環(huán)境的功能。荷蘭特別為環(huán)境保護(hù)目的而設(shè)計的稅種主要包括：燃料稅、能源調(diào)節(jié)稅、鈾稅、水污染稅、地下水稅、廢物稅、垃圾稅、噪音稅、超額糞便稅、狗稅等。從實(shí)踐看，該國基于中央政府和地方政府在征收目的和條件方面的不同，在環(huán)境稅的征收管理上賦予了地方政府很大的靈活性，并充分協(xié)調(diào)了稅務(wù)部門和各環(huán)境、資源部門的配合，保證了荷蘭環(huán)境稅征收的高效率。

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　　作為同我國一樣處于轉(zhuǎn)型時期的發(fā)展中國家。波蘭從1970年開始設(shè)立環(huán)境稅與資源稅，當(dāng)時的目的是為了激勵污染者調(diào)整其行為。但由于開始時稅率較低，特別是一直處于計劃經(jīng)濟(jì)體制下，生產(chǎn)、消費(fèi)對價格信號的反應(yīng)都很微弱，環(huán)境稅并不能通過價格機(jī)制有效地發(fā)揮作用，更多的是發(fā)揮了為環(huán)境投資和污染削減項(xiàng)目籌集資金的作用。其后，在1989年、1990年和1992年，又對環(huán)境稅進(jìn)行了改革，稅率水平得到較大提高，征收系統(tǒng)也得到了加強(qiáng)。波蘭主要依靠一套環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境稅、（自然）資源稅相結(jié)合的混合系統(tǒng)來處理環(huán)境問題。一大特點(diǎn)在于其污染稅與（自然）資源稅征收的廣泛性。目前，該國對幾百種污染物征收污染稅，最主要的是針對三類污染物：SO2、NOx和含鹽的采煤用水。稅率根據(jù)污染物有害性的大小制定，并按一定比例適時調(diào)增，同時參照已有污染物稅率水平確定新的污染物稅率。波蘭環(huán)境稅的主要污染稅稅率一直較高，如作為其最主要收入來源的二氧化硫稅，從1991年以來，一直在70美元／噸SO2以上，這個稅率與OECD大部分國家相比也是較高的。除了征收的廣泛性外，另一大特點(diǎn)是通過特別環(huán)境基金將稅收收入返還企業(yè)和市政當(dāng)局的?？顚Ｓ弥贫?，且該制度的落實(shí)被認(rèn)為是環(huán)境投資開支有大幅度增長的主要原因。波蘭有三個層次的環(huán)境基金：國家環(huán)境保護(hù)基金和水資源管理基金（即國家基金），49個地區(qū)環(huán)境基金，2400多個市政環(huán)境基金。污染稅、水抽取費(fèi)、廢物處理費(fèi)、樹木砍伐稅、地質(zhì)費(fèi)等收入在不同層級的基金間均有明確的預(yù)算劃分。

　　二、我國環(huán)境保護(hù)稅收政策的不足

　　我國目前的稅收體系中，一般只有資源稅、消費(fèi)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅被認(rèn)為是環(huán)境稅，但設(shè)計初衷大都不是為了環(huán)境管理。可以說，我國的稅制體系中還沒有一個專門用于環(huán)境管理的稅種，其他稅收政策制定時的環(huán)境保護(hù)意識也較淡薄。

　　（一）缺少針對污染、破壞環(huán)境的行為或產(chǎn)品課征的專門性稅種，即真正意義上的環(huán)境保護(hù)稅

　　如國外普遍開征的汽車燃料稅、能源稅、噪音稅等基本沒有設(shè)立。而此類稅種在環(huán)境稅收制度中應(yīng)處于主體地位，它們的缺位既限制了稅收對污染、破壞環(huán)境行為的調(diào)控力度，也難以形成專門用于環(huán)境保護(hù)的稅收收入來源，弱化了稅收的環(huán)境保護(hù)作用。

　?。ǘ┈F(xiàn)有涉及環(huán)保的稅收政策中，有關(guān)規(guī)定不合時宜，對環(huán)境保護(hù)的調(diào)節(jié)力度不夠

　　如資源稅納稅人繳納的稅額主要取決于資源的開采條件，而與資源開采的環(huán)境影響幾乎無關(guān)，無法有效引導(dǎo)和監(jiān)督開發(fā)者合理利用自然資源。同時，征稅范圍過窄、計稅依據(jù)不合理等缺陷，都制約了其環(huán)境保護(hù)作用的有效發(fā)揮。消費(fèi)稅雖然在2006年4月進(jìn)行了大規(guī)模調(diào)整，將石油制品和木制一次性筷子、實(shí)木地板納入了征收范圍，但沒有把煤炭這一能源消費(fèi)主體和主要大氣污染源納入征收范圍，稅率（稅額）的確定還沒有完全考慮這些消費(fèi)產(chǎn)生的環(huán)境外部成本。城市維護(hù)建設(shè)稅始終處于附加征收的地位，缺乏獨(dú)立性、收入規(guī)模小，容易導(dǎo)致稅負(fù)不均，使負(fù)擔(dān)與受益脫節(jié)。雖然固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅能通過調(diào)節(jié)投資變量對環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生影響，發(fā)揮限制污染和低效使用能源的作用，但2000年始已暫停征收。城鎮(zhèn)土地使用稅比例極低，2005年城鎮(zhèn)土地使用稅收入為137.33億元，僅占稅收總收入的0.44%，而且該稅的納稅義務(wù)人不包括外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外國人，又有許多免稅規(guī)定，因此對城鎮(zhèn)節(jié)約土地資源和合理使用土地基本上沒有刺激作用，只不過是補(bǔ)充地方政府財政收入的一個小稅種。耕地占用稅也由于覆蓋范圍太窄（只涉及耕地占用，沒有包括林地、草場等）；稅率明顯偏低（目前執(zhí)行的稅率仍為1 987年開征時確定的稅率）；優(yōu)惠政策把關(guān)不嚴(yán)，偷逃稅款嚴(yán)重：分成比例不合理。地方上解中央比例高達(dá)80%，導(dǎo)致征收不力，無法有效保護(hù)環(huán)境。

　?。ㄈ┰谄渌惙N中的稅收優(yōu)惠政策數(shù)量較少且形式比較單一

　　在增值稅方面，自1999年10月起，對企業(yè)使用列入《國家高新技術(shù)產(chǎn)品目錄》的節(jié)約用電技術(shù)和產(chǎn)品。享受免稅優(yōu)惠：自2001年起對城市生活垃圾生產(chǎn)的電力等資源綜合利用產(chǎn)品實(shí)行即征即退；自2001年起，對利用煤矸石、煤泥、油母頁巖和風(fēng)力生產(chǎn)的電力等實(shí)行減半征收；自2001年5月1日起，對廢舊物資回收經(jīng)營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅，生產(chǎn)企業(yè)增值稅一般納稅人購入廢舊物資回收經(jīng)營單位銷售的廢舊物資可按照普通發(fā)票上注明金額的10%計算抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額：自2001年7月1日起，對各級政府及主管部門委托自來水廠（公司）隨水費(fèi)收取的污水處理費(fèi)，予以免稅；對部分有利于環(huán)境的產(chǎn)品，如暖氣、煤氣等實(shí)行13%的低稅率。在企業(yè)所得稅方面，對企業(yè)利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進(jìn)行生產(chǎn)的，可在5年內(nèi)減征或免征企業(yè)所得稅；對為處理其他企業(yè)廢棄的、在《資源綜合利用目錄》內(nèi)列舉的資源而新辦的企業(yè)，經(jīng)批準(zhǔn)可減征或免征1年企業(yè)所得稅；對專門生產(chǎn)《當(dāng)前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備（產(chǎn)品）目錄》（簡稱《目錄》）中的設(shè)備、產(chǎn)品的企業(yè)及其獨(dú)立核算盈虧的分廠、車間，年度凈收入在30萬元以下的，暫免征收企業(yè)所得稅；企業(yè)使用《目錄》中的國產(chǎn)設(shè)備，經(jīng)批準(zhǔn)可以采取加速折舊方法；對淘汰消耗臭氧層物質(zhì)生產(chǎn)線的企業(yè)取得的贈款免稅……在外國投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅方面，對外商提供節(jié)約能源和防治污染方面專有技術(shù)而收取的特許權(quán)使用費(fèi)可減按10%的稅率征收，其中技術(shù)先進(jìn)、條件優(yōu)惠的，可給予免稅。另外，在其他稅種中還有一些優(yōu)惠手段。但總體上看，主要局限于減稅和免稅，受益面比較窄，缺乏針對性和靈活性。同時，大多屬于事后鼓勵，對治理污染的效果并不明顯。

　　當(dāng)然，我國還有一部分環(huán)境管理的收費(fèi)制度，如排污收費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦區(qū)使用費(fèi)等，但這些收費(fèi)制度除了普遍存在剛性不足、征收范圍偏窄、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低、不能體現(xiàn)地區(qū)差異等問題外。還各有不同的缺陷。

　　三、國外環(huán)境保護(hù)稅收政策的啟示

　?。ㄒ唬┉h(huán)境稅改革應(yīng)注意的幾個問題

　　1.完善的市場體系是環(huán)境稅發(fā)揮作用的先決條件。只有健全的市場，才能使稅收的變化通過價格波動及時將信息傳遞給經(jīng)濟(jì)個體，然后經(jīng)濟(jì)個體再根據(jù)價格的變化調(diào)整經(jīng)濟(jì)決策，從而使政府能夠利用稅收實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。反之，如果市場不健全，傳導(dǎo)機(jī)制中的任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題都會使政府的調(diào)控意圖落空。發(fā)達(dá)國家的環(huán)境稅較之發(fā)展中國家的環(huán)境稅更有成效，市場機(jī)制的作用功不可沒。

　　2.循序漸進(jìn)是環(huán)境稅改革成功的基本前提。一方面是指稅種引入的順序問題。每一稅種實(shí)施的條件各具特色，推進(jìn)的程度也各不相同。例如污染稅中的二氧化硫稅和二氧化碳稅。前者的執(zhí)行成本低，公眾也比較容易接受，其對降低硫的排放量成效也較顯著。而二氧化碳稅要求的條件相對較高，要想有效就要制定較高的稅率，但會削弱企業(yè)的競爭力。此外必須考慮污染的跨國性，需要國際協(xié)作。所以推行一般先從前者開始。另一方面是指稅率的逐步提高。多數(shù)情況下，要取得顯著的環(huán)境保護(hù)效果，稅率必須確定在較高的水平上。但倘若讓稅率一步到位，公眾可能會接受不了，還可能大大降低本國企業(yè)的競爭力，甚至影響整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成政治上的危機(jī)。因此正確的策略應(yīng)該是先選擇低稅率，然后隨著治污技術(shù)的進(jìn)步逐步提高，直至最佳水平。

　　3.從實(shí)際出發(fā)是環(huán)境稅有效作用的根本前提。雖然許多國家都建立環(huán)境稅收體系并將其作為保護(hù)環(huán)境的一項(xiàng)重要手段，但大多數(shù)國家的稅收規(guī)定各不相同，甚至同一國的環(huán)境稅在不同地區(qū)也有區(qū)別。例如同樣對氮氧化物征稅，瑞典的稅率是意大利的43倍，法國的200倍。美國各州雖然都開征了汽油稅，但各州的稅率卻是大相徑庭。這說明不同時期不同情況下，人們對于環(huán)境污染、生態(tài)破壞的忍受程度也是各不相同的。因此，要從實(shí)際出發(fā)，制定出切實(shí)可行的生態(tài)稅收政策，才能既符合效率原則又起到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用。

　　4.保持稅收中性是環(huán)境稅順利實(shí)施的重要前提。在大多數(shù)西方國家，一般的稅收水平己經(jīng)較高，推行一個新的稅種，尤其是在公平和競爭力影響上有爭議的環(huán)境稅，可能遇到較多政治和社會阻力。所以，許多國家推行環(huán)境稅時，都注意采取一些稅收中性措施，使納稅人獲得與其所支付環(huán)境稅等值的利益，以保證不增加納稅人稅收負(fù)擔(dān)的總體水平，也使環(huán)境稅的實(shí)施能順利推進(jìn)。常見的措施有直接返還給納稅人、返還于相關(guān)領(lǐng)域或減少收入稅、勞動力稅、資本稅和消費(fèi)稅等其他稅收。這一點(diǎn)，在我國將來整體推進(jìn)的環(huán)境稅改革中也應(yīng)予以注意。

　?。ǘ┉h(huán)境稅稅制設(shè)計應(yīng)注意的幾個問題

　　1.稅收措施的多樣性。從環(huán)境稅的定義看，環(huán)境稅的表現(xiàn)形式具有多樣性；從各國環(huán)境稅的實(shí)施看，環(huán)境稅也包括了多樣性的稅收措施。就稅種而言，當(dāng)前應(yīng)以對破壞環(huán)境的行為的征稅（也可稱為直接稅）為主，而非以對產(chǎn)品的征稅（也可稱為間接稅）為主，這是因?yàn)椴皇撬形廴疚锏耐度攵寄鼙徽鞫?，而且也不適用增值稅的征稅原理。就稅式支出而言，應(yīng)綜合運(yùn)用直接稅收優(yōu)惠、加速折舊待遇、環(huán)保產(chǎn)業(yè)研發(fā)的稅收優(yōu)惠政策、投資稅收抵免等方式，不同的稅式支出方能對特定目標(biāo)的環(huán)境問題起到有效作用。

　　2.稅率的次優(yōu)性。理論上說，為了使全社會成本內(nèi)在化，環(huán)境稅稅率應(yīng)該確定在污染削減的邊際成本與邊際收益的交界點(diǎn)上。實(shí)際操作中，政府不宜按“全成本”定價把稅率定得太高，而應(yīng)結(jié)合具體的目標(biāo)影響和地區(qū)差異來定。因?yàn)槎惵识ǖ锰?，有可能造成生產(chǎn)抑制，導(dǎo)致社會為了實(shí)現(xiàn)“過分”清潔而付出過高代價。從對具體產(chǎn)品的控制目標(biāo)出發(fā)也應(yīng)設(shè)計差別稅率，如普遍實(shí)行的對含鉛汽油的較高稅率和對無鉛汽油的較低稅率。同時，稅率設(shè)計不必追求全國各地的高度統(tǒng)一，應(yīng)該允許各地區(qū)從自身對環(huán)境質(zhì)量的不同要求出發(fā)進(jìn)行微調(diào)，形成一定的稅率差異。

　?。ㄈ┉h(huán)境稅實(shí)施中應(yīng)注意的幾個問題

　　1.環(huán)境稅收入的使用。征收環(huán)境稅的收入，一般來說有兩個使用方式：一是指定用于特定的環(huán)境保護(hù)活動，即?？顚Ｓ?，二是納入一般預(yù)算收入使用。前者的優(yōu)點(diǎn)在于：首先，它具有較高的可接受性。告知納稅人所納稅款被全部用于與改善環(huán)境有關(guān)的活動，或運(yùn)用到那些受新稅種影響最大的群體身上，有助于新稅種獲得支持。其次，在環(huán)境稅還處于起步階段、稅率較低、結(jié)果無法達(dá)到較為理想的環(huán)境目標(biāo)的情況下，專款專用制度有利于改善環(huán)境。而納入一般預(yù)算的環(huán)境稅收一般用來制定補(bǔ)償計劃，以抵消環(huán)境稅可能帶有的累退性，實(shí)現(xiàn)公平。丹麥、瑞典、挪威等OECD國家的稅收改革采用的就是這種做法，如征收二氧化碳稅奉行稅收中性的原則，收取的稅款通過降低企業(yè)繳納的社會保險稅金額、資助企業(yè)進(jìn)行污染治理或安裝防治污染設(shè)施等方式返還給企業(yè)。但這主要源于這些高收入國家的總體稅負(fù)較重，因此強(qiáng)調(diào)“收入中性”。而我國的國情與這些國家大相徑庭，財政收入形式尚不規(guī)范，總體稅負(fù)并未過重，因此這種收入中性化的做法在長遠(yuǎn)時期應(yīng)予以考慮，短期內(nèi)還應(yīng)采用?？顚Ｓ弥贫取?/p>

　　2.環(huán)境稅管理的級次。環(huán)境問題既包括地區(qū)性問題，也包括跨區(qū)域、全國性的問題，甚至還有國際性的問題。因此，有必要在中央與地方兩個層次上進(jìn)行設(shè)計。從中央角度看，應(yīng)制定各地環(huán)境條件的評價規(guī)則，以及對應(yīng)于不同環(huán)境狀況分別設(shè)置的差別稅率，應(yīng)將國內(nèi)跨區(qū)域環(huán)境問題的治理納入中央的管理范圍，對于涉及國際合作的問題，采取多種多樣的共同措施。同時，應(yīng)賦予地方政府一定的征稅自主權(quán)，但必須嚴(yán)格管理。明確限定范圍。

　　3.環(huán)境稅與其他環(huán)境政策的配合。不同的調(diào)控手段具有各自不同的特點(diǎn)，而宏觀調(diào)控作為一個整體，需要不同調(diào)控手段的有機(jī)配合。如稅收手段與管制手段的配合：管制手段為環(huán)境稅收手段的刺激作用提供了基本的“支撐”（如規(guī)定了排放標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等），稅收手段又成為命令控制制度的有益的必要補(bǔ)充。又如稅收手段與收費(fèi)手段的配合：西方各國的環(huán)境稅中普遍包括了與環(huán)境有關(guān)的各種專項(xiàng)收費(fèi)和使用費(fèi)，其原因是“費(fèi)”的簡便易行和靈活。隨著污染程度的變化需要不斷對征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整時，更宜采用收費(fèi)形式。