目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得令人矚目的成就，人民生活水平大幅提高。然而，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的背后是大量資源的投入與消耗，我國(guó)仍未擺脫“高增長(zhǎng)，高投入”的發(fā)展模式。其中煤炭資源更是我國(guó)能源安全的基石。稅收政策是政府對(duì)煤炭行業(yè)進(jìn)行干預(yù)的一種重要手段，一個(gè)穩(wěn)定的、有吸引力的煤炭稅制，是煤炭業(yè)得以健康穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。然而。目前我國(guó)的稅收制度沒(méi)有合理體現(xiàn)國(guó)家對(duì)資源的所有權(quán)益，也未能引導(dǎo)煤炭企業(yè)合理的開(kāi)采、利用煤炭資源。資源浪費(fèi)與環(huán)境破壞問(wèn)題嚴(yán)重。因此，煤炭稅收制度亟需改革。

　　一、我國(guó)煤炭稅收制度概述

　　目前，我國(guó)礦產(chǎn)資源有償使用制度的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式主要包括以下三個(gè)方面：（1）資源稅，按應(yīng)稅產(chǎn)品的產(chǎn)量和規(guī)定的單位稅額計(jì)征；（2）資源補(bǔ)償費(fèi)，按礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例征收；（3）采礦權(quán)使用費(fèi)和探礦權(quán)使用費(fèi)，按采礦區(qū)或勘探區(qū)塊面積逐年繳納。征收的其它稅還包括所得稅、增值稅等。其中只有采礦權(quán)、探礦權(quán)使用費(fèi)額度較小。爭(zhēng)議不大，資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)與增值稅等都存在較大爭(zhēng)議。

　　1.資源稅。煤炭資源稅目前征收力度過(guò)低。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)煤炭的需求日益擴(kuò)大，尤其是2003年以來(lái)。煤炭供求不平衡導(dǎo)致煤價(jià)一路上揚(yáng)。調(diào)查顯示：1999年全國(guó)煤炭?jī)r(jià)格平均為77.44元／噸，2003年上升到138.89元，噸。而最近兩年更是上升到300元/噸以上。與之對(duì)應(yīng)的是我國(guó)煤炭資源稅，自1984年以來(lái)，整整20年沒(méi)有變動(dòng)，采取從量定額的征收方式，平均稅額僅為0.5元，噸。雖然2005年5月，我國(guó)上調(diào)了八省區(qū)的煤炭資源稅稅率，上調(diào)幅度在每噸2元到4元不等，但是僅占當(dāng)前價(jià)格不到1%.目前我國(guó)資源稅征收方法是從量征收，固定稅額，而未能與煤炭資源的可采儲(chǔ)量掛鉤。企業(yè)不必為未被開(kāi)采的煤炭負(fù)責(zé)，而以實(shí)際開(kāi)采量征稅。這直接導(dǎo)致了我國(guó)煤炭資源開(kāi)采率極低，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。按規(guī)定。煤礦回采率最低不應(yīng)小于75%，然而據(jù)調(diào)查，我國(guó)國(guó)有煤礦的資源回采率為45%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個(gè)體煤礦在15%-20%.在中國(guó)人均煤炭可采儲(chǔ)量為世界平均水平55.4%的情況下。建國(guó)以來(lái)至2003年，中國(guó)累計(jì)產(chǎn)煤350億噸，但煤炭資源消耗量卻超過(guò)1000億噸，被浪費(fèi)的煤夠我國(guó)使38年。

　　2.資源補(bǔ)償費(fèi)。我國(guó)資源補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)銷售收人征收。由于1994年頒布《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》之前，已經(jīng)開(kāi)征了增值稅和資源稅，煤炭企業(yè)稅負(fù)已經(jīng)過(guò)重，導(dǎo)致資源補(bǔ)償費(fèi)僅為銷售收人的1.18%，而國(guó)外礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家體現(xiàn)資源所有者權(quán)益的權(quán)利金一般在8%一lO%.這樣低的稅率，無(wú)法體現(xiàn)國(guó)家對(duì)煤炭資源的所有權(quán)。相對(duì)于其他稅種反而顯得無(wú)足輕重，甚至被認(rèn)為是重復(fù)收稅、亂收費(fèi)。資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)用途不同，前者目的主要在于“級(jí)差調(diào)節(jié)”。使各煤炭企業(yè)能公平競(jìng)爭(zhēng)，后者目的在于體現(xiàn)國(guó)家對(duì)煤炭資源的所有權(quán)益，主要用于補(bǔ)償勘探投資。但是由于兩者都是普遍征收，且稅額都不是很高，資源稅級(jí)差調(diào)節(jié)的效果也不明顯。容易讓企業(yè)認(rèn)為是重復(fù)征稅，引發(fā)不滿。

　　3.增值稅。主要有三點(diǎn)：（1）我國(guó)自1994年起頒布了新的稅制改革，增值稅率從原來(lái)的3%提高到現(xiàn)在的13%，這相當(dāng)于把煤炭業(yè)視作一般的制造業(yè)，無(wú)法體現(xiàn)煤炭作為耗竭性資源的本質(zhì)；（2）目前煤炭企業(yè)普遍抱怨稅負(fù)過(guò)重。這主要由增值稅引起的。（3）采掘業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)高投入的行業(yè)，具有很強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，然而大多數(shù)小煤礦實(shí)行包稅制，現(xiàn)行稅制對(duì)其影響不大，大型煤礦相對(duì)小煤礦稅負(fù)高很多。國(guó)家應(yīng)該從政策上適當(dāng)扶持大型煤炭企業(yè)。

　　4.稅收分配。目前地方政府通過(guò)允許集體或者其他性質(zhì)的小企業(yè)采礦的形式，以稅收和管理費(fèi)來(lái)獲得利益。但中小煤礦開(kāi)采代價(jià)往往是環(huán)境破壞嚴(yán)重、事故頻發(fā)、回采率極低。地方政府為了保證財(cái)政收入、體現(xiàn)政績(jī)經(jīng)?！氨犞谎坶]只眼”。此外，地方和中央在資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)的稅率設(shè)定及用途方面還存在爭(zhēng)議：地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r最為熟悉，但是若由其設(shè)定稅率無(wú)法確保國(guó)家的利益；而稅收的分配問(wèn)題也會(huì)影響到地方政府對(duì)征收及監(jiān)督工作的積極性。

　　5.國(guó)有資產(chǎn)流失。以石油為例，近幾年油價(jià)飆升，石油企業(yè)利潤(rùn)紛紛大幅提高，國(guó)外政府通過(guò)征收資源暴利稅，分享了超額利潤(rùn)中的70%一80%；而在中國(guó)，三大石油集團(tuán)的利潤(rùn)從1998年的100多億元飆升至現(xiàn)在的1000多億元，三大石油集團(tuán)被海外投資者控股10%左右，相當(dāng)于大量國(guó)有資產(chǎn)流人海外投資者手中。最近煤炭?jī)r(jià)格也不斷上揚(yáng)。從1998年100多元／噸上升到目前300多元，噸，國(guó)家對(duì)煤炭行業(yè)制定相關(guān)的有效措施刻不容緩。

　　6.環(huán)境破壞。據(jù)專家估計(jì)，如果將煤炭開(kāi)采過(guò)程中造成的資源、環(huán)境成本納入煤炭成本，那么每噸煤炭成本將增加50元。廉價(jià)的資源不但導(dǎo)致濫挖濫采、開(kāi)采浪費(fèi)。還導(dǎo)致國(guó)家利益受損。如焦炭出口量占世界貿(mào)易量比例很高，由于國(guó)家對(duì)焦炭資源只征收極低的資源補(bǔ)償費(fèi)，還不考慮環(huán)境成本，使生產(chǎn)成本很低，實(shí)際上補(bǔ)貼了那些焦炭使用國(guó)，他們低價(jià)買到焦炭，卻把污染和事故留給了我國(guó)。

　　二、國(guó)外煤炭稅收制度簡(jiǎn)介

　　國(guó)外通常把采礦業(yè)作為一個(gè)獨(dú)立產(chǎn)業(yè)來(lái)對(duì)待，通過(guò)財(cái)政稅收政策實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控，并各自形成一套有效、穩(wěn)定的礦業(yè)稅收制度。充分考慮采掘業(yè)的特殊性與環(huán)境多樣性，既體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)可耗竭資源的所有權(quán)，也對(duì)采礦業(yè)初期的巨大投入及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一定鼓勵(lì)性補(bǔ)償。

　　各國(guó)征收的礦業(yè)稅收主要有所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、權(quán)利金、礦業(yè)權(quán)（指探礦權(quán)和采礦權(quán)）使用費(fèi)、環(huán)境補(bǔ)貼、資源暴利稅、耗竭補(bǔ)貼等。

　　所得稅是以收入減去成本再扣除允許抵扣的部分費(fèi)用作為稅基，乘以所得稅稅率得到的。所有盈利企業(yè)都必須繳納。

　　財(cái)產(chǎn)稅是世界許多國(guó)家（如美國(guó)）稅制中的輔助稅種，劃入地方稅，稅基為財(cái)產(chǎn)評(píng)估價(jià)值，一般有三種方式：售價(jià)比較法，由多個(gè)類似財(cái)產(chǎn)進(jìn)行售價(jià)比較得出的評(píng)估價(jià)值；收入法，由產(chǎn)生收入財(cái)產(chǎn)所有未來(lái)收益的折現(xiàn)值的評(píng)估法；成本法，適用于新建和特殊目的的財(cái)產(chǎn)。

　　權(quán)利金是礦業(yè)特有的稅種，開(kāi)采人向資源所有人支付一定費(fèi)用以獲得開(kāi)采其不可再生資源的權(quán)利。征收方式主要有：按產(chǎn)量或銷售量計(jì)算。或者按所開(kāi)采的礦產(chǎn)儲(chǔ)量計(jì)算。征收稅率各不相同。一般由政府設(shè)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

　　礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)是企業(yè)按年度、面積向國(guó)家繳納的礦業(yè)出讓金。企業(yè)遵守一系列規(guī)定后，有償獲得指定區(qū)域的探礦權(quán)或采礦權(quán)。若礦產(chǎn)地為國(guó)家出資勘探形成。則還需要額外補(bǔ)償國(guó)家投資的勘探費(fèi)用。各礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用此法。

　　環(huán)境補(bǔ)貼在美國(guó)等國(guó)實(shí)行，是針對(duì)某些礦山征收的稅種，用于補(bǔ)貼開(kāi)采礦產(chǎn)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境帶來(lái)的外部成本，一般針對(duì)規(guī)模較大或環(huán)境破壞比較嚴(yán)重的礦山。某些地區(qū)還針對(duì)水資源或其他環(huán)境資源征收專門稅種。

　　資源暴利稅目前僅在澳大利亞等少數(shù)國(guó)家推行。若資源價(jià)格大幅上升，可能會(huì)使礦業(yè)企業(yè)獲得遠(yuǎn)高于其它行業(yè)的超額利潤(rùn)。該利潤(rùn)主要是由于資源本身稀缺性所導(dǎo)致。而非企業(yè)自身管理或運(yùn)營(yíng)出色，因此，國(guó)家作為資源所有者，通過(guò)征收資源超額利潤(rùn)稅分享這部分超額利潤(rùn)。

　　耗竭補(bǔ)貼在美國(guó)等國(guó)實(shí)行。國(guó)家在征稅時(shí)返還一部分稅款以補(bǔ)貼企業(yè)用于尋找替代能源或開(kāi)發(fā)新礦以替代日益耗竭的舊礦。主要有兩種計(jì)算方法：成本耗竭補(bǔ)貼法，用單位成本乘以日銷售量得出成本耗竭；百分比耗竭補(bǔ)貼，不同礦產(chǎn)品采用不同百分比，以礦產(chǎn)的毛收入為基數(shù)扣減。

　　三、煤炭稅收制度改革建議

　　1.設(shè)立權(quán)利金。我國(guó)應(yīng)該取消資源稅及資源補(bǔ)償費(fèi)，而采取國(guó)際上比較通行的權(quán)利金制度來(lái)體現(xiàn)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。最好的辦法是以儲(chǔ)量征稅，并將賦稅與資源回采率掛鉤，實(shí)行分級(jí)征收。資源回采率越低，稅率越高。如果能夠使我國(guó)資源回采率從平均水平的30%左右提高至國(guó)際一般水平的75%，以全國(guó)2006年煤炭總產(chǎn)量約23.8億噸計(jì)算，可以避免浪費(fèi)52.4億噸煤，以全國(guó)2006年原中央財(cái)政煤炭企業(yè)商品煤平均售價(jià)301.55元計(jì)算，相當(dāng)于節(jié)約15801.22億元。提高稅率至國(guó)際上的平均水平為8%一10%，同時(shí)采取浮動(dòng)稅率，并和資源價(jià)格綁定，可以避免因價(jià)格瘋漲而使國(guó)家利益蒙受損失。

　　2.降低增值稅。我國(guó)目前把煤炭業(yè)看作一般的產(chǎn)業(yè)，征收稅率為13%的增值稅。無(wú)法體現(xiàn)煤炭作為耗竭性資源的本質(zhì)，也使煤炭行業(yè)實(shí)際稅負(fù)高于一般加工和制造業(yè)。國(guó)外礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、澳大利亞都沒(méi)有將增值稅作為煤炭征稅的主要手段。因此，應(yīng)該將增值稅作為權(quán)利金的補(bǔ)充，在征收權(quán)利金的基礎(chǔ)上。視具體情況確定增值稅稅率使得煤炭行業(yè)稅負(fù)達(dá)到國(guó)內(nèi)一般行業(yè)水平。并且加大對(duì)高新技術(shù)設(shè)備等的抵扣。以鼓勵(lì)煤炭企業(yè)更新技術(shù)。降低對(duì)資源的浪費(fèi)。

　　3.設(shè)立資源暴利稅。借鑒某些礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的做法。設(shè)立資源暴利稅。將資源價(jià)格大幅上升而產(chǎn)生的大部分超額收益納為國(guó)有。實(shí)際操作上以銷量為基數(shù)乘以具體稅額，稅額的設(shè)定應(yīng)主要參照資源的市場(chǎng)價(jià)格，適當(dāng)參照國(guó)內(nèi)其他行業(yè)的平均利潤(rùn)水平。資源暴利稅標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)每過(guò)幾年重新核準(zhǔn)一次，但是除非價(jià)格發(fā)生重大變化，應(yīng)確保該標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定性，不斷變化的制度會(huì)給投資者不好的印象。

　　4.完善稅收優(yōu)惠政策?？偟闹笇?dǎo)思想為前期優(yōu)惠、鼓勵(lì)技術(shù)革新、鼓勵(lì)尋找替代能源、鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)集中。在前期勘查及開(kāi)發(fā)階段應(yīng)適當(dāng)鼓勵(lì)，對(duì)勘查和開(kāi)發(fā)支出的稅收實(shí)行優(yōu)惠處理（加速折舊、扣減、資本化、當(dāng)期攤銷等）；對(duì)可以提高生產(chǎn)技術(shù)的設(shè)備引進(jìn)等也實(shí)行上述優(yōu)惠以鼓勵(lì)技術(shù)革新；實(shí)行耗竭補(bǔ)貼，在每個(gè)納稅年度中從凈利潤(rùn)中扣除一部分給衰老煤礦，用于尋找新礦體，減輕煤炭結(jié)構(gòu)調(diào)整和衰老礦區(qū)轉(zhuǎn)產(chǎn)的負(fù)擔(dān)；采取措施整頓行業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度，通過(guò)稅收減免等措施扶持那些表現(xiàn)優(yōu)秀的大型企業(yè)。

　　5.設(shè)立環(huán)境稅。目前我國(guó)環(huán)境問(wèn)題日益突出，征收環(huán)境稅以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展刻不容緩，應(yīng)至少開(kāi)征水資源稅、森林草場(chǎng)資源稅和土地資源稅。還可開(kāi)征空氣污染等稅目。計(jì)稅依據(jù)應(yīng)以實(shí)際生產(chǎn)、使用或排放量為基數(shù)，從量定額課稅。稅率總的原則應(yīng)該從高，但不宜太復(fù)雜，對(duì)不同地區(qū)、不同企業(yè)采取差別稅率。為了鼓勵(lì)保護(hù)環(huán)境，可以每年從環(huán)境稅中返回部分給表現(xiàn)突出的企業(yè)。

　　6.理順地方與中央關(guān)系。體現(xiàn)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的權(quán)利金、紅利及資源暴利稅。應(yīng)歸中央所有，統(tǒng)一劃入財(cái)政收入，再對(duì)各個(gè)相關(guān)部門進(jìn)行分配；體現(xiàn)采礦外部成本的環(huán)境稅則應(yīng)歸地方，并將各地權(quán)利金按一定比例再返回給地方以調(diào)動(dòng)地方政府積極性。地方政府需要有效監(jiān)督各礦山的計(jì)稅額度即資源儲(chǔ)量，并和國(guó)家部門一起制定稅額標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)賦予地方政府一定權(quán)力，在一定范圍內(nèi)上下浮動(dòng)稅率。