我國現(xiàn)行地方稅收體系的缺陷性是明顯的：第一，地方稅制結(jié)構(gòu)不合理。企業(yè)所得稅、資源稅、營業(yè)稅、城建稅都不是嚴(yán)格意義上的地方稅，更象共享稅，帶有明顯的行政隸屬關(guān)系的痕跡。第二，地方稅主體稅種模糊。地方稅體系中稅種雖多，但缺乏對(duì)地方財(cái)力具有決定性影響且長期穩(wěn)定的稅種，稅源零星分散，受制因素多，稅源潛力小，缺乏彈性。第三，地方政府的管理權(quán)限偏小。地方稅的立法權(quán)完全集中在中央，省級(jí)以下政府沒有地方稅的立法權(quán)。第四、地方政府收入稅收依存度過小，地方稅收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了地方財(cái)政支出的需要；地方財(cái)政支出越來越依賴各種預(yù)算外收入和非預(yù)算收入（或稱制度外收入）。預(yù)算外貿(mào)金膨脹速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)算內(nèi)資金增長速度（參見表一），尤其是地方預(yù)算外資金的增長更為迅速，1995年地方預(yù)算外資金達(dá)到2088.9億元，占全國預(yù)算外資金總額的86.8％，相當(dāng)于地方財(cái)政收入的70％。若考慮到預(yù)算外資金統(tǒng)計(jì)中漏報(bào)、瞞報(bào)的情況，地方預(yù)算外資金的規(guī)模與地方財(cái)政收入的規(guī)模實(shí)際不相上下。第五、國地稅征管體系交織不清，稅收流失現(xiàn)象普遍。

　　表1：　　　　 預(yù)算內(nèi)、外資金數(shù)量及增長速度表（1980-1996）

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　年　│　　　　　預(yù)算內(nèi)資金　　　　│　　 預(yù)算外資金　　 
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　份　│數(shù)量（億元）│增長速度（%） │數(shù)量（億元）│增長速度（%） 
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1980　│　1159.93 　│　　1.2 　　　│　557.40　　│ 23.1 
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1981　│　1175.79 　│　　1.4 　　　│　601.07　　│ 7.8 
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1982　│　1212.33 　│　　3.1 　　　│　802.74　　│ 33.6 
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1983　│　1366.95 　│　　12.8　　　│　967.68　　│ 20.5 
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1984　│　1642.86 　│　　20.2　　　│　1188.48 　│ 22.8 
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1985　│　2004.82 　│　　22　　　　│　1530.03 　│ 28.7 
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1986　│　2122.01 　│　　5.8 　　　│　1737.31 　│ 13.5 
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1987　│　2199.35 　│　　3.6 　　　│　2028.80 　│ 16.8 
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1988　│　2357.24 　│　　7.2 　　　│　2360.77 　│ 16.4 
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1989　│　2664.90 　│　　13.1　　　│　2658.83 　│ 12.6 
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1990　│　2937.10 　│　　10.2　　　│　2708.64 　│ 1.9 
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1991　│　3149.48 　│　　7.2 　　　│　3243.30 　│　　19.7 
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1992　│　3483.37 　│　　10.6　　　│　3854.92 　│　　18.8 
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1993　│　4348.95 　│　　24.8　　　│　1432.54 　│　　-63　 
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1994　│　5218.10 　│　　20　　　　│　1862.53 　│　　30 
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1995　│　6242.20 　│　　19.6　　　│　2406.50 　│　　 29.2 
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1996　│　7407.90 　│　　18　　　　│　3893.34 　│　　 61.7 
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　　注：預(yù)算外資金1993年的下降是因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整。

　　資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國財(cái)政年鑒》

　　我國地方稅收體系建設(shè)滯后的原因

　　造成我國地方稅收體系建設(shè)滯后的原因是多方面的，既有歷次財(cái)稅體制改革的不徹底性積累的弊病，又有相關(guān)體制改革不落實(shí)的拖累。

　　1.我國從80年代開始對(duì)預(yù)算管理體制作過多次改革，但多有反復(fù)，且不甚規(guī)范，更多的是分“錢”而不分“權(quán)”，中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)歸屬不清，即便分權(quán)也是行政性的，而不是法律性的。1994年實(shí)行分級(jí)預(yù)算管理體制，在中央和地方收入劃分上實(shí)行分稅制，這次改革在一定程度上規(guī)范了中央和地方的分配關(guān)系，緩解了中央財(cái)政日趨吃緊的矛盾，調(diào)動(dòng)了地方政府理財(cái)?shù)姆e極性，但還有許多有待完善的地方。目前的分稅制是以當(dāng)前既定的事權(quán)劃分和支出職責(zé)劃分為前提的，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換和政治體制的改革，各級(jí)政府的事權(quán)劃分和支出職責(zé)劃分必須做相應(yīng)的調(diào)整。分稅制實(shí)行之始，為了保持現(xiàn)有利益格局，中央對(duì)地方的返還數(shù)額仍是采用基數(shù)法確定的。分稅制還存在許多行政隸屬的痕跡，例如將企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系征收和劃分收入。這些改革的不徹底性給地方稅收體系的建設(shè)和完善設(shè)置了許多不便。

　　2.1994年稅制改革按照分稅制的要求，實(shí)行國、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)，所有稅種按收入歸屬分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，這次改革達(dá)到了簡化稅制，理順分配關(guān)系和強(qiáng)化中央宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力的效果。但這次改革沒有相應(yīng)地下放部分地方稅種的管理權(quán)限，而是高度集中在中央政府。由于我國地域遼闊，東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異懸殊，地方政府無法根據(jù)自身的特點(diǎn)確定本地區(qū)的稅種配置和征管措施，是造成目前地方稅收體系主體稅種模糊和收入不足的重要原因。

　　3.地方政府收入以“費(fèi)”擠“稅”現(xiàn)象嚴(yán)重。正如前文所述，改革以來，地方政府收入中主要來源于各種收費(fèi)的預(yù)算外資金和制度外收入日趨膨脹，增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)算內(nèi)收入。地方政府收入“費(fèi)”“稅”比例倒掛的原因是非常復(fù)雜的。一方面分權(quán)式改革連帶出了事權(quán)財(cái)權(quán)意識(shí)，激活了原先受壓抑的局部利益，地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)總是試圖通過多渠道籌資來落實(shí)自己擴(kuò)展了的事權(quán)，特別是十幾年來各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的急劇膨脹使地方稅收收入難以滿足財(cái)政支出的需要。另一方面由于稅收所固有的固定性、強(qiáng)制性的特點(diǎn)以及我國稅收管理權(quán)限的高度集中，使地方政府很難通過增加稅收來擴(kuò)張收入，這自然使他們走上“自力更生”的道路，通過收費(fèi)來擴(kuò)張預(yù)算外收入和制度外收入。由于財(cái)政參與國民經(jīng)濟(jì)的分配比例是有限度的，地方政府收費(fèi)的擴(kuò)張必然限制了稅收收入的增長的來源。

　　完善我國地方稅收體系的對(duì)策

　　完善我國地方稅收體系必須與深化預(yù)算管理體制改革和地方政府“費(fèi)”“稅”改革以及政府機(jī)構(gòu)改革緊密結(jié)合起來，本節(jié)主要從稅收制度的角度探討如何完善我國地方稅收體系。

　?。ㄒ唬┵x予地方政府必要的稅收管理權(quán)限。稅收管理權(quán)限在不同級(jí)別政府之間進(jìn)行劃分是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求分散決策，不論是企業(yè)還是政府都是如此?，F(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，公共產(chǎn)品具有層次性，按其收益范圍，可以劃分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。若由中央政府提供全部公共產(chǎn)品，則可能影響到公共產(chǎn)品的提供效率。這是因?yàn)?，公共產(chǎn)品的提供過程實(shí)際上是一個(gè)公共決策過程，決策需要以準(zhǔn)確的信息為基礎(chǔ)。相對(duì)而言，地方政府較接近于當(dāng)?shù)厝嗣瘢趯?duì)地方性公共產(chǎn)品需求的了解上遠(yuǎn)勝于中央。當(dāng)人們處于經(jīng)濟(jì)信息不完全境地，且難以通過直接控制來實(shí)現(xiàn)所確定的目標(biāo)時(shí)，就需要采取分散決策的方式來進(jìn)行資源的配置或作出其他的社會(huì)經(jīng)濟(jì)決策。地方政府具有相對(duì)獨(dú)立性，這也是激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的需要，相應(yīng)的，地方應(yīng)擁有較為獨(dú)立的稅權(quán)。只有這樣，才能保證地方支出的需要，才能有效的提高政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率。目前應(yīng)逐步下放部分地方稅種的稅收管理權(quán)限，將涉及社會(huì)收入分配公平、具有宏觀調(diào)控意義、在全國普遍征收的地方稅種，如企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、營業(yè)稅等的稅收征收權(quán)、稅款支配權(quán)劃歸地方，稅收減免權(quán)限適度下放到省和計(jì)劃單列市一級(jí)，便于地方根據(jù)自身特點(diǎn)貫徹實(shí)施。對(duì)于稅源普遍、稅基不易產(chǎn)生區(qū)域流動(dòng)的稅種如車船使用稅、房產(chǎn)稅、城建稅等，除稅收立法權(quán)歸中央外，其他權(quán)限都可下放給地方，便于各地因地制宜，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)稅源零星分散、納稅環(huán)節(jié)不易控制、征收成本大的稅種，如屠宰稅、筵席稅等，其他稅收立法權(quán)、解釋權(quán)和開征停征權(quán)都可下放到省級(jí)地方政府。

　?。ǘ└母锏胤蕉惗惙N體系。首先，改變目前企業(yè)所得稅按行政隸屬關(guān)系征收和劃分收入的方法，在統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅的基礎(chǔ)上，將企業(yè)所得稅改為共享稅，由國稅部門征收，地方分成；其次，完善個(gè)人所得稅，由分類所得稅制向分類綜合所得稅制轉(zhuǎn)變，簡化稅率，統(tǒng)一扣除項(xiàng)目；第三，改革城市維護(hù)建設(shè)稅。將課稅范圍擴(kuò)大到包括外資企業(yè)的所有企業(yè)，改變其現(xiàn)行計(jì)稅依據(jù)依附于流轉(zhuǎn)稅的做法，直接對(duì)商品銷售額和營業(yè)額課稅。同時(shí)，結(jié)合地方“費(fèi)”“稅”改革，將城建方面征收的市政建設(shè)配套費(fèi)、城市公用事業(yè)附加占道費(fèi)納入其中，由地方政府確定適用稅率；第四，開征教育稅和環(huán)境保護(hù)稅。將教育費(fèi)附加、教育集資等規(guī)范為教育稅。排污費(fèi)、超標(biāo)排污費(fèi)等環(huán)境收費(fèi)規(guī)范為環(huán)境保護(hù)稅；第五，改革房地產(chǎn)稅，將房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅合并，并將土地管理方面的相關(guān)收費(fèi)納入其中，成為新的房地產(chǎn)稅；第六，改革農(nóng)業(yè)稅，取消農(nóng)村一切不合理收費(fèi)，將農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)稅附加合二為一，將農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅依據(jù)改為農(nóng)作物的常年產(chǎn)量。

　?。ㄈ┐_立地方稅收主體稅。種。作為地方稅主體稅種必須有以下幾個(gè)主要特征：1.稅基較廣，收入規(guī)模大，以滿足地方政府支出的需要；2.具有適度的彈性，能隨經(jīng)濟(jì)的增長而增長；3.由地方征管效率高，減少稅收成本；4.稅基流動(dòng)性較差，避免因地區(qū)間稅收負(fù)擔(dān)的差異造成資源配置的扭曲。按照以上標(biāo)準(zhǔn)，以下幾個(gè)地方稅種可以成為地方稅收體系中的主體稅種：

　　1.營業(yè)稅。營業(yè)稅是地方稅種中最具增長潛力的稅種，由于營業(yè)稅的課稅范圍覆蓋了整個(gè)第三產(chǎn)業(yè)，我國是發(fā)展中國家，正處于經(jīng)濟(jì)高速增長階段，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間較大，與此密切相關(guān)的營業(yè)稅也將有較大的增長空間。

　　2.個(gè)人所得稅。個(gè)人所得稅也是一個(gè)頗具發(fā)展?jié)摿Φ亩惙N，隨著經(jīng)濟(jì)的增長，近年來我國公民個(gè)人的收入也呈現(xiàn)快速增長的趨勢(shì)，個(gè)人所得稅收入也逐年增長。

　　3.城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅。改革后的城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅由于其計(jì)稅依據(jù)的改變和課稅范圍的擴(kuò)大，收入數(shù)量在地方稅收收入中的比例必然大大提高，有能力充當(dāng)?shù)胤蕉愂阵w系中的主體稅種。

　　4.財(cái)產(chǎn)稅。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的不斷完善，財(cái)產(chǎn)的存量也將迅速增加，增值速度也將加快，財(cái)產(chǎn)稅也應(yīng)當(dāng)有能力成為地方稅的主體稅種。